Sayıştay 5. Dairesi 45183 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2012

• Daire: 5

• Dosya No: 45183

• Tutanak No: 48458

• Tutanak Tarihi: 21.10.2020

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Şehir içi toplu taşımaya ilişkin giderler.

563 sayılı Ek İlamın 1 inci maddesiyle; Belediye tarafından basımı ve satışı yapılan bilet bedelleri ile özel halk otobüslerinden geri satın alınan bilet bedellerinin karşılaştırılması sonucunda; 2012 yılında Belediye tarafından piyasaya satılan bilet tutarından daha fazla biletin özel halk otobüslerinden satın alınması sonucunda oluşan ... TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Harcama Yetkilisi sıfatıyla temyiz talebinde bulunan Ulaşım Hizmetleri Müdürü ... ile Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla temyiz talebinde bulunan ..., Bilet Satım Komisyon Üyesi ..., İşçi ..., İşçi ..., Memur ...’nın göndermiş olduğu aynı mahiyetteki temyiz dilekçesinde özetle;

1. Sorumluluk süresi bakımından daha önce yapılan itirazların 09 Nisan 2019/563 karar tarih nolu Sayıştay 5. Daire ek ilamında da göz önünde bulundurulmadığı, ek ilamın Denetçi görüşünün 3. ve 4. paragraflarında; “Hesaplamada 2012 yılı içinde Belediye tarafından ilk satılan biletlerin ilk geri alındığı, kamu zararını meydana getiren alımların sonraki alımlar olduğu kabulü yoluna gidildiği, temiz kurulu kararında yer alan dinamik süreci başlangıcından veya 3. yıldan fazla yılı kapsayacak şekilde kamu zararını yeniden incelenmesi hususunu; Kamu zararı hesabının toplam tutarları üzerinden yapılmış olması nedeniyle ve ödeme emir eki belgeler arasında geri alınan biletlerin olmaması nedeniyle mümkün olmadığı" ifadesine karşın savcı görüşünün 4. paragrafında “öte taraftan; sorumluluk tespitinin 31.12.2012 tarihinden geriye doğru gidilerek ... TL’lik meblağa ilişkin ödeme emir belgesinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerine yükletilmesinin de yerinde olmadığının değerlendirildiği,

Savcının bu beyanına aynen katılmakta olduğu hangi tarih ve sayılı ödeme emir belgesinde ne tür bir hata yaptığının şüpheye mahal bırakmayacak bir şekilde somut olarak ortaya konmasını talep etmekte olduğu,

Denetçi görüşünün 3. paragrafında “2012 yılı içinde ilk satılan biletlerin ilk geri alındığı kamu zararının meydana getiren alımların sonraki alımlar olduğu kabulü yoluna gidildiği" olarak belirtilen bu kabulün farazi bir kabul olup dayanağının bulunmadığı, zaten savcı görüşünde bu değerlendirmenin yerinde olmadığının belirtildiği,

2. Bilet satış büfelerinden bilet satışının çok eski yıllardan itibaren devam etmekte olduğu, büfelerin kendi mali durumlarına göre istedikleri miktarda bileti istedikleri zaman Belediyeden alabildiği, büfelerin stoklarında kendilerinin önceden almış oldukları biletlerin de bulunduğu ve vatandaşların ellerinde de bulunan bilet sayısı bilinmediği, yine Belediyeye ait otobüslerde kimyasal sıvı ile imha edilen bilet sayının bilinmesi mümkün olmadığından, bu döngü sürekli devam ettiğinden belirli bir zaman dilimi içerisinde şu kadar bilet basılmış ancak aynı zaman diliminde bundan daha fazla ödeme yapılmış ve öyleyse bu işlemde kamu zararı oluşmuştur şeklinde bilet karşılaştırma kriteri olamayacağının çok açık olduğu,

Ek ilamın savcı görüşü paragrafında; “kamu zararı hesabı 2010, 2011, 2012 yılları verileri dikkate alınarak yapılmıştır. Oysa Temiz Kurulu kararında da belirtildiği üzere toplu taşımaya ilişkin bilet basım, satış ve geri alma işlemleri dinamik bir süreç olup 3 yıla ilişkin veriler kamu zararı hesabı için yeterli olmadığı değerlendirmektedir. Çünkü; 2010 ve 2011 yılında veya daha önceki satışı yapılan biletlerde bir kısmının cari yıl yerine 2012 yılında kullanılması mümkündür” denilerek kamu zararı oluşmuştur hükmünün verilemeyeceğinin açıkça ortaya konulduğu, Ayrıca; kamu zararı hesap tablosuna bakıldığında 2010 yılında satılan fakat cari yıl içerisinde geri ödemesi yapılmayan ... TL’nin sorumlular lehine 2012’de ödendiği kabul edilerek bu miktarın, kamu zararı olduğu belirtilen miktardan düşülerek ( ...TL - ... TL= ... TL) kabullenildiği, öyleyse o tabloda 2010’da satılan fakat hem cari yılda hem de 2011 yılında geri ödemesi yapılmayan ... TL’nin sorumlular lehine 2012 yılında ödendiğinin neden düşünülmemekte olduğu, bu durumda da kamu zararının (... TL - ... TL= ... TL ) olacağı, Yine 2009, 2008... yıllarına geriye doğru gidilerek hesap yapıldığında kamu zararı diye bir bedelin kalmayacağı,

3. 5. Dairenin 475 ilam no’lu ek ilamında Daire Başkanı Sayın ...’in ‘ Belediye tarafından basımı ve satışı yapılan bilet bedellerinden daha fazla tutarda biletin özel halk otobüslerinden satın alınması hususunda, savunmalardan da anlaşılacağı üzere bilet gişeleri ve vatandaşların elinde bulunan bilet miktarının anlaşılması gerekir. Söz konusu bilet basım, satım ve imha süresi 1 yıl içerindeki herhangi bir zamanda anlık olarak hesaplanması mümkün olmayan dinamik bir süreçtir, söz konusu basım, satım ve imha süresinin yıllar itibari ile Belediyenin emanet hesaplarında takip edilmesi halinde söz konusu gelir ve giderlerinin denk hale gelmesi mümkün olabilir, dolayısıyla kamu zararı oluşmadığından ilişecek husus olmadığına karar verilmesi gerekir" yönündeki hükümlerine tamamen katılmakta olduğu, yine; 563 ilam nolu 5. Daire ek ilamının savcı görüşünün 2. paragrafında “ diğer taraftan; 2012 yılında da geçerli olan bahse konu uygulamaya (bilet basım, satış, kullanım ve iadesi) 2013 yılında son verildiği anlaşılmakla beraber söz konusu uygulamanın başlangıcından itibaren tüm verilerin elde edilmemiş olması kamu zararın sağlıklı olarak tespitine engel teşkil etmektedir” ifadesine aynen katılmakta olduğu,

Belirtilerek verilen tazmin hükmünün kaldırılması talep edilmiştir.

Başsavcılık mütalaasında;

“Temyize konu olan 5. Dairenin 09.04.2019 tarih ve 563 sayılı ilamın da;

Belediye tarafından basımı ve gişelere satışı yapılan biletler ile özel halk otobüslerinden geri alınan biletler döngüsünün başlangıçtan itibaren veya üç yıldan daha uzun bir dönem itibariyle hesaplanması ve kamu zararının hangi tarihte ve hangi ödeme emri belgesi ile oluştuğu tespit edilerek sorumlu olan kamu görevlilerinin yeniden değerlendirilmesini teminen; 475 sayılı İlam ile verilen hükmün BOZULARAK, dosyanın ilgili DAİRESİNE TEVDİİNE,

Söz konusu karar doğrultusunda, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin 7 nci fıkrası uyarınca verilen bozma kararı gereğince ek rapor düzenlenerek Daireye havale edildiği,

Temyiz Kurulunun bozma kararı üzerine 186 sayılı ilamın 3 üncü maddesinin, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin (7) nci fıkrası hükmü gereğince yeniden görüşülmesine,

İlamda belirtilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde; ... Belediyesince toplu taşıma için piyasaya sürülen bilet tutarlarından daha yüksek tutarda biletin geri alınması suretiyle kamu zararına sebebiyet verildiği, tespit edilen kamu zararının, ilamda adı geçen sorumlular adına müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine, karar verildiği, görülmektedir.

Sorumlu temyiz dilekçesinde özetle; sorumlulukla ilgili olarak daha önce yapılan itirazların Daire yargılanmasında karşılanmadığını, sorumluluk tespitinin 31.12.2012 tarihinden geriye doğru gidilerek ... TL'lik meblağa ilişkin ödeme emir belgesinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerine yükletilmesinin de yerinde olmadığını,

Şahsının belirtilen memur olarak 13.08.2012 tarihinde atanmış olduğunu, 31.12.2012 tarihine kadar geçen 4,5 aylık süre ile görevli bulunmasına rağmen çıkarılan tazmin tutanağında 12 ay süre hesabı ile çalıştığını ve sanki bütün ödeme emir belgelerine imzalamış gibi hüküm tesis edildiğini, oysa 2012 yılının 7,5 ayı başka bir personel memurun olarak görevli olduğunu, bu 7,5 aylık süre zarfındaki ödeme emirlerinin görevli diğer memur personel tarafından yazılıp gerçekleştirildiğini,

Bilet satış büfelerinden bilet satışı çok eski yıllardan itibaren devam etmekte olduğunu, büfeler kendi mali durumlarına göre istedikleri miktarda bileti istedikleri zaman alabilmekte olduklarını, büfelerin stoklarında önceden almış oldukları biletlerin de bulunduğu ve vatandaşların ellerinde de bulunan bilet sayısı bilinmediğinde yine Belediyeye ait otobüslerde kimyasal sıvı ile imha edilen bilet sayının bilinmesi mümkün olmadığından, bu döngü sürekli devam ettiğinden 'belirli bir zaman dilimi içerisinde şu kadar bilet basılmış ancak aynı zaman diliminde bundan daha fazla ödeme yapılmış ve öyleyse bu işlemde kamu zararı oluşmuştur' şeklinde bir karşılaştırma kriterinin olamayacağını, ifade edilerek,

5. Dairenin 11. 10. 2018 tarih ve 312 karar sayılı ilamının bozulması talep edilmektedir.

Kamu zararı hesabı 2010, 2011 ve 2012 yılları verileri dikkate alınarak yapılmıştır. Oysa Temyiz Kurulu Kararında da belirtildiği üzere toplu taşımaya ilişkin bilet basım, satış ve geri alma işlemleri dinamik bir süreç olup, 3 yıla ilişkin verilerin gerçekçi kamu zararı hesabı için yeterli olmadığı değerlendirilmektedir. Çünkü, 2010 ve 2011 yılında veya daha önceki yıllarda satışı yapılan biletlerden bir kısmının cari yıl yerine 2012 yılında kullanılması mümkündür.

2012 yılında özel halk otobüslerinden geri alınan biletlerin parasal değerinin ... TL olduğu dikkate alındığında, 2012 yılında bir halk otobüsüne isabet eden rakam ... TL olmasına karşın, bir belediye otobüsü için bu tutar ... TL'sine isabet etmektedir. Özel halk otobüslerinin aynı zamanda nakit karşılığı yolcu taşımacılığı yaptığı da dikkate alındığında belediye otobüslerinde kullanıldığı varsayılan bilet tutarının gerçek rakamı ifade etmediği düşünülmektedir.

Diğer taraftan; 2012 yılında da geçerli olan bahse konu uygulamaya (bilet basım, satış kullanım ve iadesi) 2013 yılında son verildiği anlaşılmakla beraber söz konusu uygulamanın başlangıcından itibaren tüm verilerin elde edilmemiş olması kamu zararının sağlıklı olarak tespitine engel teşkil etmektedir. Belediyece bastırılan toplu taşım biletlerinin seri ve sıra numarası takip edip etmediği ve kaydının bulunup bulunmadığı hususunun aydınlığa kavuşturulması da ayrı bir sorundur.

Ayrıca; sorumluların, taşeron işçi çalıştırılmasına ilişkin şartname ve sözleşmelerden personelin işyerine gidiş ve gelişlerinin belediyece karşılanacağına ilişkin uygulamanın hangi yönde yapıldığı hususunda araştırma ve inceleme yapılması sorunun açıklığa kavuşturulması açısından önem arz etmektedir.

Öte taraftan; sorumluluk tespitinin, 31.12.2012 tarihinden geriye doğru gidilerek ... TL'lik meblağa ilişkin ödeme emri belgesinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerine yükletilmesinin de yerinde olmadığı değerlendirilmektedir.

5018 sayılı Kanunun 8 ve 3/g maddeleri bağlamında, toplu taşımaya yönelik bilet basımı, satışı, kullanılması geri alınması, imhası ve muhasebeleştirilmesine ilişkin işlemlerde görevli ve yetkili olanların, mezkur madde hükümlerine aykırı hareket ettikleri anlaşılmaktadır.

Bu nedenlerle; konunun, bütün yönleriyle incelenip araştırılması ve gerekmesi halinde adli ve idari işlemlerin yapılmasına esas olmak üzere İçişleri Bakanlığına bildirilmesi gerektiği değerlendirilmektedir

Bu itibarla, Daire kararının bu yönde oluşmasını sağlamak üzere Dosyanın Dairesine tevdiine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

Arz olunur.”

Denilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

563 sayılı Ek İlamın 1 inci maddesiyle; Belediye tarafından basımı ve satışı yapılan bilet bedelleri ile özel halk otobüslerinden geri satın alınan bilet bedellerinin karşılaştırılması sonucunda; 2012 yılında Belediye tarafından piyasaya satılan bilet tutarından daha fazla biletin özel halk otobüslerinden satın alınması sonucunda oluşan ... TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Esas yönünden inceleme:

Rapor dosyasının incelenmesinden, ... Belediyesi Şehir içi toplu ulaşım hizmetleri özel halk otobüsleri ve belediyeye ait otobüsler tarafından gerçekleştirilmekte olup; 2012 yılında 38 adet özel halk otobüsü ve 8 adet belediye otobüsü tarafından toplu ulaşım hizmeti verilmektedir. Yolcu biletlerinin basımı ... Belediyesi tarafından yapılmakta, basılan biletler bilet gişelerine %5 indirimli satılmakta ve bilet gişeleri tarafından da vatandaşa satışı yapılmaktadır. Söz konusu biletler, hem belediye otobüslerinde hem de özel halk otobüslerinde kullanılmaktadır. Özel halk otobüsleri nakit veya bilet karşılığı yolcu taşımacılığı yapmakta; belediye otobüsleri ise sadece bilet karşılığı yolcu taşımacılığı yapmaktadır. Özel halk otobüsleri tarafından toplanan biletler, Belediyeye fatura karşılığında geri satılmaktadır. Belediye otobüslerinde ise, biletlerin otobüslerde bulunan kimyasal su dolu kutulara vatandaşlar tarafından atılması esnasında imhası gerçekleştirilmektedir.

Belediye tarafından 2012 yılında toplam ... TL tutarında bilet satışı yapılmıştır. Fakat özel halk otobüslerinden geri alınan toplam bilet bedeli ise ... TL olmuştur. Denetim esnasında, 2012 yılı içinde satışı yapılan ve özel halk otobüslerinden geri alınan bilet bedelleri arasında oluşan fark araştırılmıştır.

Belediye tarafından basımı ve gişelere satışı yapılan biletlerin, özel halk otobüslerinde ve belediye otobüslerinde para yerine ikame bir değişim aracı olarak kullanıldığı yukarıda ifade edilmişti. Piyasada olan bu biletler, özel halk otobüslerine ve belediye otobüslerine atılmakta ya da vatandaşlar ve gişelerin elinde kalmaktadır. Burada, belediye otobüslerine atılan bilet miktarları, vatandaş tarafından otobüslere biniş anında kimyasal su dolu kutulara biletlerin atılması ile imhası yöntemi, nedeniyle Belediye yetkililerince tam olarak bilinememektedir. Vatandaşlar ve gişelerin ellerinde olan bilet sayısının da tam olarak bilinmesi mümkün değildir. Piyasaya sürülen biletlerin sadece özel halk otobüsleri tarafından toplanan kısmı, düzenlenen ödeme emri evraklarındaki bilgilere göre hesaplanabilmektedir.

Belediye otobüslerince toplanan bilet sayıları belirsiz olduğundan, belediye otobüslerinin 2010, 2011 ve 2012 yılı içerisinde işletilmesi sonucu elde edilen bilet sayısı hakkında Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğünden bilgi istenmiş; Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğünde görevli Hareket Memurları, şoförler ve Hareket Amirinden oluşan bir komisyon tarafından, belediye otobüslerinin 1 yıl içinde yapmış olduğu sefer sayısına göre minimum, maksimum ve ortalama ücretli taşınan yolcu sayısını tespitini içeren son 3 yıla ait raporlar hazırlanmıştır. Söz konusu raporlarda ilgili yıllarda 8 adet belediye otobüsünün günde 34 sefer olmak üzere yıl içinde toplam 12.410 (365 gün x 34) sefer gerçekleştirdiği belirtilmiş ve buna göre belediye otobüslerinin ilgili yıllarda topladığı maksimum, ortalama ve minimum tutardaki bilet bedelleri denetim ekibine sunulmuştur. Sunulan bu rakamlardan (3 tam 2 öğrenci) şeklinde en düşük olan tutar hakkaniyet açısından hesaplamaya dâhil edilmiştir. Zaten (3 tam 2 öğrenci) şeklinde baz alınan bu asgari rakamın daha altındaki bir tutarın da hayatın olağan akışına uygun olmasını beklemek güçtür. Kaldı ki bu rakam da sorumlular tarafından sunulmuştur.

Bu verilere göre, 2010, 2011 ve 2012 yıllarında Belediye tarafından piyasaya arz edilen bilet tutarları ile özel halk otobüslerinden geri alınan bilet tutarlarının karşılaştırılması aşağıdaki gibi yapılmıştır.

2010 yılı 2011 yılı 2012 yılı

Gişelere % 5 indirimli satılan biletlerin parasal değeri (1) ...

…

…

%5 İndirim tutarı (2) .. … …

Direkt İndirimsiz Satılan biletlerin parasal değeri (3) …

..

…

Piyasaya sürülen biletlerin parasal değeri (A)=(1)+(2)+(3) …

…

…

Özel Halk Otobüslerinden geri alınan biletlerin parasal değeri (B) …

…

...

(C) Belediye otobüslerinin 1 yılda toplayabilecekleri ortalama minimum bilet sayısının parasal değeri) …

…

…

A – B = C + D ... ... - ...

Belediye tarafından piyasaya sürülen biletlerin parasal değeri olan (A), belediye tarafından bilet satışında düzenlenen makbuz bilgilerinden alınarak bulunmuştur. Piyasa sürülen biletlerin parasal değeri tam bulunması için gişelere yapılan %5 indirim tutarı hesaplanıp makbuz bilgilerine eklenmiştir.

Özel halk otobüslerinden geri alınan biletlerin parasal değeri olan (B), belediye tarafından düzenlenen ödeme emirlerinde yer alan tutarlara göre bulunmuştur.

8 adet belediye otobüsünün 1 yılda 12.410 kez ücretli sefer yapması karşılığı elde edebileceği ortalama bilet sayısının parasal tutarı olan (C) ise Belediye tarafından oluşturulan komisyonun belirttiği minimum tutar esas alınarak (3 tam 2 öğrenci), tabloya eklenmiştir.

Gişelerde ve Halkın elinde bulunan biletlerin parasal değeri (D) ile formüle katılmış, fakat söz konusu tutar bilinemediğinden sıfır kabul edilmiştir. (D)’nin değerinin sıfır kabul edilmesi söz konusu farkı düşürmüştür.

Belirli bir tarih aralığı alınarak yapılan hesaplamanın mutlak doğru bir hesaplama olduğunu söylemek güçtür. Biletlerin satım işlemleri bir yıl içinde belirli olsa da piyasadaki biletlerin Belediyeye geri dönüşü yıllar itibari ile olabilmektedir. Diğer bir ifade ile 2011 yılında basımı ve satışı yapılan biletler 2012 yılında kullanılabilmekte ve 2011 yılında piyasaya çıkan bu biletler 2012 yılında Belediye tarafından geri alınabilmektedir. Aynı şekilde 2012 yılında satılan biletler 2013 yılında kullanılarak 2013 yılında belediyeye satımı söz konusu olabilecektir. Yıllar arasında aktarılan biletlerin ne miktarda olduğunun tam olarak bilinmesi imkânsızdır. Bu amaçla, belediye tarafından basımı ve satışı yapılan biletler ve geri alımları ile ilgili 3 yıllık veriler kullanılmıştır.

8 adet belediye otobüsünün topladıkları bilet sayısı uygulan yöntemden (Belediye otobüslerinde kimyasal su dolu kaplarda biletlerin imhası yöntemi) dolayı sadece tahmin edilebilmekte ancak sorumlular lehine en düşük rakam kabul edilmektedir.

Diğer taraftan Belediyenin özel halk otobüslerinden geri aldığı biletler de belediye tarafından imha edildiğinden, 2012 yılında söz konusu alımlar ile ilgili bilgilere ulaşmak imkânı da ortadan kalkmıştır.

Bu nedenlerle, İlam’da yer alan yukarıdaki tabloda belediye otobüslerinin 1 yılda toplayabilecek bilet tutarlarının minimum tutarları dikkate alınarak hesaplama yapılmıştır. Bu hesaba göre, Belediyenin 2012 yılında sattığı biletlerden, ...-TL değerinde fazladan bileti geri aldığı sonucu ortaya çıkmıştır. 2011 yılı için çıkan ...-TL tutarındaki fazla biletlerin ise 2012 yılında alındığı var sayılarak bu tutarın düşülmesinden sonra farkın (...-TL – ...-TL) = ...-TL olarak hesaplandığı görülmüştür.

Sayıştay 5. Dairesinin 144 sayılı Asıl İlamının 7/D maddesinde;

Söz konusu kamu zararı tutarının üst yönetici, harcama yetkilisi, mali hizmetler müdürü, gerçekleştirme görevlileri ve bilet sayım komisyon üyelerine müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile ödettirilmesine, konu hakkında gerekli inceleme ve soruşturmanın yapılması için İçişleri Bakanlığına yazılmasına gerek bulunmadığına karar verilmiştir.

Sayıştay Temyiz Kurulunun 05.01.2016 tarihli ve 41312 numaralı İlamı ile; “Üst Yönetici sıfatıyla sorumlu tutulan Belediye Başkanı ...’nun ve Mali Hizmetler Müdürü sıfatıyla sorumlu tutulan ...’ın sorumluluğunun kaldırılmasını teminen; Belediye tarafından basımı ve gişelere satışı yapılan biletler ile özel halk otobüslerinden geri alınan biletler döngüsünün başlangıçtan itibaren yahut 3 yıldan daha uzun bir dönem itibariyle hesaplanmasını teminen; Belediyenin muhtelif müdürlüklerinin yapmış oldukları taşeron işçi alımı ve çalıştırılması ihalelerinin şartnamelerinde ve sözleşmelerinde bu personellerin taşımalarının Belediye tarafından sağlanacağına dair hükümlerin mevcudiyetinin ve uygulanış biçimlerinin araştırılmasını teminen 144 sayılı İlam’ın 7’nci maddesinin (D) bendi hükmünün BOZULARAK DAİRESİNE TEVDİİNE,” karar verilmiştir.

Bunun üzerine Sayıştay 5. Dairesinin 475 sayılı Ek İlamı ile;

Üst Yönetici (Belediye Başkanı)ile Mali Hizmetler Müdürü’nün sorumluluğu kaldırılarak, Belediye tarafından piyasaya satılan bilet tutarından daha fazla biletin özel halk otobüslerinden satın alınması sonucunda oluşan ... TL kamu zararının diğer sorumlular aleyhine tazminine hükmedilmiştir.

Sayıştay Temyiz Kurulunun 20.09.2017 tarih ve 43308 tutanak sayılı kararı ile, Belediye tarafından basımı ve gişelere satışı yapılan biletler ile özel halk otobüslerinden geri alınan biletler döngüsünün başlangıçtan itibaren veya üç yıldan daha uzun bir dönem itibariyle hesaplanması ve kamu zararının hangi tarihte ve hangi ödeme emri belgesi ile oluştuğunu tespit ederek sorumlu olan kamu görevlilerinin yeniden değerlendirilmesini teminen; 475 sayılı ilam ile verilen tazmin hükmü bozulmuştur.

Bunun üzerine temyizen incelenmesi talep edilen Sayıştay 5. Dairesinin 563 sayılı Ek İlamında,

Belediye otobüslerinin taşıdıkları ortalama kişi sayısı minimum değerler üzerinden özel halk otobüsleri lehine bir hesap yapıldığı, dolayısıyla hesaplanan kamu zararı minimum tutarda olduğu,

Konunun İçişleri Bakanlığına yazılmasına gerek olmadığına,

... TL kamu zararının diğer sorumlular aleyhine tazminine hükmedilmiştir.

Sayıştay 5. Dairesinin 563 sayılı Ek İlamında, Belediye tarafından basımı ve gişelere satışı yapılan biletler ile özel halk otobüslerinden geri alınan biletler döngüsünün başlangıçtan itibaren veya üç yıldan daha uzun bir dönem itibariyle hesaplanmadığı ve kamu zararının hangi tarihte ve hangi ödeme emri belgesi ile oluştuğunun tespit ederek sorumlu olan kamu görevlilerinin yeniden değerlendirilmediği görülmüştür.

Dosyanın incelenmesi sonucu, kamu zararının dağıtımı ve hesaplanması ile ilgili olarak Denetçi Raporunda, 2012 yılı için Belediye tarafından piyasaya satılan biletlerin geri alımında ilk giren ilk çıkar yöntemi uygulandığı, kamu zararının hangi ödeme emirlerinden kaynaklandığı hususunda ise özel halk otobüslerinden geri alınan biletlere ilişkin ödeme emri belgeleri ekinde geri alman biletlerin yer almaması, alınan biletlerin de imha edilmiş olması nedeniyle; son tarihli olan ödeme emrinden, kamu zararı olan ... TL ye kadar olan ödeme emirleri geriye doğru gidilerek ilişik tutulduğu anlaşılmıştır.

Yine, Sorumluların temyiz dilekçesinde özetle Bilet satış büfelerinden bilet satışı çok eski yıllardan itibaren devam etmekte olduğunu, büfeler kendi mali durumlarına göre istedikleri miktarda bileti istedikleri zaman alabilmekte olduklarını, büfelerin stoklarında önceden almış oldukları biletlerin de bulunduğu ve vatandaşların ellerinde de bulunan bilet sayısı bilinmediğinde yine Belediyeye ait otobüslerde kimyasal sıvı ile imha edilen bilet sayının bilinmesi mümkün olmadığından, bu döngü sürekli devam ettiğinden 'belirli bir zaman dilimi içerisinde şu kadar bilet basılmış ancak aynı zaman diliminde bundan daha fazla ödeme yapılmış ve öyleyse bu işlemde kamu zararı oluşmuştur' şeklinde bir karşılaştırma kriterinin olamayacağı ifade edilmiştir. Belirli bir tarih aralığı alınarak yapılan hesaplamanın mutlak doğru bir hesaplama olduğu söylenemez. Biletlerin satım işlemleri bir yıl içinde belirli olsa da piyasadaki biletlerin Belediyeye geri dönüşü yıllar itibari ile olabilmektedir. Diğer bir ifade ile 2011 yılında basımı ve satışı yapılan biletler 2012 yılında kullanılabilmekte ve 2011 yılında piyasaya çıkan bu biletler 2012 yılında Belediye tarafından geri alınabilmektedir. Aynı şekilde 2012 yılında satılan biletler 2013 yılında kullanılarak 2013 yılında belediyeye satımı söz konusu olabilecektir. Yıllar arasında aktarılan biletlerin ne miktarda olduğunun tam olarak bilinmesi imkânsızdır.

Hesaplamada, 2012 yılı içinde Belediye tarafından ilk satılan biletlerin ilk geri alındığı, kamu zararını meydana getiren alımların sonraki alımlar olduğu kabulü yoluna gidildiği, temiz kurulu kararında yer alan dinamik süreci başlangıcından veya 3 yıldan fazla yılı kapsayacak şekilde kamu zararını yeniden incelenmesi hususunun; Kamu zararı hesabının toplam tutarları üzerinden yapılmış olması nedeniyle ve ödeme emri ve eki belgeler arasında geri alınan biletlerin olmaması nedeniyle mümkün olmadığı, bu nedenle hangi ödeme emrinde fazla ödeme bulunduğunun hesabının yapılamayacağı Denetçi tarafından belirtilmiştir.

2012 yılında da geçerli olan bahse konu uygulamaya (bilet basım, satış kullanım ve iadesi) 2013 yılında son verildiği anlaşılmakla beraber söz konusu uygulamanın başlangıcından itibaren tüm verilerin elde edilmemiş olması kamu zararının sağlıklı olarak tespitine engel teşkil etmektedir.

Sorumluluk yönünden inceleme:

Sorumluların temyiz dilekçesinde özetle; sorumlulukla ilgili olarak daha önce yapılan itirazların Daire yargılanmasında karşılanmadığını, sorumluluk tespitinin 31.12.2012 tarihinden geriye doğru gidilerek ... TL'lik meblağa ilişkin ödeme emir belgesinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerine yükletilmesinin de yerinde olmadığı ve şahsının belirtilen memur olarak 13.08.2012 tarihinde atanmış olduğunu, 31.12.2012 tarihine kadar geçen 4,5 aylık süre ile görevli bulunmasına rağmen çıkarılan tazmin tutanağında 12 ay süre hesabı ile çalıştığını ve sanki bütün ödeme emir belgelerine imzalamış gibi hüküm tesis edildiği, oysa 2012 yılının 7,5 ayı başka bir personel memurun olarak görevli olduğunu, bu 7,5 aylık süre zarfındaki ödeme emirlerinin görevli diğer memur personel tarafından yazılıp gerçekleştirildiği belirtilmiştir.

2012 yılı için Belediye tarafından piyasaya satılan biletlerin geri alımında ilk giren ilk çıkar yöntemi uygulandığı, kamu zararının hangi ödeme emirlerinden kaynaklandığı hususunda ise özel halk otobüslerinden geri alınan biletlere ilişkin ödeme emri belgeleri ekinde geri alman biletlerin yer almaması, alınan biletlerin de imha edilmiş olması nedeniyle; son tarihli olan ödeme emrinden, kamu zararı olan ... TL ye kadar olan ödeme emirleri geriye doğru gidilerek ilişik tutulduğu anlaşılmıştır.

Yukarıda da açıklandığı üzere, belirli bir tarih aralığı alınarak yapılan hesaplamanın mutlak doğru bir hesaplama olduğunu söylemek güçtür. Biletlerin satım işlemleri bir yıl içinde belirli olsa da piyasadaki biletlerin Belediyeye geri dönüşü yıllar itibari ile olabilmektedir. Diğer bir ifade ile 2011 yılında basımı ve satışı yapılan biletler 2012 yılında kullanılabilmekte ve 2011 yılında piyasaya çıkan bu biletler 2012 yılında Belediye tarafından geri alınabilmektedir. Aynı şekilde 2012 yılında satılan biletler 2013 yılında kullanılarak 2013 yılında belediyeye satımı söz konusu olabilecektir. Yıllar arasında aktarılan biletlerin ne miktarda olduğunun tam olarak bilinmesi imkânsızdır. Bu amaçla, belediye tarafından basımı ve satışı yapılan biletler ve geri alımları ile ilgili 3 yıllık veriler kullanılmıştır.

Ancak 3 yıllık veriler üzerinde yapılan hesaplamaya ilişkin sorumluk ise 2012 yılındaki ödeme emir belgesinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerine yükletilmesinin de yerinde olmadığı, bu durumun hakkaniyetli olmadığı düşünülmektedir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu zararı” başlıklı 71 inci maddesinde:

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 md.)

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır…”

hükmü yer almakta olup, sorumluluğa ilişkin 14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararı’nda ise:

“…Kanunun 71’inci maddesinde, “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır” şeklinde tanımlanarak kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak unsurlar a-g işaretli bentlerde sayılmıştır. Gerek bu madde gerek diğer maddeler nazara alındığında 5018 sayılı Kanuna göre mali sorumluluğun şartları şöylece sıralanabilir:

• Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem, eylem bulunmalıdır.

-Ortada bir kamu zararı olmalıdır.

-Mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet olmalıdır.

Bu yeni sorumluluk sisteminde objektif kusursuz sorumluluk anlayışından vazgeçilmiş bulunulmaktadır…”

denilmektedir.

Buna göre harcama sürecinde görevli kamu görevlilerinin oluşan ya da oluştuğu düşünülen bir kamu zararından sorumlu tutulabilmesi için; kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem, eylem bulunmalı ve mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet bağı bulunması gerekmektedir.

Sorumlular, harcama sürecinde Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi olarak yer almaktadır. Anılan sorumlularca ilgili ödeme emri belgelerinin düzenlenmesi sırasında yüklenici tarafından teslim edilen biletlerin sayılarak teslim alınması ve tutanak karşılığında faturaya bağlı olarak ödeme yapmak dışında bir yükümlülükleri bulunmamaktadır.

Bu bakımdan kamu zararının oluşması için, başta ifade olunan, kasıt, kusur veya ihmalden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem, eylem bulunmadığı gibi mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet bağı da yoktur.

Bu itibarla, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin 7 nci fıkrası uyarınca 563 sayılı Ek İlam ile verilen tazmin hükmünün BOZULMASINA ve yukarıda belirtilen hususlar göz önünde bulundurulmak suretiyle yeniden hüküm tesisini teminen hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, (Üyeler ... ve ...’ın aşağıda yazılı farklı gerekçeleri ile, Üyeler ..., ... ve ...’ın aşağıda yazılı karşı oy gerekçesine karşı) oyçokluğuyla,

Farklı gerekçe

Üye ... ve ...’ın farklı gerekçesi:

Kamu zararı hesabı 2010, 2011 ve 2012 yılları verileri dikkate alınarak yapılmıştır. Oysa toplu taşımaya ilişkin bilet basım, satış ve geri alma işlemleri dinamik bir süreç olup, 3 yıla ilişkin verilerin gerçekçi kamu zararı hesabı için yeterli olmadığı değerlendirilmektedir. Çünkü, 2010 ve 2011 yılında veya daha önceki yıllarda satışı yapılan biletlerden bir kısmının cari yıl yerine 2012 yılında kullanılması mümkündür.

Diğer taraftan; 2012 yılında da geçerli olan bahse konu uygulamaya (bilet basım, satış kullanım ve iadesi) 2013 yılında son verildiği anlaşılmakla beraber söz konusu uygulamanın başlangıcından itibaren tüm verilerin elde edilmemiş olması kamu zararının sağlıklı olarak tespitine engel teşkil etmektedir. Belediyece bastırılan toplu taşım biletlerinin seri ve sıra numarası takip edip etmediği ve kaydının bulunup bulunmadığı hususunun da belirlenmesi gerekmektedir.

Öte taraftan; sorumluluk tespitinin, 31.12.2012 tarihinden geriye doğru gidilerek ... TL'lik meblağa ilişkin ödeme emri belgesinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerine yükletilmesinin de yerinde olmadığı değerlendirilmektedir.

Bu nedenlerle; konunun, bütün yönleriyle incelenip araştırılması ve gerekmesi halinde adli ve idari işlemlerin yapılmasına esas olmak üzere İçişleri Bakanlığına bildirilmesi gerektiği değerlendirilmektedir

Bu itibarla, söz konusu ilamın bozularak, Dosyanın Dairesine tevdiine karar verilmesi gerekir.

Karşı oy gerekçesi

Üye ..., ..., ...’ın karşı oy gerekçesi:

... Belediyesi Şehir içi toplu ulaşım hizmetleri özel halk otobüsleri ve belediyeye ait otobüsler tarafından gerçekleştirilmekte olup; 2012 yılında 38 adet özel halk otobüsü ve 8 adet belediye otobüsü tarafından toplu ulaşım hizmeti verilmektedir. Yolcu biletlerinin basımı ... Belediyesi tarafından yapılmakta, basılan biletler bilet gişelerine %5 indirimli satılmakta ve bilet gişeleri tarafından da vatandaşa satışı yapılmaktadır. Söz konusu biletler, hem belediye otobüslerinde hem de özel halk otobüslerinde kullanılmaktadır. Özel halk otobüsleri nakit veya bilet karşılığı yolcu taşımacılığı yapmakta; belediye otobüsleri ise sadece bilet karşılığı yolcu taşımacılığı yapmaktadır. Özel halk otobüsleri tarafından toplanan biletler, Belediyeye fatura karşılığında geri satılmaktadır. Belediye otobüslerinde ise, biletlerin otobüslerde bulunan kimyasal su dolu kutulara vatandaşlar tarafından atılması esnasında imhası gerçekleştirilmektedir.

Belediye tarafından 2012 yılında toplam ... TL tutarında bilet satışı yapılmıştır. Fakat özel halk otobüslerinden geri alınan toplam bilet bedeli ise ... TL olmuştur. Denetim esnasında, 2012 yılı içinde satışı yapılan ve özel halk otobüslerinden geri alınan bilet bedelleri arasında oluşan fark araştırılmıştır.

Belediye tarafından basımı ve gişelere satışı yapılan biletlerin, özel halk otobüslerinde ve belediye otobüslerinde para yerine ikame bir değişim aracı olarak kullanılmaktadır. Piyasada olan bu biletler, özel halk otobüslerine ve belediye otobüslerine atılmakta ya da vatandaşlar ve gişelerin elinde kalmaktadır. Burada, belediye otobüslerine atılan bilet miktarları, vatandaş tarafından otobüslere biniş anında kimyasal su dolu kutulara biletlerin atılması ile imhası yöntemi, nedeniyle Belediye yetkililerince tam olarak bilinememektedir. Vatandaşlar ve gişelerin ellerinde olan bilet sayısının da tam olarak bilinmesi mümkün değildir. Piyasaya sürülen biletlerin sadece özel halk otobüsleri tarafından toplanan kısmı, düzenlenen ödeme emri evraklarındaki bilgilere göre hesaplanabilmektedir.

Belediye otobüslerince toplanan bilet sayıları belirsiz olduğundan, belediye otobüslerinin 2010, 2011 ve 2012 yılı içerisinde işletilmesi sonucu elde edilen bilet sayısı hakkında Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğünden bilgi istenmiş; Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğünde görevli Hareket Memurları, şoförler ve Hareket Amirinden oluşan bir komisyon tarafından, belediye otobüslerinin 1 yıl içinde yapmış olduğu sefer sayısına göre minimum, maksimum ve ortalama ücretli taşınan yolcu sayısını tespitini içeren son 3 yıla ait raporlar hazırlanmıştır. Söz konusu raporlarda ilgili yıllarda 8 adet belediye otobüsünün günde 34 sefer olmak üzere yıl içinde toplam 12.410 (365 gün x 34) sefer gerçekleştirdiği belirtilmiş ve buna göre belediye otobüslerinin ilgili yıllarda topladığı maksimum, ortalama ve minimum tutardaki bilet bedelleri denetim ekibine sunulmuştur. Sunulan bu rakamlardan (3 tam 2 öğrenci) şeklinde en düşük olan tutar hakkaniyet açısından hesaplamaya dâhil edilmiştir. Zaten (3 tam 2 öğrenci) şeklinde baz alınan bu asgari rakamın daha altındaki bir tutarın da hayatın olağan akışına uygun olmasını beklemek güçtür. Kaldı ki bu rakam da sorumlular tarafından sunulmuştur.

Belirli bir tarih aralığı alınarak yapılan hesaplamanın mutlak doğru bir hesaplama olduğunu söylemek güçtür. Biletlerin satım işlemleri bir yıl içinde belirli olsa da piyasadaki biletlerin Belediyeye geri dönüşü yıllar itibari ile olabilmektedir. Diğer bir ifade ile 2011 yılında basımı ve satışı yapılan biletler 2012 yılında kullanılabilmekte ve 2011 yılında piyasaya çıkan bu biletler 2012 yılında Belediye tarafından geri alınabilmektedir. Aynı şekilde 2012 yılında satılan biletler 2013 yılında kullanılarak 2013 yılında belediyeye satımı söz konusu olabilecektir. Yıllar arasında aktarılan biletlerin ne miktarda olduğunun tam olarak bilinmesi imkânsızdır. Bu amaçla, belediye tarafından basımı ve satışı yapılan biletler ve geri alımları ile ilgili 3 yıllık veriler kullanılmıştır.

8 adet belediye otobüsünün topladıkları bilet sayısı uygulan yöntemden (Belediye otobüslerinde kimyasal su dolu kaplarda biletlerin imhası yöntemi) dolayı sadece tahmin edilebilmekte ancak sorumlular lehine en düşük rakam kabul edilmektedir.

Diğer taraftan Belediyenin özel halk otobüslerinden geri aldığı biletler de belediye tarafından imha edildiğinden, 2012 yılında söz konusu alımlar ile ilgili bilgilere ulaşmak imkânı da ortadan kalkmıştır.

Bu nedenlerle, İlam’da yer alan yukarıdaki tabloda belediye otobüslerinin 1 yılda toplayabilecek bilet tutarlarının minimum tutarları dikkate alınarak hesaplama yapılmıştır. Bu hesaba göre, Belediyenin 2012 yılında sattığı biletlerden, ...-TL değerinde fazladan bileti geri aldığı sonucu ortaya çıkmıştır. 2011 yılı için çıkan ...-TL tutarındaki fazla biletlerin ise 2012 yılında alındığı var sayılarak bu tutarın düşülmesinden sonra farkın (...-TL – ...-TL) = ...-TL olarak hesaplandığı görülmüştür.

Hesaplanan bu rakam, oluşan kamu zararının sorumlular açısından her türlü lehe durumun göz önüne alınması sonucu bulunmuştur. Bu tutarın daha altında bir kamu zararının gerçekleştiğini düşünmek hayatın olağan akışına ters düşer. Bu itibarla 563 sayılı Ek İlam ile verilen ... TL tutarındaki tazmin hükmünün Tasdikine, karar verilmesi gerekir.

Karar verildiği 21.10.2020 tarih ve 48458 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.