Sayıştay 5. Dairesi 43991 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2016

• Daire: 5

• Dosya No: 43991

• Tutanak No: 45962

• Tutanak Tarihi: 27.03.2019

• Konu:

KARAR

Konu: Hüküm dışı bırakılan konuya ilişkin yapılan temyiz talebi.

2. 93 sayılı ilamın 8. maddesiyle, ... Belediyesi ile ... Sen arasında 25.11.2014 tarihinde imzalanan ve 01.04.2014.. 31.03.2016 dönemini kapsayan Toplu İş Sözleşmesi ve 11.04.2016 tarihinde imzalanan ve 01.04.2016. 31.03.2018 dönemini kapsayan Toplu İş Sözleşmesi ile ve ayrıca 09.08.2011 tarihli sözleşmeye ve bu sözleşmeye dayanılarak akdedilen 09.03.2012 tarihli ek sözleşmeye yeni mali haklar getirecek şekilde memurlara sosyal denge tazminatının, yasayla belirlenen limitlere uyulmaksızın ödenmesi sonucunda kamu zararına sebebiyet verildiği hususunda;

Belediye ile Sendika arasında 25.11.2014 tarihinde imzalanan ve 01.04.2014 – 31.03.2016 tarihlerini kapsayan sözleşme ile 11.04.2016 tarihinde imzalanan ve 01.04.2016 – 31.03.2018 tarihlerini kapsayan sözleşmeleri Belediye adına imza edenler arasında yer alan Belediye Başkanı ..., Belediye Başkanı Vekili ..., Belediye Başkan Yardımcısı ..., Belediye Başkan Yardımcısı ..., Hukuk İşleri Müdürü Av. ..., Mali Hizmetler Müdürü ..., Mali Hizmetler Müdürü ... ve İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü ...’nun imzaladıkları sözleşmelerin geçerli olduğu dönemlerdeki ödemelerden dolayı savunmaları alınarak ve ahizler itibariyle ayrıntılı kamu zararı tablosu oluşturularak ek rapor düzenlenmesinin temini için 330 adet ödeme emri belgesi toplamı ... TL’lik işlemin hüküm dışı bırakılmasına karar verilmiştir.

Sorumlu temyiz dilekçesinde özetle,

Sayıştay daire ilamında hukuka aykırılık mevcut olduğunu, zira 2709 sayılı T.C. Anayasamızın 5982 sayılı yasa ile değişik 53.maddesinin 3.fıkrasında “Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler.” şeklinde amir hüküm düzenlendiğini, ayrıca 4.fıkrasında “Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir." şeklinde üstün normun mevcut olduğunu,

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun "Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması" başlıklı 32. maddesinde; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15. maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili Mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabileceğinin düzenlendiğini, ancak üstün hukuk normu olan ve amir hüküm vasfını taşıyan Anayasaya aykırı olarak, bu sözleşmenin bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmayacağı ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamayacağının kurala bağlandığını, Anayasaya aykırılık sorununun giderilmesi gerekmekte olduğunu, konunun gerekirse Anayasa Mahkemesine aksettirilerek kalıcı çözüm üretilmesi gerektiğini,

Ekte sunulan Meclis kararlarından da anlaşılacağı üzere Anayasamızın 53.maddesinin 5.fıkrasında yazılı “Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir." şeklindeki hükme göre 4688 sayılı Yasanın 32.maddesindeki Belediye Başkanının teklifi ve Belediye Meclisince karar verilmesi Toplu Sözleşmenin geçerlilik (sıhhat) şartı yerine getirildiğini, devamındaki toplu sözleşme sayılmayacağı ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamayacağı kuralının Anayasaya aykırı olduğunu,

Normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına geldiğini, bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceğini, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamaz veya kısıtlayamayacağını, bazı durumlarda, üst norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerde bir olayın veya konunun genel çerçevesi çizilerek bu konunun ayrıntısının alt normlarla düzenlenmesinin öngörülebileceğini, bu gibi hâllerde, üst normda belirtilen hususların düzenlenmesi hakkında düzenleme yapmaya yetkili idarenin takdir yetkisini üst normda çizilen sınırlar aşılarak kullanıp kullanmadığının hukuki denetiminin yapılacağının tabii olduğunu,. Hukuki denetim yapılırken de, üst normun metnine bağlı kalınmaksızın amacının da yorumlanması ve buna göre bir hakkın kısıtlanıp kısıtlanmadığının tespiti suretiyle sonuca ulaşılması gerektiğini, 2709 sayılı Kanun, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası olduğunu, Anayasanın da bir kanun olduğunun sabit olduğunu, ancak üst norm olduğunu, normal kanunlardaki hükümlerin üst norm olan Anayasaya aykırı olması halinde Anayasal hükmün tercih edilmesi gerektiğini, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55.maddesindeki temyiz sebeplerinden olan kanuna aykırılık halinin mevcut olduğunu,

6085 sayılı Sayıştay Kanununun 52.maddesindeki sorumluluk tespitinde hataya düşüldüğünü, 4688 sayılı Kanunun 32.maddesinde yazılı şekli kurala göre Belediye Başkanının teklifi üzerine Belediye Meclisince karar verilmesi öngörüldüğünü, şahıslarının parafeleri hazırlık işlemleri mahiyetinde olduğuınu, kanunen yetkili sayılmalarının mümkün olmadığını, hazırlık aşamasında idarece yardımcı olmak maksadıyla uzmanlık konusuna göre görevlendirilmiş olmak sorumluluk için gerekli ve yeterli olmadığını, zira Toplu Sözleşmenin icrailik vasfı taşıyacak duruma gelebilmesi için, Başkanlık teklifinin Meclisçe karara bağlanmasıyla mümkün hale geldiğini, teklif ve karar üzerine uygulanabilir olmakta, Meclis kararı olmadan sözleşmenin yürütülmesinin imkansız olduğunu,

Toplu sözleşmelerin bütçelerde ödenekleri ayrıldığını, bu hususta ayrılan ödeneklerin aşılmadığını, kabul edilen bütçelerde 5393 sayılı Belediye Kanununun 60 ve 61. maddelerinde personel giderleri olarak bütçede yer alan ödenekler bütçe ile birlikte kabul edilerek merkezi yönetim bütçesinde konsolide edilmek üzere gönderilmekte, akabinde kesin hesaba bağlandığını, ... Belediyesi için, 5393 sayılı Belediye Kanunundaki sosyal denge tazminatlarını da içeren toplu sözleşmenin yapılabilmesi koşullarının olumlu şekilde mevcut olduğunu, dolayısıyla toplu sözleşme yapmaya engel bulunmadığını,

Sorguya verdikleri cevaplarda belirttikleri sebep ve beyanlarını tekrar ettiklerini, bu beyan ve sebeplerinin ilamda karşılanmadığını,

Dünyanın kabul ettiği genel hukuk ilkeleri çerçevesinde, Anayasanın 90.maddesiyle tanınmış Uluslararası Sözleşmelerinin dikkate alınmadığını,

12.9.2010 tarihli halkoylamasıyla kabul edilen 5982 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile 1982 Anayasasında bazı değişiklikler yapıldığını, Toplu sözleşme yapılması kavramı üstün norm olarak hukukumuza girdiğini, İç hukuk düzenlemesi yapılmamış veya Anayasanın bu üstün kuralına aykırı yapılmış olması geçmişten bugüne süreçteki kopukluğu ve kişi borcu çıkarılmasını haklı gösteremeyeceğini, bu arada çıkan yasalarla getirilen geçici hükümlerle takibat yapılamaması fazladan bir kural halini aldığını, sözleşmelerin devamı niteliğinde bugüne gelen süreçte artık memurlar için toplu sözleşme kavramı oluştuğunu,

İşçilerde olduğu gibi sosyal denge tazminatı, başlangıçta yalnızca toplu iş sözleşmesine taraf işçilere ödenen; ancak yerel yönetimlerde çalışan işçilerle aynı yerde, aynı nitelikte görev yapan kamu görevlilerine de, eşitsizlik oluşmasına engel olmak amacıyla ve herhangi bir yasal dayanağı bulunmaksızın ödenmeye başlanan bir parasal hak olarak uygulamada fiilen (de facto) doğduğunu,

Kamu işçileri için toplu iş sözleşmelerinde yasalarda belirlenen sınırların (tavan) aşılmasının hukuken kazanılmış hak şeklinde nitelendirildiğini, Sendika ve toplu sözleşme hukukunda yasalarla belirlenen sınırların, emredici ve ahlaka aykırı olmayan durumlarda aşılabilmesinin doğal karşılandığını, memurlar için daha önce sosyal denge sözleşmeleri şeklinde başlayan uygulamaların 5982 sayılı Anayasal değişiklik sonrasında toplu sözleşme adıyla de facto sınırların (tavanın) aşılması şeklinde süregelmekte olduğunu,

9. Anayasa Mahkemesinin 27.12.2012 tarih ve E.2012/102, K.2012/207 ile 28.02.2013 tarih ve E.2011/21, K.2013/36 sayılı kararlarında açıklandığı üzere ve ayrıca Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 29.06.2011 tarih ve E.2011/4. 206, K.2011/461 sayılı kararındaki görüşünün aksine Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 13.12.2017 tarih ve E.2017/8. 1855, K.2017/1724 sayılı kararında Sayıştay kararlarının yargısal anlamda kesin hüküm niteliğinde olduğunun kabul edildiğini, böylece yargılama yaptığı belirlenen Sayıştay tarafından, yasalardaki üstün norma aykırı kuralların Anayasa Mahkemesine götürülmesini talep ettiklerini,

Diğer taraftan Uluslararası Çalışma Teşkilatının ( ILO ) değişik tarihlerde yapılan genel konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine Bakanlar Kurulunca tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiğinin görülmekte olduğunu, esasen 151 sayılı ILO sözleşmesinde de, bu sözleşmenin uygulama alanına ve istihdam koşullarının belirlenmesi yöntemlerine ilişkin bazı konuların, ulusal yasalarla ve ulusal koşullara uygun olarak düzenleneceğinin vurgulandığını, Anayasanın 90 inci maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası antlaşmalar kanun hükmünde olup, bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla, Anayasa Mahkemesine başvurulamadığını, toplu sözleşmelerle sağlanan hakların hayata geçirilmesi için, bu husustaki mevzuat hükümlerinde gerekli değişikliklerin yapılmasının zorunlu olduğunu, zaten uygulama esaslarının belirlendiğini, Belediyelerinde görev yapan kamu görevlileri ile toplu sözleşme yapılmasının önünde herhangi bir hukuki engel bulunmadığı gibi, 4688 sayılı Yasanın veya bu Yasa uyarınca yapılmış olan toplu sözleşmelere konulan hükümler, uluslararası antlaşmaların ve uluslararası mahkemelerin kararları çerçevesinde değerlendirilerek ve ancak bu sözleşmelere ve uluslararası mahkeme kararlarına uygun düzenlemelere sahip bulundukları sürece hukuki kıymete haiz olduğu; çelişme halinde ise çelişmelerin Anayasanın 90/5 maddesi uyarınca ve uluslararası sözleşmeler ve uluslararası mahkeme kararları lehine çözümlenmesi ve uygulamanın da bu çerçeve içerisinde yorumlanması gerektiği hususları dikkate alınarak yukarıda belirtilen konuların kabul edilmesini ve rapora alınamaması gerektiğini,

Sayıştay 5. Dairesinin 13.04.2016 tarih ve 138 ilam nolu; 02.02.2016 tarih ve 148 ilam sayılı ilamı ile aynı konu hakkında Sayıştay 5. Dairesinin 25.04.2018 ilam tarihli 93 ilam numaralı 08.02.2018 karar tarihli 295 karar numaralı kararları arasında aykırılık var olduğundan sonucu itibariyle içtihadı birleştirme yoluna gidilebileceğini, aksi takdirde eşitsizlik yaratan bir durum olarak kalmaya devam edeceğini,

SONUÇ olarak, iş bu temyiz başvurusunun incelenmek suretiyle, resen dikkate alınacak sebepler ile temyiz itiraz başvurusunda belirttikleri nedenlerin kabul edilerek Sayıştay 5. Dairesinin 25.04.2018 ilam tarihli 93 ilam numaralı 08.02.2018 karar tarihli 295 karar numaralı sorumluluk ve kamu zararına sebebiyet verilme ile ilgili kararının kaldırılmasına; sonuçta beraatına karar verilmesini talep etmişlerdir.

Başsavcılık mütalaasında;

“Sorumlunun temyiz dilekçesinin “SONUÇ” bölümünde; 25/04/2018 ilam tarihli 93 ilam numaralı sorumluluk ve kamu zararına sebebiyet verilme ile ilgili kararın kaldırılarak haklarında beraat kararı verilmesi talep edilmiştir.

Bahse konu İlamın 8 inci maddesinde 330 adet ödeme emri belgesi toplamı … TL’lik; 9 uncu maddesinde ise 233 adet ödeme emri belgesi toplamı … TL’lik işlemin hüküm dışı bırakılmasına karar verilmiştir.

6085 sayılı Sayıştay Kanununun 50 nci maddesinin üçüncü fıkrasında; hüküm dışı bırakılan hususlara ilişkin noksanlıklar giderildikten sonra bu hesap ve işlemlerin yargılanmasına devam edileceği hükme bağlanmıştır.

Bu nedenle, sorumlunun talebi hakkında bu aşamada yapılacak bir işlem bulunmadığı düşünülmektedir.” denilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Sorumlular, 93 sayılı ilamın 8. Maddesiyle hüküm dışı bırakılan konu hakkında temyiz talebinde bulunmuşsa da, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Hüküm ve Tutanaklar” başlıklı 50’nci maddesinde;

“ (3) Hesap yargılaması sırasında, mahkemelere veya yürütülen bir soruşturma için ilgili idari mercilere verilmiş olması nedeniyle belgeleri bulunmayan hesap yargılamasına konu olan bir işleme ilişkin bilgi ve belgelerin yeterli görülmemesi ve kovuşturma veya soruşturma sonucunun beklenmesine gerek görülen hallerde, bu hususlara ilişkin hesap ve işlemlerin yargılanması durdurularak, hüküm dışı bırakılabilir. Hüküm dışı bırakılan hususlara ilişkin noksanlıklar giderildikten sonra bu hesap ve işlemlerin yargılanmasına devam edilir.” denilmiştir.

İlgili madde Daire tarafından hüküm dışı bırakılmış, yani hakkında henüz hüküm tesis edilmemiş husus hakkında temyize gidilemeyeceğinden ilgilinin dilekçesi üzerine Kurulumuzca YAPILACAK İŞLEM OLMADIĞINA, oybirliğiyle,