Sayıştay 5. Dairesi 43483 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2012

• Daire: 5

• Dosya No: 43483

• Tutanak No: 44703

• Tutanak Tarihi: 20.06.2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Aylık tanımının dışında kalan diğer ödeme unsurlarının da ikramiye tutarlarına dahil edilmesi.

307 sayılı ilamın 32’nci maddesi ile; ... Genel Müdürlüğü’nde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan personele yapılan iki maaş tutarında ikramiye ödemesinde, 657 sayılı Kanunda belirtilen aylık tanımının dışında kalan diğer ödeme unsurlarının da ikramiye tutarlarına dahil edilmesi sonucunda oluşan …. TL kamu zararının tazminine hükmolunmuş;

Anılan tazmin hükmü ile ilgili sorumluların temyiz talebinde bulunmaları sonucunda, Sayıştay Temyiz Kurulunun 31.05.2016 tarih ve 41935 tutanak sayılı Kararı ile; konunun yasal dayanağının yeniden değerlendirilmesi ve mevzuata aykırılık var ise encümen üyelerinin de sorumluluğa dahil edilmesi için hükmün bozulması üzerine, Dairesince 307 sayılı ilamın 32 nci maddesinin, yeniden görüşülmesine karar verilerek 525 sayılı Ek İlamın 4’üncü maddesi ile;

... İşletmeleri Genel Müdürlüğü’nde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan personele yapılan iki maaş tutarında ikramiye ödemesinin yasal dayanağı bulunmadığına, ödemenin encümen kararına dayanılarak yapıldığı anlaşıldığından ….. TL. kamu zararının Encümen üyelerine müştereken ve müteselsilen ödettirilmesine karar verilmiştir.

İlamda Encümen üyeleri olarak sorumlu tutulan …. (Genel Müdür Yrd.), …. (İnsan Kay. ve Eğt. Daire Bşk.), … (Mali Hizmetler Daire Bşk.), …. (1. Hukuk Müşaviri) ve … (Satınalma Daire Bşk.) ortak nitelikteki dilekçelerinde özetle;

-... memur personeline ilk defa, 03/07/1939 tarihli ve 3659 sayılı Bankalar ve Devlet Müesseseleri Memurları Aylıklarının Tevhit ve Teadülü Hakkında Kanun ile ikramiye ödemesine başlandığını, bu Kanun yürürlükten kaldırıldıktan sonra da 21/03/1964 tarihli ve 440 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleriyle Müesseseleri ve İştirakler Hakkında Kanuna dayalı olarak ikramiye ödemesinin sürdürüldüğünü,

-... memur personelinin 1970 yılında 657 sayılı Kanuna tabi kılındığını, ilgili yasal düzenleme ile de 440 sayılı Kanun uyarınca yapılan ikramiye ödemesinin saklı tutulduğunu, 440 sayılı Kanun ve bu Kanun yerine yürürlüğe giren 19/10/1983 tarihli ve 2929 sayılı Kanunun, 08/06/1984 tarihli ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırıldığını; ancak idare tarafından mutat bir uygulama olarak ikramiye ödenmesine devam edildiğini,

-İkramiye ödemesine dayanak mülga 440 sayılı Kanunun, ikramiye ödemesini idarenin kâr etmiş olması ve söz konusu ödemenin kârın belli bir oranını geçmemesi koşuluna bağladığını, söz konusu yasal koşullar ... Genel Müdürlüğünün İstanbul ilinin elektrik dağıtım hizmetleri ile yetkili ve görevli olduğu 1982 yılına kadar sağlandığını, ancak elektrik hizmetlerinin devri ile birlikte, sadece toplu taşıma görevinden elde edilen gelirlerle her yıl kâr elde etme imkânı ortadan kalkmış olmakla birlikte her yılın Ocak ayında, idare encümeni tarafından alınan karar ile idari bir tasarruf olarak ikramiye ödenmesine devam edildiğini,

-666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile kamu kurum ve kuruluşlarında ikramiye ve diğer başka isimler ile yapılan ödemelere son verildiğini, böylece 440 sayılı Kanunun yürürlükten kaldırılmasından sonra bir idari tasarrufla ödenmeye devam eden ikramiye ödemesinin, 666 sayılı KHK ile de açık bir şekilde sona erdirildiğini,

-6289 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ile 4688 sayılı Kanuna eklenen geçici 14 üncü maddede yer alan “Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, 15/3/2012 tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır.” şeklindeki hüküm uyarınca 15/03/2012 tarihine kadar bir idari tasarruf ile memurlara yapılan ödemeler hakkında yasal takibat yapılmayacağının düzenlendiğini, belirterek ikramiye ödemesi hakkındaki tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi talep etmişlerdir.

Başsavcılık mütalaasında;

“…

Sorumlular dilekçesinde, 440 sayılı Kanunun yürürlükten kaldırılmasından sonra bir idari tasarrufla ödenmeye devam eden ikramiye ödemesinin, 666 sayılı KHK ile de açık bir şekilde sona erdirildiğinden bahisle 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesindeki hüküm gereğince ilama konu kamu zararı hakkındaki talebinin dikkate alınmasını ifade etmekte ise de, ... memur personeline yapılan ikramiye ödemesi, dayanağını 657 sayılı Kanunun Ek Geçici 21 inci maddesinden aldığından, bu yöndeki iddia hukuki dayanaktan yoksundur.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun Ek Geçici 21 inci maddesinin birinci fıkrası “Ek Geçici 7, 9, 12, 13 ve 14 üncü maddeler kapsamına giren personele bu Kanuna tabi memurlara ödenenler dışında herhangi bir ödeme yapılamaz. Ancak, 440 sayılı Kanunun 29 uncu maddesi hükümleri ile 30. ve geçici 7 nci maddesindeki haklar saklıdır.” hükmüne amirdir.

440 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleriyle Müesseseleri ve İştirakler hakkında Kanunun 30 uncu maddesinde “Teşekküllerin yönetim kurulu başkan ve üyeleri dâhil olmak üzere her çeşit personeline (İşçiler dâhil), geniş ölçüde işçi çalıştıran teşekküllerden Bakanlar Kurulunca belli edilenlerde kârın % 10 unu, bunlar dışında kalanlarda kârın % 5 ini geçmemek ve bir aylık ücret tutarını aşmamak üzere yönetim kurulunun teklifi ve ilgili Bakanın onayı ile ikramiye verilebilir...” denilmiştir.

Bahse konu Kanunun 36 ncı maddesi ile; 3460 sayılı Kanunla ek ve değişikliklerin ve teşekküllerin özel kanunlarındaki bu Kanuna aykırı bütün hükümlerinin, 3659 sayılı Kanunun 4621 sayılı Kanunla değiştirilen 13 üncü maddesinin (C), (E) ve (G) fıkraları kaldırılmıştır.

Aynı Kanunun Geçici 7 nci maddesinde; İktisadi Devlet Teşekküllerine ait personel rejimi yeniden düzenleninceye kadar, bu Kanunun 30 uncu maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına göre verilecek ikramiye yerine, 7244 sayılı Kanunun esasları dahilinde 3659 sayılı Kanunun 4621 sayılı Kanunla değiştirilmiş bulunan 13 üncü maddesinin (C), (E) ve (G) fıkralarında verilmesi hükme bağlanmış bulunan ikramiye, prim ve temettünün verileceği belirtilmiştir.

7244 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinde; 3/7/1939 tarihli ve 3659 sayılı Kanuna tabi teşekkül ve müesseseler memurlarına mezkûr Kanunun 4621 sayılı Kanunla muaddel 13 üncü maddesinin (C), (E) ve (G) fıkralarına göre verilen temettü, ikramiye ve primlerle hususi kanunlarında mevcut hükümlere istinaden ödenen ikramiyelerin ve 15/11/1935 tarihli ve 2847 sayılı Kanuna tabi Devlet Demiryolları işletmesi memur ve hizmetlilerine verilen ikramiyelerin yıllık yekûnunun iki aylık ücret tutarını geçemeyeceği hükme bağlanmıştır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere, ...’nin 657 sayılı Kanun kapsamına tabi personeline yılda iki defa ikramiye ödenmesini engelleyici bir durum söz konusu değildir. Temyize konu kararda da kamu zararına, ikramiye müessesesine karşı değil, 657 sayılı Kanunda tanımı yapılan aylık tutarın dışında kalan diğer ödeme unsurlarını kapsaması nedeniyle hükmedilmiştir.

657 sayılı Kanunun 147/A maddesinde aylık “Bu Kanuna tabi kurumlarda görevlendirilen memurlara hizmetlerinin karşılığında, kadroya dayanılarak ay itibariyle ödenen parayı,” ifade ettiği belirtilmiş; 155 inci maddesinde memurlara ödenecek aylık tutarları “Bu kanunun 36 ncı maddesinde yer alan sınıflara ait gösterge tablosundaki rakamların, genel bütçe kanununda o yıl için tespit edilen katsayı ile çarpılması sonunda bulunacak miktar, sınıfların derece ve kademelerindeki memurların aylık tutarlarını gösterir.” şeklinde tanımlanmış; 43/B maddesinde de Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıklarının, hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu Kanuna ekli I ve II sayılı cetvellerde gösterilen ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle hesaplanacağı hüküm altına alınmıştır.

Ayrıca; 152 nci maddede zam ve tazminatlara yer verilmiş; Ek 26 ncı madde ile makam tazminatı getirilmiş; 4505 sayılı Kanunun 5 inci maddesiyle temsil tazminatı ödenmesi öngörülmüş; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesiyle taban aylığı, kıdem aylığı ve görev tazminatına yer verilmiş; Ek 9 uncu maddesinde ek ödeme; Ek 10 uncu maddesinde de bazı kurumların bazı kadro unvanlarına ilişkin ücret ve tazminattan oluşan ödeme unsurları aylık sistemine dahil edilmiştir. Burada yer verilen ve memurlara aylıkları kapsamında ödenen bu ödentilerin ortak bileşkesi ilgili madde hükümlerinde “Bu ödemelere hak kazanılmasında ve bunların ödenmesinde aylıklara ilişkin hükümler uygulanır.” şeklinde ifade edilmiştir.

Diğer taraftan; 657 sayılı Kanunun 141 inci maddesinin birinci fıkrası; “Görevden uzaklaştırılan ve görevi ile ilgili olsun veya olmasın herhangi bir suçtan tutuklanan veya gözaltına alınan memurlara bu süre içinde aylıklarının üçte ikisi ödenir. Bu gibiler bu Kanunun öngördüğü sosyal hak ve yardımlardan faydalanmaya devam ederler.” hükmüne amirdir. Bu hükme istinaden, görevden uzaklaştırılan memurların aylıklarından yapılan 1/3 oranındaki kesinti; sadece aylık göstergesi ve ek gösterge toplamının aylık katsayısı ile çarpımından oluşan tutar üzerinden değil, yukarıda zikredilen ödeme unsurlarından almakta oldukları üzerinden de yapılmakta olup, bu durumda olanlar sosyal hak ve yardımlardan tam olarak yararlanmaktadır. Yine, bahse konu Kanunun 165 inci maddesinde, bir göreve açıktan aday veya asıl memur olarak atananların, göreve başladıkları günden itibaren aylığa hak kazanacakları, bu suretle göreve başlamada ilk aylığın, gün hesabiyle ay sonunda ödeneceği belirtildiğinden, uygulama sadece aylık göstergesi ve varsa ek göstergesi üzerinden değil, yukarıda zikredilen ödeme unsurlarından hakedilenlerin dahil edilmesi suretiyle yapılmaktadır. Anılan Kanunun 169, 170, 171, 172 ve 183 üncü maddeleri hükümlerindeki “aylık” ibaresi de yukarıdaki anlamda kullanılmıştır. İlaveten, 657 sayılı Kanunun 63 üncü maddesini ikinci fıkrasındaki “Başka yerdeki bir göreve atananlardan 62 nci maddedeki süre içinde hareket ederek belli yol süresi sonunda yeni görevlerine başlamayanlara, eski görevlerinden ayrılış ve yeni görevlerine başlayış tarihleri arasında aylık verilmemek şartı ile 10 günlük bir süre daha verilebilir...” hükmünde yer alan “aylık” ibaresini, temyize konu ilam hükmündeki gibi anladığımızda, ilgililerine, yukarıda değinilen ödeme unsurlarının yapılması gerekir. Bu bağlamda “aylıksız izin” uygulamasında aynı sorun gündeme gelebilecektir.

Buna göre; Devlet memurlarına yukarıda değinilen ve aybaşında ödenen unsurların tamamı aylık niteliğinde olduğundan, ... personeline ödenmesi gereken ikramiyenin hesabında da hak kazanmaları halinde bu unsurların dahil edilmesi gerektiği düşünülmektedir.

Ancak, 657 sayılı Kanunun Ek Geçici 21 inci maddesinin atıfta bulunduğu 440 sayılı Kanun ve bu kanunun da atıfta bulunduğu ilgili mevzuatta ikramiye ödemesinin kar elde edilmesi ve bu karın tamamı üzerinden değil, belli bir oranına kadar ikramiye ödemesine cevaz vermesi karşısında kamu zararı hesabında bu durumun dikkate alınmadığı anlaşılmaktadır.

Buna göre; ... 657 sayılı Kanun kapsamına dahil personeline anılan Kanunun Ek Geçici 21 inci maddesi uyarınca yapılan ikramiye ödemesinde 657 sayılı Kanunda yer verilen gösterge ve ek göstergeye ilişkin aylığın dışında diğer ödeme unsurlarının da ikramiyeye dahil edilmesinin yasal mevzuata uygun olduğu değerlendirildiğinden kamu zararı oluşmadığı, ancak, kurumun karlılık durumunun tetkiki sonucuna göre bu zararın oluşup oluşmadığı belirlenebileceğinden, 525 sayılı Ek İlamın 4 üncü maddesi ile verilen tazmin hükmünün bozularak dosyanın Dairesine gönderilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir” şeklinde görüş belirtmiş iken dosyanın duruşmalı görüşülmesi esnasında görüşünü;

“6289 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ile 4688 sayılı Kanuna eklenen geçici 14 üncü maddede yer alan “Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, 15/3/2012 tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır.” şeklindeki hüküm uyarınca 15/03/2012 tarihine kadar bir idari tasarruf ile memurlara yapılan ödemeler hakkında yasal takibat yapılmayacağı düzenlendiğinden tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi uygun olur” şeklinde değiştirmiştir.

Duruşma talebinde bulunan …, ….. ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ.

657 sayılı Kanun’un “3659 ve 2847 sayılı kanunlar ile bunların ek ve değişikliklerine tabi kurumlar” başlıklı Ek Geçici 9’uncu maddesinde;

“3659 sayılı Kanunla ek ve değişiklikleri, 2847 sayılı Kanun ile ek ve değişikliklerine tabi olan kurumların (Et ve Balık Kurumu ve Petrol Ofisi dahil) personeli hakkında kendi özel kanunları yürürlüğe girinceye kadar, söz konusu kanunların ilgili hükümleri ile özel kanunlarındaki hükümlerinin uygulanmasına devam olunacağı;

Bu kurumlar personelinin aylıklarının hesabında bu Kanuna ekli (1) sayılı gösterge tablosu esas alınacağı; bu kurumlar için tespit edilen sınıflara giriş ve hizmette derece yükselmeleri ve kademe ilerlemeleri ve öğrenim derecelerine göre yükselebilecekleri en yüksek dereceler hususunda bu kanunun ilgili hükümlerinin uygulanacağı” belirtilmiştir.

Aynı Kanun’un “Ek geçici 7, 9, 12, 13 ve 14’üncü maddeler kapsamına giren personele, bu kanuna tabi memurlara, ödenenler dışında ödeme yapılamayacağı ve bunlara uygulanacak diğer hükümler:” başlıklı Ek Geçici 21’inci maddesinde ise;

“Ek Geçici 7, 9, 12, 13 ve 14 üncü maddeler kapsamına giren personele bu Kanuna tabi memurlara ödenenler dışında herhangi bir ödeme yapılamaz. Ancak, 440 sayılı Kanunun 29 uncu maddesi hükümleri ile 30. ve geçici 7’nci maddesindeki haklar saklıdır………Bu Kanunun, İkinci görev yasağı, ikinci görev verilecek memurlar ve görevler ders görevi ve konferans ücreti, iş güçlüğü zammı, iş riski zammı, mali sorumluluk tazminatı (Kasa açığından sorumlu olan veznedarlar, nakit ve kıymet muhafızları ve diğer görevlilere verilen kasa tazminatları) eleman temininde güçlük zammı, avukatlık ücreti, fazla çalışma ücreti ile diğer özlük ve sosyal haklarla ve istihdan şekilleriyle ilgili hükümleri birinci fıkrada yazılı personel hakkında da uygulanır. …...” hükmü yer almıştır.

Söz konusu bu hüküm ile 3645 sayılı Kanuna tabi ... personeli; ikramiye dışındaki mali haklar yönünden 657 sayılı Kanuna, ikramiye ödemeleriyle ilgili olarak ise, 21.3.1964 tarih ve 11662 Sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, 12.3.1964 tarih ve 440 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleriyle Müesseseleri ve İştirakler Hakkında Kanun hükümlerine tabi kılınmışlardır.

657 sayılı Kanunun atıfta bulunduğu KİT personeline ikramiye verilmesini öngören 440 sayılı Yasanın 30. maddesi ile geçici 7. maddesi aşağıdadır:

“Madde 30-Teşekküllerin yönetim kurulu başkan ve üyeleri dahil olmak üzere her çeşit personeline (İşçiler dahil), geniş ölçüde işçi çalıştıran teşekküllerden Bakanlar Kurulunca belli edilenlerde kârın % 10'unu, bunlar dışında kalanlarda kârın % 5'ini geçmemek ve bir aylık ücret tutarını aşmamak üzere yönetim kurulunun teklifi ve ilgili Bakanın onayı ile ikramiye verilebilir.

Kârlarından, yukarı ki fıkra gereğince, ikramiye olarak ayrılacak meblâğlar bir aylık maaş veya ücret tutarında ikramiye verilmesine yetmeyen teşekküllerle fiyatları Bakanlar Kurulunca belli edilen mal ve hizmetlerin üretimi veya satışı ile uğraşan teşekküllerin her çeşit personeline ne suretle ikramiye verileceği hususu tüzükte gösterilir. Bu teşekküllerin her çeşit personeline verilecek ikramiye bir aylık maaş veya ücret tutarını aşamaz.

Görevlerinde olağanüstü gayret göstermek suretiyle kârlılık veya verimliliği artıranlara veya işletme faaliyetlerinde yararlı buluş getirenlere yönetim kurulunun teklifi ve ilgili Bakanlığın onayı ile üç aylık ücret tutarına kadar ikramiye verilebilir. Bu sınırın üstünde ikramiyeye lâyık görülenler Bakanlar Kurulu kararıyla altı aylık ücret tutarını aşmamak üzere 7244 sayılı Kanuna tabi olmaksızın ikramiye ve Bakanlar Kurulu takdirnamesi ile taltif olunabilir. Bu ikramiye ve takdirnamenin verilmesine ait esaslar tüzükte belirtilir.”

“Geçici Madde 7- iktisadî Devlet Teşekküllerine ait personel rejimi yeniden düzenleninceye kadar bu kanunun 30. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına göre verilecek ikramiye yerine, 7244 sayılı Kanunun esasları dahilinde 3659 sayılı Kânunun 4621 sayılı Kanunla değiştirilmiş bulunan 13. maddesinin (C), (E) ve (G) fıkralarında verilmesi hükme bağlanmış bulunan ikramiye, prim ve temettü verilir.

3659 sayılı Kanuna tabi olup da bu kanunun şümulüne girmeyen teşebbüs ve kurumların personeline, yeniden düzenlenecek personel rejimleri yürürlüğe girinceye kadar; 7244 sayılı Kanunun esasları dahilinde 3659 sayılı Kanunun 4621 sayılı Kanunla değiştirilen 13. maddesinin (C), (E) ve (G) fıkralarında gösterilen ikramiye, prim ve temettü ödenmesine devam olunur.”

440 sayılı Kanun’un Geçici 7’nci maddesinde atıf yapılan, 3.7.1939 tarih ve 3659 sayılı Kanunun konumuzla ilgili 13. Maddesi C) fıkrasında da; Her sene 3460 sayılı kanunun 42 inci maddesi hükümleri dâhilinde temettü kaydı ile mukayyed olmak ve bir aylık istihkakı geçmemek şartı ile ikramiye verilebileceği, düzenlenmiştir. Bu düzenleme ile ikramiyenin, temettü (kar) ile sınırlı ve bir aylık istihkak kadar ödenebileceği hükme bağlanmıştır.

28.2.1959 tarih ve 7244 sayılı Kanunun 3. Maddesinde ise;

“3/7/1939 tarihli ve 3659 sayılı kanuna tabi teşekkül ve müesseseler memurlarına mezkûr kanunun 4621 sayılı kanunla muaddel 13 üncü maddesinin (C), (E) ve (G) fıkralarına göre verilen temettü, ikramiye ve primlerle hususi kanunlarında mevcut hükümlere istinaden ödenen ikramiyelerin ve 15/11/1935 tarihli ve 2847 sayılı kanuna tabi Devlet Demiryolları işletmesi memur ve hizmetlilerine verilen ikramiyelerin yıllık yekûnu iki aylık ücret tutarını geçemez.” denilmektedir.

Bu düzenlemeyle de, 3659 sayılı Kanundaki kar şartına bağlı ve bir aylık istihkaka tekabül eden ikramiye tutarı, iki aylık ücret tutarına çıkarılmıştır.

440 sayılı Kanun daha sonra 60 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi Kuruluşları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılmıştır. 60 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 19.10.1983 tarih ve 2929 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi Kuruluşları Hakkında Kanun ile yasalaşmış, ancak bu Kanun da 08.06.1984 tarih ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılmıştır. Gerek 2929 sayılı Kanun, gerek 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ise Devlete ait iktisadi kuruluşlarla ilgili olup mahalli idareler ve balı kuruluşlarla ilgili değildir ve iki yasal düzenlemede 440 sayılı Kanunun ikramiye vb. yönden bazı kuruluşlar için yürürlüğünün devam ettiğine dair bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

Ancak, 233 sayılı KHK’ye tabi Devlete ait iktisadi teşekküllerin personel rejimini düzenleyen 22.01.1990 tarih ve 399 sayılı KHK’nin 25’inci maddesinde;

“Madde 25 - a) Ekli 1 sayılı cetvelde kadro unvan ve dereceleri gösterilen personel aylık ve özlük hakları bakımından 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabidir.

Bu personel, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ek geçici 21 inci maddesinde öngörülen ikramiyelerden yararlandırılır. İkramiyelerle ilgili olarak kuruluşların özel kanunlarındaki hükümler saklıdır.…..” şeklindeki düzenleme ile tekrar yürürlükten kaldırılan 440 sayılı kanuna, dolayısıyla 3659 sayılı Kanuna atıf yapılmıştır.

Buna göre; ... personeli için ikramiye düzenlemesinin yürürlüğünü sürdürdüğü düşünülse bile, 11.10.2011 tarihli 666 sayılı KHK’nin Ek 12’nci maddesinin 1/ü bendinde, ilgili mevzuatına göre yılın belirli aylarında personelin aylığı (ek gösterge dahil) veya asgari ücret esas alınmak suretiyle ödenmekte olan ikramiye ödemelerine ilişkin hükümlerin 14.01.2012 tarihinden itibaren yürürlükten kaldırıldığına dair genel bir düzenleme yapılmıştır.

Yine aynı KHK’nin Ek 12’nci maddesinin 2’nci fıkrasının (a) bendinde, 3659 sayılı Kanunun 31.12.2011 tarihinden itibaren yürürlükten kaldırıldığı belirtilmiştir.

666 sayılı KHK ile yapılan düzenlemeden sonra; hem atıf yapılan 3659 sayılı Kanunun yürürlükten kaldırılması, hem de genel yürürlükten kaldırma düzenlemesinden sonra, ... Genel Müdürlüğü personeli için ikramiye ödemesine ilişkin yasal dayanak kalmamıştır.

Diğer taraftan 6289 sayılı Kanunun 30’ uncu maddesi ile 4688 sayılı Kanuna eklenen geçici 14 üncü maddede yer alan “Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, 15/3/2012 tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır.” hükmü mevcuttur.

Bu hüküm karşısında, 307-525 sayılı Ek İlâmın, 6289 sayılı Kanunun Geçici 30’uncu maddesi kapsamında bulunduğu anlaşılan 4’üncü maddesi hakkında mali yargılama ve takibat yapılamayacağından temyiz konusu dosyanın ilgili maddesinin İşlemden Kaldırılmasına, Oyçokluğu ile(Üyeler …, …, …, …. ile ….’ın aşağıda yazılı azınlık görüşlerine karşı),

Karşı oy gerekçesi

Üye ….. ’nün karşı oy gerekçesi:

“... Genel Müdürlüğü’nde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan personele yapılan iki maaş tutarında ikramiye ödemesinde, 657 sayılı Kanunda belirtilen aylık tanımının dışında kalan diğer ödeme unsurlarının da ikramiye tutarlarına dâhil edilmiş olması nedeniyle tazmin hükmü verildiği görülmektedir.

Daire esasen söz konusu çalışanlara ikramiyenin verilebileceğini kabul etmiş, ancak ikramiyenin hesabının hatalı olduğunu belirterek, hesap hatasından kaynaklı fazla ödeme tutarı için tazmin hükmü vermiştir. Oysa 11.10.2011 tarihli 666 sayılı KHK’nin Ek 12’nci maddesinin 1/ü bendinde, ilgili mevzuatına göre yılın belirli aylarında personelin aylığı (ek gösterge dâhil) veya asgari ücret esas alınmak suretiyle ödenmekte olan ikramiye ödemelerine ilişkin hükümlerin 14.01.2012 tarihinden itibaren yürürlükten kaldırıldığına dair genel bir düzenleme yapılmıştır. Yine aynı KHK’nın Ek 12’nci maddesinin 2’nci fıkrasının (a) bendinde, 3659 sayılı Kanunun 31.12.2011 tarihinden itibaren yürürlükten kaldırıldığı belirtilmiştir.

666 sayılı KHK ile yapılan düzenlemelerden sonra; hem atıf yapılan 3659 sayılı Kanunun yürürlükten kaldırılmasına dair düzenleme, hem de genel yürürlükten kaldırma düzenlemesi karşısında, ... Genel Müdürlüğü personeli için ikramiye ödemesine ilişkin yasal dayanak kalmamıştır.

Esasen sorumlular tarafından yapılan savunmada da, 440 sayılı Kanunun yürürlükten kaldırılmasından sonra bir yasal dayanağı kalmadığı kabul edilerek ikramiye ödemesinin idari tasarrufla ödenmeye devam edildiği, ancak 6289 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ile 4688 sayılı Kanuna eklenen geçici 14 üncü maddede yer alan “Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, 15/3/2012 tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır.” şeklindeki hüküm uyarınca 15/03/2012 tarihine kadar bir idari tasarruf ile memurlara yapılan ödemeler hakkında yasal takibat yapılmayacağının düzenlendiği ifade edilerek tazmin hükmünün kaldırılmasının talep edildiği görülmektedir.

Bu düzenlemeler karşısında öncelikle değinilmesi gereken husus tazminine hükmedilen tutarın daire kararında belirtilen tutar kadar olmadığı, ikramiye ödemesinin yasal bir dayanağı bulunmadığından yapılan ikramiye ödemesinin tamamı için tazmin hükmü verilmesi gerektiğidir. Ancak bilindiği gibi 6085 sayılı Sayıştay Kanununun atıf yaptığı 6100 sayılı HMK’da açık bir düzenleme bulunmamasına rağmen, bozulan hükmün ilk derece mahkemesinde yeniden hükme bağlanması esnasında, bozulan hükümde tayin edilen yaptırımdan daha ağır bir yaptırıma hükmedilememesi ilkesi hukuk literatüründe de kabul gören bir yaklaşımdır. Her ne kadar kamu düzenine aykırılığın söz konusu olduğu durumlarda bu kuralın geçerli olmayacağı genel kabul görmüş ise de bu hususun Sayıştay yargısı açısından ayrıca irdelenmesi gerekir. Bu aşamada ‘kamu düzeni’ ile ‘kamu yararı’ kavramlarının karıştırılmaması gerekir. Zira Sayıştay’da görülen hesap yargılaması, sorumluların hesap ve işlemlerinin kanuna aykırı olduğu ve bu nedenle kamunun zarara uğratıldığı iddiasını içeren yargılamaya esas rapor üzerinden yürütüldüğünden, bunun karşıtı kamu yararı olarak algılanıp Sayıştay yargısının, ‘aleyhe bozma yasağının’ bir istisnası olacağı genellemesine gitmek doğru olmaz. Bu kuralın kamu düzenine olumsuz etkisinden de bahsedilemez. Aksine, sorumluların kanun yollarına başvuru sırasında, sorumlu tutuldukları miktarın daha da artabileceği korkusu yaşamaması gerçeğin bulunmasına, dolayısıyla kamu düzenine de katkı sağlar.

Temyiz değerlendirmesinde doğaldır ki, daire kararı uygun bulunmayabilir, olması gereken kamu zararı miktarı değişebilir ya da iddianın niteliği değişebilir. Ancak, dairenin temyiz müracaatçısı hakkında verdiği tazmin miktarının temyiz sonrası, sorumlu aleyhine artmaması gerekir. Böyle bir kaygı sorumluların temyiz hakkını kullanmaması sonucunu doğurur. Temyiz başvurusunun sınırlanması devlet açısından adil yargılama, sorumlular açısından da adil yargılanma hakkını zedeleyebilir. Adalete, gerçeğe ulaşmada sıkıntı doğurabilir. Temyiz başvurusuyla hak arayan sorumlunun yine Sayıştay bünyesinde tespit ve iddia edilmiş tazmin tutarından daha yüksek bir tazmin tutarı ile karşı karşıya bırakılması hakkaniyetle bağdaşmaz. Kurulca verilecek ‘Bozma’ kararında da Daireden, yeniden hükme bağlanma esnasında, bozulan hükümde tayin edilen miktardan daha fazla bir miktar için hüküm vermemesi istenemeyeceğine göre, temyize konu olan ilamda sadece ikramiye tutarının hatalı hesaplanmasından kaynaklı tazmin tutarı dikkate alınmak suretiyle hesaplanan tazmin miktarının olduğu şekliyle tasdiki uygun olur.

Sorumluların 6289 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ile 4688 sayılı Kanuna eklenen geçici 14 üncü maddede yer alan ve çoğunluk görüşüne de gerekçe olan iddialarına gelince;

5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, 12/9/2010 tarihinde yapılan referandumla kabul edilmiş ve memurlar ve diğer kamu görevlilerine toplu sözleşme hakkı tanınmış, aynı Kanunla Anayasanın 128 inci maddesinde yapılan değişiklikle de kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarına ilişkin hususların toplu sözleşme ile düzenlenebileceği öngörülmüştür. Bu çerçevede 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununun aksayan yönlerinin giderilmesi amacıyla 6289 sayılı Kanun çıkarılmış, bu kapsamda Mahalli İdarelerde 4688 çerçevesinde yapılan ancak 657 sayılı Kanunla çelişki doğuran ödemeler hakkında bir anlamda af düzenlemesine gidilmiştir. Söz konusu düzenleme, maaş, yan ödeme, tazminat, ikramiye gibi ödemelerde gerçekleşen yersiz ödemeleri değil, yukarıda değinilen anayasa ve yasa değişiklikleri paralelinde daha çok 4688 sayılı yasa sonrası ödenen sosyal denge tazminatı gibi ödemeleri kapsamaktadır. Aksi durum, diğer bir ifade ile kapsamın genişletilmesi, yani mahalli idarelerdeki memurlara 15/3/2012 tarihine kadar yasal dayanağı olmadan yapılan her türlü ödemenin bu kapsamda değerlendirilmesi, bu tarih öncesi ile ilgili olarak kapsama dâhil idarelerdeki memurlar için, Sayıştay’ca tazmin hükmü verilmemesi sonucunu doğurur. Kanundaki düzenlemenin böyle bir anlam içermediği açıktır. Zira böyle bir yaklaşım aynı ödeme kalemine ilişkin (ikramiye ödemesi) hatalı ödeme ile ilgili olarak, mahalli idareler dışında istihdam edilen memur için tazmin, mahalli idarede istihdam edilen memur için beraat hükmü verilmesi sonucunu doğurur.

Anayasa'nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyetinin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiş, 10. maddesinde de “Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir. Kadınlar ve erkekler eşit haklara sahiptir. Devlet, bu eşitliğin yaşama geçmesini sağlamakla yükümlüdür. Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz. Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar.” denilmiştir.

“Kanun önünde eşitlik ilkesi” hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil, hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin amacı, aynı durumda bulunan kişilerin kanunlar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir.

6289 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ile 4688 sayılı Kanuna eklenen geçici 14 üncü maddede getirilen düzenleme, sadece 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışanlar için ve sosyal denge düzenlemesi bağlamındaki ödemelerle sınırlı getirilmiş bir düzenlemedir. Söz konusu Ek 15. Maddede de;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” Denilmiştir. Bu hükümden de belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, sadece sosyal denge tazminatı şeklinde yapılan ödemeler için söz konusu af düzenlemesinin getirildiği anlaşılmaktadır. Kanun önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez. Durumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve uygulamaları gerektirebilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasa'da öngörülen eşitlik ilkesi zedelenmez.

Kanunların ilke olarak genel ve nesnel olmaları gereğini ifade eden “kanunların genelliği ilkesi” ise hukuk devleti ve kanun önünde eşitlik ilkelerinin bir sonucudur. Kanunların genelliğinden anlaşılan, belli kişileri hedef almayan, özel bir durumu gözetmeyen, önceden saptanıp soyut biçimde herkese uygulanabilecek kurallar içermesidir. Buna göre yasa kurallarının her şeyden önce genel nitelikte olması, herkes için objektif hukuki durumlar yaratması ve aynı hukuki durumda bulunan kişilere ayırım gözetilmeksizin uygulanabilir olması gerekir. Sosyal denge düzenlemesi kapsamında yapılan ödemelerle sınırlı getirilen bu af düzenlemesiyle aynı durumda bulunan memurlara ayrı kurallar uygulanarak kanun karşısında eşitlik ilkesi ihlal edilmiş olmaz. Zira bu ödemeler tüm memurlara değil, sadece KHK da belirtilen söz konusu kurumlarda çalışan memurlara yapılmıştır. Oysa sosyal denge ödemesi niteliğinde olmayan yersiz ikramiye ödemesi, sadece 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamında çalışanlar açısından değerlendirildiğinde, aynı yersiz ikramiye ödemesinden faydalanan ancak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamında bulunmayan kurumlarda istihdam edilen memurlar için aynı hukuki durumda bulunan kişilere farklı hukuk kuralının uygulanması sonucunu doğurur ki bu da kanun karşısında eşitlik ilkesini zedeler. Bu nedenle 4688 sayılı Kanuna eklenen geçici 14 üncü madde ile getirilen af düzenlemesinin, sadece 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışanlarla ve sosyal denge tazminatı niteliğindeki ödemelerle sınırlı olduğunun kabul edilmesi gerekir. Bu kapsama dâhil idarelerde çalışan memurlara yapılan sosyal denge tazminatı dışındaki yersiz veya fazla ödemelerin bu kapsamda değerlendirilmesi uygun olmaz.

Bu nedenlerle dilekçilerin iddialarının reddi ile tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir”

Üyeler …, …., … ile ….’ın karşı oy gerekçesi:

“Konunun esası ile ilgili Temyiz Kurulu Kararında da yasal dayanakları ile açıklandığı üzere 666 sayılı KHK ile yapılan düzenlemeden sonra; hem atıf yapılan 3659 sayılı Kanunun yürürlükten kaldırılması, hem de genel yürürlükten kaldırma düzenlemesinden sonra, ... Genel Müdürlüğü personeli için ikramiye ödemesine ilişkin yasal dayanak kalmamıştır.

Her ne kadar, 3659 sayılı Bankalar ve Devlet Müesseseleri Memurları Aylıklarının Tevhid ve Teadülü Hakkında Kanun’u yürürlükten kaldıran 11.10.2011 tarih ve 666 sayılı KHK ile yapılan düzenleme de, Anayasa Mahkemesinin 27.12.2012 tarih ve E.2011/139, K.2012/205 sayılı kararı ile iptal edilmiş olsa da; Anayasa Mahkemesinin iptal kararlarının geriye yürümeyeceği ilkesi gereği Anayasa Mahkemesi Kararı öncesinde yapılan ikramiye ödemeleri için 3659 sayılı Kanun hükümlerinin dikkate alınması imkanı kalmamıştır.

Dairenin İlamında dayanak olarak gösterilen Danıştay 1’inci Dairesinin kararında; 399 sayılı KHK’de 657 sayılı Kanun’un Ek Geçici 21’inci maddesine yapılan yollama nedeniyle ikramiye ödenmesi gerektiği belirtilmiştir. Ancak kararın tarihi 06.05.1999 olduğundan, 2011 yılında 666 sayılı KHK ile getirilen hükümle, 399 sayılı KHK’de 657 sayılı Kanun’un Ek Geçici 21’inci maddesine yapılan yollamanın geçerliliği de kalmamıştır.

İkramiye konusunu; İstanbul Büyükşehir Belediyesi ... İşletmeleri Genel Müdürlüğü Personel Yönetmeliği kapsamında değerlendirdiğimizde:

Bu Yönetmeliğin dayanak başlıklı 3. Maddesinde;

Bu yönetmeliğin, 3645, 3659 sayılı kanunlar ile 657 sayılı Kanunun Ek Geçici 9, 11, 21, 22, 28, 31 ve 35.maddeleri uyarınca düzenlendiği,

“İkramiye” başlıklı 166. Maddesinde de;

“ Personele, ilgili kanun gereğince ikramiye ödenir.” Denilerek personele her sene iki maaş tutarında ikramiye ödeneceğinin, kurala bağlandığı görülmektedir.

Söz konusu düzenlemede, ... Kanunu ve bu Yönetmeliğin yapıldığı tarihte ikramiye ödemesinin dayanağı olan 3659 sayılı Kanun ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun ilgili maddeleri esas alınmış ve ikramiye ödemesinin dayanağı olan 166. maddesinde de, ikramiyenin geleceğe dönük mevzuat değişikliklerini de karşılayacak şekilde her hangi bir kanun numarası belirtilmeksizin, “ilgili kanuna” göre ödeneceği ve ikramiye miktarının da her sene iki maaş tutarında olacağı şeklinde belirleme yapılmıştır.

Ancak, Yönetmeliğin dayanağı olan Kanunlar yürürlükten kalktığı için Yönetmeliğin de hukuki dayanağı, dolayısı ile geçerliliği de kalmamıştır.

Buna göre, 666 sayılı KHK ile 31.12.2011 tarihinden itibaren ikramiye ödemesi kaldırıldığından, ... Genel Müdürlüğü’nün 02.01.2012 tarihli kararıyla memurlara ikramiye ödenmesine ilişkin kararı mevzuata aykırıdır ve Encümen Üyelerinin bu karar nedeniyle oluşan kamu zararından sorumlulukları sözkonusudur.

Sorumlular tarafından, 440 sayılı Kanunun yürürlükten kaldırılmasından sonra bir yasal dayanağı kalmadığı kabul edilerek ikramiye ödemesinin idari tasarrufla ödenmeye devam edildiği, 6289 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ile 4688 sayılı Kanuna eklenen geçici 14 üncü maddede yer alan “Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, 15/3/2012 tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır.” şeklindeki hüküm uyarınca 15/03/2012 tarihine kadar bir idari tasarruf ile memurlara yapılan ödemeler hakkında yasal takibat yapılmayacağının düzenlendiği ifade edilmekte ise de; söz konusu hüküm sosyal yardım ödemeleri gibi hiçbir mevzuata dayanmadan yapılan ödemeleri kapsadığından tazmine konu ödemeyi bu kanun kapsamında değerlendirmek mümkün değildir.

Sonuç olarak; ... personeline karlılık ilişkisi kurularak ikramiye ödenmesi mümkün iken, 666 sayılı KHK ile yapılan düzenlemeden sonra; ... Genel Müdürlüğü personeli için ikramiye ödenmesine ilişkin mevzuat hükümlerinin yürürlüğü kalmamıştır.

Buna göre yapılan ikramiye ödemelerinin tamamının (gösterge ve ek gösterge karşılığı yapılan ödemeler dâhil) kamu zararına konu edilmesi için, 307-525 sayılı Ek İlamın 4’üncü maddesiyle verilen tazmin hükmünün Bozularak, yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren Daireye Tevdiine karar verilmesi gerekir.”

Karar verildiği 20.06.2018 tarih ve 44703 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.