Sayıştay 5. Dairesi 42914 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2015

• Daire: 5

• Dosya No: 42914

• Tutanak No: 44416

• Tutanak Tarihi: 25.04.2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Fazla çalışma ücreti.

3. 187 sayılı İlamın 9. Maddesiyle, Belediye Başkanı ile birlikte çalışan personel için öngörülen fazla çalışma ücret ödemelerinde Kanun’da belirlenen 450 saatlik üst sınıra riayet edilmemesi gerekçesi ile ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

Temyiz talebinde bulunan sorumlulardan Üst Yönetici (Belediye Başkanı) … (… numaralı dosya), Harcama Yetkilileri … (Yazı İşleri Müdür V., … numaralı dosya), … (Memur, … numaralı dosya), ve Gerçekleştirme Görevlileri … (Memur, … numaralı dosya), … (Tekniker, … numaralı dosya), … (Teknisyen, … numaralı dosya) ve … (Tekniker, … numaralı dosya) ortak mahiyetteki temyiz dilekçelerinde özetle;

2015 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun K Cetvelinin III-Fazla Çalışma Ücreti Bölümünde yer alan düzenlemeye göre A) Saat Başı Fazla Çalışma Ücreti 2 (b) bendinde ; "Her bir makam için aylık 450 saati geçmemek üzere Kurul Başkanı (Bakanlıklar), Genel Müdür ve daha üst birim yöneticileri, Vali, General ve Amiral rütbesini haiz olmak kaydıyla Genelkurmay Başkanlığı, Milli Savunma Bakanlığı ve Kuvvet Komutanlıkları ile Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığındaki Daire Başkanı ve daha üst birimlerin yöneticileri, Rektör, Büyükşehir ve İl Belediye Başkanları ile çalışan personele makam onayına istinaden ayda 90 saati aşmamak üzere fazla çalışma ücreti ödenir.” hükümlerinin yer aldığını,

Sorguda konu fazla mesai ödemelerinde yasal düzenlemeler ile belirlenmiş olan, her bir makam ve kişi için tespit edilmiş olan sınırlamalara uyulmuş olup, fazla ödeme yapılmadığını, fazla çalışma yapan memurların her birinin ayrı ayrı makamlarda, bütçeleri ayrı olan ve Belediye Başkanı ile birlikte bir yıl boyunca normal mesai saatleri dışında fazla mesai yapmış personel olup, aylık 90 saat ve her bir makam için aylık toplam 450 saat sınırlamalarına uyulmuş olduğunu, söz konusu fazla çalışma ücretine konu çalışmaları gerçekleştiren memurların Belediye Başkanı ile birlikte her gün geç saatlere kadar sürekli çalışan, hemen hemen bütün hafta sonları da aynı şekilde hizmetlerin aksamaması için çalışmaya devam eden, bu çalışmalarını belediye başkanının onayı gerçekleştiren memurlar olduklarını ve hizmetlerin aksamaması için bu çalışmaların zorunlu olduğunu,

Kaldı ki; T.C. 1982 Anayasası 18/I. maddesinde; “Hiç kimse zorla çalıştırılamaz. Angarya yasaktır.” denildiğini, buna uygun olarak; Türkiye Cumhuriyeti tarafından 14.12.1960 tarih ve 162 sayılı kanunla kabul edilen ve 21.12.1960 tarih 10686 sayılı Resmi Gazete ile yürürlüğe giren İLO’nun 05.06.1957 tarih ve 105 No’lu sözleşmesinin 1. maddesinde Milletlerarası Çalışma Teşkilatının bu Sözleşmeyi onayan her üyesinin, cebri veya mecburi çalıştırmayı menetmekte olduğunu,

Anayasanın 90/I. maddesine göre; “Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak antlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır.” ve aynı madde son fıkrada “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır.” denilmek suretiyle usulüne uygun yürürlüğe girmiş uluslararası antlaşmalara kanun karşısında üstünlük tanındığını, bu nedenle personele yaptırılacak olan fazla mesailere ve ödenecek olan fazla mesai ücretlerine İLO’nun 29 ve 105 No’lu sözleşme hükümlerinin uygulanması gerekmekte olduğunu,

Yukarıda sayılı nedenler karşısında; Belediye Başkanı ile çalışan personele yapılan ödemelerde 2015 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun K Cetvelinin III-Fazla Çalışma Ücreti Bölümünde yer alan düzenlemeye göre; A) Saat Başı Fazla Çalışma Ücreti 2 (b) bendinde ; "Her bir makam için aylık 450 saati geçmemek üzere yapılacak fazla mesai” sınırlamalarına uygun olduğunu, sorguda bu çalışanların fazla mesai yapmadığına dair bir saptama da yapılmadığına göre çalışma karşılığı ödenen bu ücretler için kamu zararının varlığından söz edilemeyeceğini belirterek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını,

Talep etmişlerdir.

Başsavcılığın mütalaasında;

“Temyiz dilekçesinde özetle, 2015 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun K Cetvelinin III-Fazla Çalışma Ücreti Bölümünde yer alan düzenlemeye göre A) Saat Başı Fazla Çalışma Ücreti 2 (b) bendinde ; "Her bir makam için aylık 450 saati geçmemek üzere Kurul Başkanı (Bakanlıklar), Genel Müdür ve daha üst birim yöneticileri, Vali, General ve Amiral rütbesini haiz olmak kaydıyla Genelkurmay Başkanlığı, Milli Savunma Bakanlığı ve Kuvvet Komutanlıkları ile Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığındaki Daire Başkanı ve daha üst birimlerin yöneticileri, Rektör, Büyükşehir ve İl Belediye Başkanları ile çalışan personele makam onayına istinaden ayda 90 saati aşmamak üzere fazla çalışma ücreti ödenir.” hükümlerinin yer aldığı,

Sorguda konu fazla mesai ödemelerinde yasal düzenlemeler ile belirlenmiş olan, her bir makam ve kişi için tespit edilmiş olan sınırlamalara uyulmuş olup, fazla ödeme yapılmadığı, fazla çalışma yapan memurların her birinin ayrı ayrı makamlarda, bütçeleri ayrı olan ve Belediye Başkanı ile birlikte bir yıl boyunca normal mesai saatleri dışında fazla mesai yapmış personel olup, aylık 90 saat ve her bir makam için aylık toplam 450 saat sınırlamalarına uyulmuş olduğu Yargılamaya Esas Rapora vermiş oldukları savunma aynen tekrar edilerek, verilen tazmin hükmünün bozulması ve kaldırılması talep edilmektedir.

6583 sayılı 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli (K) cetvelinin III no.lu bölümünün “Saat Başı Fazla Çalışma Ücreti” başlıklı alt bölümünün 2’nci maddesinin (b) bendinde; “Her bir makam için aylık toplam 450 saati geçmemek üzere Kurul Başkanı (Bakanlıklar), Genel Müdür ve daha üst birim yöneticileri, Strateji Geliştirme Başkanı, Vali, General ve Amiral rütbesini haiz olmak kaydıyla Genelkurmay Başkanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, kuvvet komutanlıkları ile Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığındaki Daire Başkanı ve daha üst birimlerin yöneticileri, Rektör, Büyükşehir ve İl Belediye Başkanları ile birlikte çalışan personele ayda 90 saati geçmemek üzere makam onayına istinaden saat başına yapılacak ödeme 1,71 Türk Lirasıdır.” hükmüne yer verilmiştir.

... Belediye Başkanı ile birlikte çalışanlar için fazla çalışma ücreti ödendiği, bu ödemeler sırasında kişi başı 90 saatlik sınıra dikkat edildiği ancak toplamda aylık 450 saatlik sınırın tüm yıl boyunca aşıldığı anlaşılmaktadır.

Fazla çalışma ücretlerinin 450 saatlik toplam üst sınır dikkate alınmadan gerçekleştirildiği görülmekte olup, mevzuata aykırı olan bu ödemelerin kamu zararını oluşturduğu değerlendirilmektedir.

Bu itibarla, tespit edilen kamu zararının Raporda adı geçen sorumlular adına tazmin kararı verilmesi uygun olur.” Denilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

6583 sayılı 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli (K) cetvelinin III no.lu bölümünün “Saat Başı Fazla Çalışma Ücreti” başlıklı alt bölümünün 2’nci maddesinin (b) bendinde aynen;

“Her bir makam için aylık toplam 450 saati geçmemek üzere Kurul Başkanı (Bakanlıklar), Genel Müdür ve daha üst birim yöneticileri, Strateji Geliştirme Başkanı, Vali, General ve Amiral rütbesini haiz olmak kaydıyla Genelkurmay Başkanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, kuvvet komutanlıkları ile Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığındaki Daire Başkanı ve daha üst birimlerin yöneticileri, Rektör, Büyükşehir ve İl Belediye Başkanları ile birlikte çalışan personele ayda 90 saati geçmemek üzere makam onayına istinaden saat başına yapılacak ödeme 1,71 Türk Lirasıdır” hükmüne yer verilmiştir.

Anılan hükme göre belediye başkanları ile birlikte çalışan personele fazla mesai ücreti ödenebilecektir. Belediye başkanları ile birlikte çalışan personel ise Özel Kalem Müdürlüğü çalışanları, sekreteri, odacısı, koruması, şoförü gibi, mesaisi tamamen Başkana tabi olan personeldir. Söz konusu ödeme, fiilen İl Belediye Başkanları ile birlikte çalışan personele yapılabilecek bir ödeme olduğundan, Belediye personelinden bu şartı taşımadığı halde istenilen kişilere verilmesi mümkün görülmemektedir.

Söz konusu bentte, fazla çalışma ücreti ödenecek personele ilişkin sınıflandırma, makamlar itibariyle yapılmış olup, sorumluların temyiz dilekçelerinde belirttikleri, fazla çalışma ücreti ödenen memurların her birinin bütçeleri ayrı olan birimlerde çalıştıkları hususu kanuni dayanaktan yoksundur.

Sorumluların, angaryanın yasak olduğu, dolayısıyla fazla mesai yapan kişilerin fazla mesai ücretlerini almak zorunda olduğu tezinin kabulü de mümkün değildir. Zira fazla mesai yapan kişilerin söz konusu işi iradeleri dışında gerçekleştirdikleri, itiraz mekanizmasını çalıştırmalarına rağmen çalışmama isteklerinin yerine getirilmediği, yapılan işin dayanılmaz ve katlanılmaz bir yük oluşturduğu gibi konularda sorumlular tarafından herhangi bir iddia ve delile yer verilmemiştir. Anayasa Mahkemesi’nin 14.01.2014 tarih ve 2013/5062 sayılı Kararında; angaryanın, zorla çalıştırmanın bedel ödenmeksizin yaptırılan şekli olduğu, angarya yasağı ile ilgili şikâyetlerin zorla çalıştırma yasağı kapsamında incelenmesi gerektiği belirtilmiştir. Zorla çalıştırma ise, "herhangi bir kişinin ceza tehdidi altında ve bu kişinin tam isteği olmadan mecbur edildiği tüm iş veya hizmetler” olarak tanımlanmış, zorla çalıştırmadan söz edilebilmesi için, kişinin ceza tehdidi altında ve rızası bulunmaksızın çalıştırılması gerektiği ifade edilmiştir. Somut olayda kişiler tarafından ifa edilen fazla çalışmada zorla çalıştırmadan bahsedilemeyeceği için angaryadan bahsetmek de mümkün değildir.

Bununla birlikte kanun koyucu fazla çalışma yapılmasını ücretsiz bir hizmet olarak değerlendirmemiş, söz konusu çalışmalar için saat başı ücret ödenmesine karar vermiştir. Ancak yine kanun koyucu her memurun her durumda fazla mesai yapması prensibini benimsememiş, belli durum ve şartlarda olan işlerin belli sınırlar içerisinde fazla mesai ile yaptırılabileceğini, diğer işlerin ise mesai saatleri içerisinde sonuçlandırılması gerektiğine karar vermiştir.

Bu kapsamda, 2015 yılı Bütçe Kanunu’na ekli K cetvelinde belediye başkanları ile çalışan personele aylık 450 saat ve personel başına 90 saati geçmemek üzere ücret karşılığında fazla mesai yaptırabileceği hükme bağlanmıştır.

Diğer taraftan, Uluslararası Çalışma Örgütünün değişik tarihlerde gerçekleştirdiği Genel Konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetlerinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiği görülmektedir. Her ne kadar Anayasamızın 90. maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne uygun olarak yürürlüğe konmuş uluslararası antlaşmalar kanun hükmünde olup bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurulamamakta ise de, söz konusu sözleşme ile sağlanan hakların hayata geçirilmesi, ancak bu husustaki mevzuat hükümlerinde gerekli değişikliklerin yapılması ve uygulama esaslarının belirlenmesi halinde mümkün olabilecektir. Dolayısıyla, Uluslararası Çalışma Örgütünün T.B.M.M.’ce onaylanan sözleşmelerinden yola çıkılarak, herhangi bir kanun hükmüne dayanmaksızın Devlet Memurlarına herhangi bir menfaat sağlanması mümkün değildir.

Yapılan incelemede ... Belediye Başkanı ile birlikte çalışanlar için fazla çalışma ücreti ödendiği, bu ödemeler sırasında kişi başı 90 saatlik sınıra dikkat edildiği ancak toplamda aylık 450 saatlik sınırın tüm yıl boyunca aşıldığı tespit edilmiştir.

Bu itibarla, sorumluların iddialarının reddedilerek 187 sayılı ilamın 9. maddesi ile ... TL’ye verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE, oy birliğiyle,