Sayıştay 5. Dairesi 429 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 18.08.2020

• Karar No: 429

• İlam No: 227

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2016

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Yiyecek Yardımı

…… tarih ve …… sayılı ilamın …… nci maddesi ile 2015/…… ihale kayıt numaralı, …… TL yaklaşık maliyetli, …… TL sözleşme bedelli (36 Ay Süreli, Toplam …… Öğün) “Memur Öğlen Yemeği Hizmet Alımı İşi” kapsamında belediye çalışanlarına Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümlerine aykırı olarak yemek yardımı hizmeti satın alınması sonucu oluşan ……. TL kamu zararının sorumlularına müştereken ve müteselsilen ödettirilmesine karar verilmişti.

Bu defa; Harcama Yetkilisi (Destek Hizmetleri Daire Başkan V.) ……’ın tazmin hükmü ile ilgili temyiz talebinde bulunması sonucunda Sayıştay Temyiz Kurulunun …… tarih ve …… tutanak sayılı kararında kamu zararı tutarının yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatı rakamı arasındaki farkın olması gerektiği, ihaleyi gerçekleştirme ile görevli ihale komisyonunda yer alan başkan ve üyelerinin sorumluluğunun bulunmadığının anlaşıldığı ve ilama ahiz listesinin eklenmesi gerektiği gerekçeleriyle tazmin hükmünün bozularak Dairemize tevdiine karar verilmiştir.

Diğer yandan, Harcama Yetkilileri ……, …… ile ……; Gerçekleştirme Görevlisi ……; Diğer Sorumlular ……, ……, …… ve …… tarafından verilen temyiz dilekçeleri üzerine Sayıştay Temyiz Kurulunun …… tarih ve ……, ……, ……, … sayılı tutanak sayılı kararlarında ise …… tarih ve …… tutanak sayılı sayılı karar ile bozma kararı verildiğinden yapılacak işlem olmadığına, ancak aynı mahiyette olduğundan dosyanın birleştirilerek Dairemize tevdi edilmesine karar verilmiştir.

Sayıştay Temyiz Kurulunun …… tarih ve ……, ……, ……, … tutanak sayılı kararları ile bozma hükmü verilen konunun denetçiye havalesinden sonra denetçi tarafından yazılan ek raporun öncelikle usul yönünden incelemesine geçildi.

Yapılan incelemede söz konusu ek raporun Sayıştay Denetim Yönetmeliğine göre düzenlendiği anlaşıldığından Temyiz Kurulunun bozma kararı üzerine 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin 7 nci fıkrası uyarınca konunun esas incelemesine oyçokluğuyla geçildi.

Azınlık Görüşü:

Üye ……’un Karşı Oy Gerekçesi:

“17/12/2012 tarih ve 28145 sayılı Resmi Gazete’ de yayımlanan “Sayıştay Denetim Yönetmeliği’ nin “Ek raporların düzenlenmesi” başlıklı 48 inci maddesinde;

“(1) Rapora konu kamu zararının yargılanması sonuçlanana değin daha önce raporda yer alan konularda değişiklik yapılmasını öngören veya raporda yer almadığı halde sonradan ilişikli görülerek rapora alınması gerekli görülen ya da yargılama yapılırken hüküm dışı bırakılan hususlar hakkında, asıl raporu düzenleyen ekip başkanı tarafından ek rapor, ekteki Standart Form kullanılarak düzenlenir.

(2) Ek raporların düzenlenmesinde:

a) Yargılamaya esas rapor düzenlenmesine ilişkin genel esaslar göz önünde bulundurulur.

b) Standart Formda raporun “Ek” olduğu belirtilir.

c) Hüküm dışı bırakılan konunun asıl raporun hangi maddelerine ilişkin olduğu açıklanır.

ç) Ek raporların yazılması ve Başkanlığa sunulmasında, Yönetmeliğin 46 ncı maddesi hükmü uygulanır.

(3) Ek raporlarda yer alan konulara ilişkin belgeler, ilgili hesap veya esas rapor dosyası ekleri arasından çıkartılarak bu raporlara eklenir” denilmektedir.

Yukarıda açıklanan 48 inci maddenin atıf yaptığı Aynı Yönetmeliğin “Yargılamaya esas raporların düzenlenmesi” başlıklı 46 ncı maddesinde ise;

“(1) Yargılamaya esas raporlar ekip başkanı tarafından ekteki Standart Form kullanılarak düzenlenir.

(2) Kamu zararına ilişkin tüm sorgular, sorgu sırasına göre rapora alınır.

(3) Yargılamaya esas raporun denetçi düşüncesi kısmı aşağıdaki bölümlerden oluşur:

a) Birinci bölüm “SORGU” başlığı altında düzenlenir ve bu bölümde sorgulara madde, numarası da belirtilmek suretiyle aynen yer verilir.

b) İkinci bölüm, “SAVUNMALAR” başlığı altında düzenlenir ve bu bölüme kime ait olduğu belirtilmek suretiyle savunmalar aynen alınır. Sorumluların savunmaları tamamen aynı nitelikte ise, yalnız birisi yazılarak bu husus ayrıca açıklanır. Sorguyu tebellüğ ettiği halde savunma göndermeyen sorumlular varsa, tebellüğ tarihi (ve tebliğ ilanen yapılmış ise kesinleşme tarihi) gösterilerek savunmasını göndermediği yazılır.

c) Üçüncü bölüm, “SONUÇ” başlığı altında düzenlenir ve bu bölümde, savunmalarda ileri sürülen hususlar da karşılanmak suretiyle gerekçeli olarak aşağıdaki hususlardan biri veya birkaçı istenir;

1. Hesap ve işlemlerin yasal düzenlemelere uygunluğuna hükmedilmesi.

2. Kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedilmesi.

3. Gerekli görülen hususların ilgili mercilere bildirilmesi.

4. Hesap ve işlemlerin yargılamasının durdurularak hüküm dışı bırakılması.

(4) Raporun “SONUÇ” bölümünde istenecek hususlar ile ilgili olarak aykırı düşüncede olan denetçi ve grup başkanının düşüncelerine gerekçeli olarak yer verilir.

(5) Denetçi, ekip başkanı ve grup başkanı tarafından imzalanan yargılamaya esas raporlar ekleri ile birlikte, ayrıca elektronik ortamda Başkanlığa sunulur” denilmektedir.

Yapılan incelemede; söz konusu ek raporun usul yönünden yukarıda belirtilen Sayıştay Denetim Yönetmeliğinin 46 ve 48 inci maddelerine uygun olarak düzenlenmediği görüldüğünden konunun esas incelemesine geçilmeden ek raporun usulüne uygun olarak düzenlenmesinin temini için denetçisine iadesine karar verilmesi gerekir.”

Esas yönünden konunun incelenmesi neticesinde;

Temyiz Kurulunun bozma kararı üzerine …… sayılı ilamın …… üncü maddesinin, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin (7) nci fıkrası hükmü gereğince yeniden görüşülmesine karar verildi.

Sorumlular tarafından gönderilen dilekçelerde özetle; 657 sayılı Kanunun 212 nci maddesine dayanarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4 üncü maddesine istinaden kurumda çalışan personelin öğle yemeği ihtiyacının 4734 Sayılı Kanun hükümlerine uygun hizmet alımı ihalesi olarak yapıldığı, ihale kapsamında yenen yemek bedellerinin firmaya, 657 sayılı Kanunun 212 nci maddesine istinaden çıkarılan Memurlara Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4,5,6,7 ve 9 uncu maddeleri ile 2015/1 nolu Bütçe tebliğine uygun olarak ödendiği, bunun karşılığında, Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Talimatında yer alan ek göstergelere göre değişen en az yemek bedelleri üzerinden memurlara yapılan maaş ödemelerine esas bordrolardan, yemek adedine göre yemek katkı payının kesildiği;

Yiyecek Yardımı Yönetmeliğindeki amacın konulan ödeneğin belediyenin yılı bütçesine, Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Yönetmeliğine uygun olarak ihale yolu ile alım yapılmak suretiyle yerine getirilmiş olup, konulmuş olan ödeneğin aşılmadığı,

…… tarih ve …… sayılı, …… tarih ve …… sayılı Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına dair birçok emsal kararın bulunduğu; …… tarih ve …… nolu Sayıştay ilamında verilen karar gözetilerek adlarına çıkarılan kamu zararının miktarının yeniden belirlenmesini talep edildiği,

İhale komisyon üyeleri, ilamdaki kamu zararı olarak belirtilen tutarın ödenmesinde görev yetki ve sorumluluklarının bulunmadığı, bahse konu kamu zararının tamamının sözleşme sonrası yapılan ödemelerden kaynaklandığı, ihale komisyonunun görevinin ihalenin karara bağlanıp, sözleşmenin imzalanması ile bittiğinden, sözleşme sonrası yapılan iş ve işlemleri takip etme yetkisinin de bulunmadığı ifade edilmiş;

Temyiz Kurulunun …… tarih ve …… tutanak sayılı kararında da; yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiğinin anlaşıldığı, kamu zararı tutarının yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatı rakamı arasındaki farkın olması gerektiği, ayrıca, ihaleyi gerçekleştirmekle görevli ihale komisyonunda yer alan başkan ve üyelerin sorumluluğunun bulunmadığının anlaşıldığı belirtilmişse de;

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Yiyecek Yardımı” başlıklı 212 nci maddesinde;

Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunacağı hükme bağlanmıştır.

Bu maddeye dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin;

“Amaç” başlıklı 1inci maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemektir.”

“Kapsam” başlıklı 2inci maddesinde; “Bu Yönetmelik, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanır.

(Değişik fıkra: 30/3/1998-98/10878 K.) 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanuna göre tayın bedeli verilen personel bu yardımdan faydalanamaz. Ancak Emniyet Genel Müdürlüğü özel harekat birimi personeli ile çevik kuvvet birimlerinde çalışan personel ve bunlarla birlikte görev ve harekata katılan diğer personele yiyecek yardımı yapılır.” denilmektedir

“Yardım Şekli” başlıklı 3üncü maddesinde;

“Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmaz. Yiyecek yardımı haftalık çalışma süresi 40 saati aşmayan yerlerde öğle yemeği olarak verilir. Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan memurlara, görevlerinin diğer yemek saatlerinde de devam etmesi şartıyla üç öğüne kadar yemek verilebilir.” hükmü yer almaktadır.

“Yardımın şartları” başlıklı 5 inci maddesinde; “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir. (Ek cümle: 20/11/2017-2017/11180 K.) Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler sadece yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş tarafından yapılır.

Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir. (Ek cümle: 20/11/2017-2017/11180 K.) Yiyecek yardımı bu şekilde kurulan yemek servislerinde yapılır.

……” hükmüne yer verilmiştir.

Yukarıda yer verilen Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi personele yiyecek yardımı, belli şartların gerçekleşmesi durumunda kurulacak yemek servisi aracılığıyla “yemek verme” şeklinde yapılabilecek bir yardım olup; kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilerek yapılması mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükmü amirdir.

Aynı Kanunun ‘Tanımlar’ başlıklı 4 üncü maddesinde de;

“Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, (...) ifade eder.” denilmektedir.

…… Belediyesi ile …… firması arasında imzalanan “Memur Yemek Hizmeti Alımı”na ait sözleşmenin konusu …… Belediyesinde görev yapan memur ve sözleşmeli personele …… öğün yemek verilmesidir. İhalenin Branş Kodu……, “……”dir. Ancak yüklenicinin idareye sunduğu İşe Başlama Tutanağı’nın eki “……” belgesinde 4 adet restoran, 8 adet alışveriş merkezi bulunmaktadır. Restoranlardan yemek hizmeti almak asıl olmakla birlikte alışveriş merkezlerinde hazır yemek veya yemek malzemesi dışında ürünler (Örneğin deterjan malzemeleri, giysiler, züccaciye) de temin etmek mümkündür.

Ayrıca sözleşmenin 15.1 maddesinde “bu işte alt yüklenici çalıştırılmayacak ve işlerin tamamı yüklenicinin kendisi tarafından yapılacaktır” hükmü yer almaktadır. İşe Başlama Tutanağı’nın eki “…… Ltd.Şti.” firması yetkilisince imzalanan belgede “…… Belediyesi kadrolu ve sözleşmeli olmak üzere …… personelin kartı kişiye özel kapalı zarflarda teslim edilmiştir” ibaresi bulunmaktadır. Tüm bunlardan anlaşılacağı üzere yüklenici aslında bir kredi kartı firması ile İdare arasındaki bağlantıyı kurmakta ve yemek hizmeti sunmamaktadır. Bu haliyle sistem “yemek yardımı”ndan çok mevzuatın devlet memurlarına verilmesini mümkün kılmayan bir gelir imkanına dönüşmüştür ve 657 sayılı Kanunun ruhuna tamamen aykırıdır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununda yer alan hükümlere göre; para temsili araçlar ile ihale yapılarak yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanmasının, Kanunun hizmet tanımında yer alan “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmeti olarak değerlendirilmesi mümkün değildir. Kanunun 4 üncü maddesinde tanımlanan hizmet kavramı kapsamında “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmetinin sayılmış olması, idarelere sınırsız bir şekilde (yiyecek yardımının, restoran, cafe, market vb. yerlerde para yerine geçen bir ödeme aracı olan kart ile yapılması şeklinde) takdir hakkı vermemektedir.

5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinin 2 nci fıkrasında kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak hususlar belirlenmiştir. Madde hükmüne göre; kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak hususlardan birisi “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması”dır. Para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması neticesinde yapılan ödeme, mezkur Kanun hükmüne göre mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir.

Ayrıca; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Harcama Yetkisi ve Yetkilisi” başlıklı 31 inci maddesinde yer alan; “Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur” hükmü gereği, gerçekleştirilen yemek ihalesinde, yemek kartı verilmesine ilişkin hükümlere ve sonuçlara izin veren ihale yetkilisi ve ihale komisyonu üyelerinin mevzuata aykırı ödemelerde sorumlulukları bulunmaktadır.

Bütün hususlar birlikte değerlendirildiğinde, söz konusu olaya ilişkin olarak yapılan uygulama yukarıda anılan Yönetmeliğin 3 üncü maddesi hükmüne aykırıdır ve yükleniciye ödenen miktarın tamamı kamu zararı oluşturmaktadır.

Bu itibarla, 6085 sayılı Kanunun 55 inci maddesinin (8) inci fıkrası gereğince …… tarih ve …… sayılı ilamın …… nci maddesi ile verilen tazmin hükmünde ısrar edilmesine ve açıklanan nedenlerle, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı olarak “Memur Öğlen Yemeği Hizmet Alımı İşi” adı altında yemek yardımı hizmeti satın alınması sonucu oluşan …… TL kamu zararının;

…… TL’sinin, Harcama Yetkilisi (Destek Hizmetleri Daire Başkanı) ……, Gerçekleştirme Görevlisi (Şube Müdür Vekili) ……, Diğer Sorumlular; (Emlak İstimlak Dairesi Başkanı) ……, (Mali Hizmetler Daire Başkanı Vekili) ……, (Ziraat Yüksek Mühendisi ) ……, (Ayniyat Saymanı) …… ve (Şube Müdür Vekili ) ……’e

…… TL’sinin, Harcama Yetkilisi (Destek Hizmetleri Daire Başkanı) ……, Gerçekleştirme Görevlisi (Şube Müdür Vekili) ……, Diğer Sorumlular; (Emlak İstimlak Dairesi Başkanı) ……, (Mali Hizmetler Daire Başkanı Vekili) ……, (Ziraat Yüksek Mühendisi ) ……, (Ayniyat Saymanı) …… ve (Şube Müdür Vekili ) ……’e

…

müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla karar verildi.

Azınlık Görüşü:

Üye ……’in karşı oy gerekçesi:

“657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212 inci maddesi uyarınca Maliye Bakanlığınca hazırlanarak 19.11.1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan "Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4üncü maddesindeki; “(Değişik : 8/8/2016 - 2016/9103 K.) Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. ……..” hükmü uyarınca yemek yardımının yarısının yemek yiyenlerden tahsil edilmesi gerekmektedir. Uygulamada bu miktarın değil, Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan "1 Sıra Nolu 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği"nde yer alan asgari tutarlar esas alınarak kesinti yapılmıştır. Yemek bedelinin yarısından henüz tahsil edilmeyen kısmının sorumlularından tazminen tahsiline karar verilmesi uygun olur. Söz konusu yemek hizmet alım işinde sadece harcama yetkililerinin sorumluluğunun bulunduğu düşünülmektedir.”

Üye ……’in karşı oy gerekçesi:

“657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212 inci maddesi uyarınca Maliye Bakanlığınca hazırlanarak 19.11.1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan "Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4üncü maddesindeki; “(Değişik : 8/8/2016 - 2016/9103 K.) Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. ……..” hükmü uyarınca yemek yardımının yarısının yemek yiyenlerden tahsil edilmesi gerekmektedir. Uygulamada bu miktarın değil, Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan "1 Sıra Nolu 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği"nde yer alan asgari tutarlar esas alınarak kesinti yapılmıştır. Yemek bedelinin yarısından henüz tahsil edilmeyen kısmının sorumlularından tazminen tahsiline karar verilmesi uygun olur. İhale komisyon üyelerinin de sorumlu oldukları düşünülmektedir.”