Sayıştay 5. Dairesi 42769 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2015

• Daire: 5

• Dosya No: 42769

• Tutanak No: 44424

• Tutanak Tarihi: 25.04.2018

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Düzenlenen seminere katılan bazı belediye personeli ve meclis üyeleri için, mevzuatın öngördüğü tutarın üzerinde ödemede bulunulması.

2. 187 sayılı İlamın 7. Maddesiyle, ... tarafından 26 – 29 Kasım 2015 tarihleri arasında düzenlenen seminere katılan bazı belediye personeli ve meclis üyeleri için, mevzuatın öngördüğü tutarın üzerinde ödemede bulunulması gerekçesi ile ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

Temyiz talebinde bulunan Sorumlular Harcama Yetkilisi … (Yazı İşleri Müdür V., … numaralı dosya) ile Gerçekleştirme Görevlisi … (Mühendis, … numaralı dosya) ortak mahiyetteki ortak mahiyetteki temyiz dilekçelerinde özetle;

Kamu zararının Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü tarafından yayımlanan 2007/26 sayılı Genelgenin 3. maddesinde düzenlenen limite göre hesaplandığını,

Belediye personelinin, belediye hizmetlerinin yerine getirilmesi amacıyla sürekli vatandaşla iç içe, yüz yüze çalışmakta olup, hizmetlerin zamanında yerine getirilmesi, vatandaşın memnuniyetinin sağlanması ve vatandaşa insanlığa yaraşır şekilde davranılması ilkeleri ile hareket etmek zorunda olduklarını, personelin kişisel gelişimine yönelik eğitimlerin hizmette kaliteyi yükseltip, vatandaş memnuniyetini artırmakta ve kurum içindeki ilişkileri de olumlu etkileyerek, personeldeki işbirliğini ve yardımlaşmayı artırmakta olduğunu, ayrıca grup içinde çalışma yeteneğini güçlendirerek, işine sahip çıkma duygusunu geliştirmekte olduğunu,

3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 1, 2, 11 nci maddelerine istinaden Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü tarafından yayımlanan 2007/26 sayılı Genelgenin 2 nci fıkrasında; “Mahalli idare personeline dönük olarak uygulanacak olan eğitim programları arasında koordinasyonun sağlanması, eğitim ihtiyacının yerinde ve zamanında karşılanması, kamu kurum ve kuruluşlarınca uygulamaya konulan eğitim amaçlı projelerden beklenen verimin elde edilmesi, mükerrer eğitim uygulamalarının önlenmesi ve kamu kaynaklarının yerinde ve etkin şekilde kullanılmasının temini amacıyla; il özel idaresi, belediye ve mahalli idare birlikleri ile bunlara bağlı kurum ve kuruluşların seçilmiş ve atanmış personeline yönelik olarak uygulanan eğitim, kurs, konferans, seminer ve benzeri adlar altındaki faaliyetlerin yürütülmesinde bundan böyle aşağıda belirtilen usul ve esaslara göre hareket edilmesi uygun görülmüştür” denildiğini,

İçişleri Bakanlığının Eğitim Faaliyetleri konulu 2007/26 sayılı Genelgesinin dayanağını teşkil eden hükümlerin 3152 sayılı Kanun'un 1. ve 2. Maddeleri olduğunu, bu maddelerde İçişleri Bakanlığının görevleri arasında mahalli idarelerin yönlendirilmesi, bunlarla ilgili düzenlemelerin yapılması ve bu idarelerin merkezi idare ile olan ilişkilerinin yürütülmesinin sayıldığını, Genelgenin bu sebeplerle yayımlanmış olup, dolayısıyla da belediyelerce mutlaka uyulması zorunluluğu bulunmadığını, bir genelgenin yasalara uygun olmasının tek geçerli sebebinin dayanağının bulunmasını değil, mevcut yönetmelikler, tüzükler, kanunlar ve Anayasa’ya uygun olması olduğunu, genelgenin; kanun ve yönetmeliğin üzerinde bir hukuk normu olmadığını, söz konusu genelge ile yapılan düzenlemenin, 3152 sayılı Kanunun 1 ve 2. maddesi ile hedeflenen bir uygulama olmadığından, Belediyelerin seminer giderlerine yönelik harcamaların 3152 sayılı Yasanın 1 ve 2. maddesinde belirtilen düzenlemeler kapsamında değerlendirilemeyeceğini,

5393 sayılı Belediye Kanununun 6. maddesinin (b) fıkrasında, belediye personeline ve meclis üyelerine ait eğitim harcamaları belediye giderleri arasında sayılmakta, bütçelere buna yönelik giderlerin konulabilmekte olduğunu, bu nedenle Belediye bütçesinin ilgili faslından yapılan ödemede kanuna aykırılık bulunmadığını,

Konuyla ilgili olarak; Sayıştay Temyiz Kurulu ; “Kamuya yararlı dernek statüsü taşıyan dernekler ile kuruluşlar tarafından düzenlenen ve eğitimci olarak, kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan uzman personelin katıldığı eğitim seminerleri; mahalli idare personelinin, değişen mevzuat karşısında yetiştirilmesini ve eğitim ihtiyacının zamanında karşılanmasını sağlamak, verimliliği artırmak, yeni yayımlanan mevzuat uygulamaları hakkında bilgi vermek amacı taşıdığından, seminerlere katılım bedeli olarak yapılan ödemelerin mevzuata uygun olduğuna karar vermiştir. Yine başka bir kararda “Mahalli idare personelinin, değişen mevzuat karşısında yetiştirilmesini ve eğitim ihtiyacının zamanında karşılanmasını sağlamak, verimliliği artırmak, yeni yayımlanan mevzuat uygulamaları hakkında bilgi vermek amacıyla ….. Derneği tarafından düzenlenen ve eğitimci olarak kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan uzman personelin katıldığı eğitim seminerlerine katılım bedeli olarak belediye bütçesinden yapılan ödemelerin mevzuata uygun olduğuna karar verildi.” denilmek suretiyle, bu ödemelerde kamu zararı kararı oluşmadığının ortaya konduğunu, belirterek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını

Talep etmişlerdir.

Başsavcılığın mütalaasında;

“Temyiz dilekçesinde özetle; İçişleri Bakanlığının Eğitim Faaliyetleri konulu 2007/26 sayılı Genelgesinin dayanağını teşkil eden hükümlerin 3152 sayılı Kanun'un 1. ve 2. Maddeleri olduğu, bu maddelerde İçişleri Bakanlığının görevleri arasında mahalli idarelerin yönlendirilmesi, bunlarla ilgili düzenlemelerin yapılması ve bu idarelerin merkezi idare ile olan ilişkilerinin yürütülmesinin sayıldığı, Genelgenin bu sebeplerle yayımlanmış olduğu, dolayısıyla da belediyelerce mutlaka uyulması zorunluluğu bulunmadığı,

Bir genelgenin yasalara uygun olmasının tek geçerli sebebinin dayanağının bulunması değil, mevcut yönetmelikler, tüzükler, kanunlar ve Anayasa’ya uygun olması olduğu, genelgenin; kanun ve yönetmeliğin üzerinde bir hukuk normu olmadığı, söz konusu genelge ile yapılan düzenlemenin, 3152 sayılı Kanunun 1 ve 2. maddesi ile hedeflenen bir uygulama olmadığından, Belediyelerin seminer giderlerine yönelik harcamaların 3152 sayılı Yasanın 1 ve 2. maddesinde belirtilen düzenlemeler kapsamında değerlendirilmeyeceği,

5393 sayılı Belediye Kanununun 6. maddesinin (b) fıkrasında, belediye personeline ve meclis üyelerine ait eğitim harcamaları belediye giderleri arasında sayılmakta, bütçelere buna yönelik giderlerin konulabilmekte olduğu, bu nedenle Belediye bütçesinin ilgili faslından yapılan ödemede Kanuna aykırılık bulunmadığı, belirtilerek verilen tazmin hükmünün bozularak kaldırılması talep edilmektedir.

Mahalli idareler Genel Müdürlüğü tarafından yayımlanan 2007/26 sayılı Genelgenin 3’üncü maddesinde, eğitime katılacak belediye personeli başına ödenecek tutarın tereddüde yer vermeyecek bir açıklıkta hükme bağlanmıştır. Sorumlular tarafından yapılan savunmada da ilgili Genelge hükmünde belirtilen tutarın geçilmediğine ilişkin bir ifadeye yer verilmemiş, Genelge hükmüne aykırı işlem tesis edildiğinin zımnen kabul edilmektedir.

... Derneği tarafından düzenlenen seminere ilişkin ilgili Dernek tarafından faaliyet öncesinde Bakanlıktan izin alındığı, 13.11.2015 onay tarihli izin yazısında Bakanlık tarafından 2007/26 sayılı Genelge ’de belirtilen sınırları aşmayacak şekilde ödeme yapılması kaydıyla seminere müsaade edildiği anlaşılmaktadır.

Genelge hükmünde yapılacak ödemeye ilişkin açıkça belirtilen limite rağmen Belediye tarafından ilgili Derneğe yapılan ödemelerde Genelge hükümlerine riayet edilmediği, Genelge’de ve Onay yazısında belirtilen tutarın üzerinde ödeme gerçekleştirilmek suretiyle kamu zararına sebebiyet verildiği değerlendirilmektedir.

Bu itibarla, tespit edilen kamu zararının Raporda adı geçen sorumlular adına tazmin kararı verilmesi uygun olur.” Denilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

3152 İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun “Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü” başlıklı 11 inci maddesinin (e) fıkrasında “Mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek, Eğitim Daire Başkanlığıyla işbirliği yaparak planlamak” Genel Müdürlüğün görevleri arasında sayılmıştır.

Kanunun verdiği mezkur yetki doğrultusunda Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün yayınladığı 21.02.2007 tarih ve 2007/26 no.lu Genelgede;

“1.Mahalli idare birliği, dernek, vakıf, şirket ve benzeri kuruluşlarca düzenlenen eğitim ve benzeri hizmetlere mahalli idare personelinin katılımı ve bütçeden ödeme yapılabilmesi için, söz konusu faaliyeti düzenleyecek kurum ve kuruluşlar tarafından, eğitim veya faaliyet programı, programda görev alacak kişiler, programın uygulanacağı yer ve katılımcı ücreti de belirlenerek önceden Bakanlıktan izin alınacaktır.”

…

3. Eğitime katılacak belediye personeli başına ödenecek tutar, konaklama dâhil günlük olarak, memur maaş katsayısının 2500 rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmeyecektir. Konaklama ücretinin eğitim ücretine dâhil olması halinde personele ulaşım giderleri ve 1/3 oranında harcırah ödenecektir” ifadelerine yer verilmiştir.

Söz konusu Genelgenin 1 inci maddesinde, sayılan kuruluşlar tarafından düzenlenecek eğitim faaliyetlerine ilişkin öncelikle İçişleri Bakanlığından izin alınacağı, 3 üncü maddesinde ise, alınan izin doğrultusunda katılımcı Belediye personeli başına ödenecek tutarın üst limiti düzenlenmiştir.

Yapılan incelemede, ... Derneği tarafından düzenlenen seminere ilişkin ilgili Dernek tarafından faaliyet öncesinde Bakanlıktan izin alındığı, 13.11.2015 onay tarihli izin yazısında Bakanlık tarafından 2007/26 sayılı Genelge’de belirtilen sınırları aşmayacak şekilde ödeme yapılması kaydıyla seminere müsaade edildiği belirtilmiştir. Belediye tarafından ilgili Derneğe yapılan ödemelerde Genelge hükümlerine riayet edilmediği, Genelgede belirtilen tutarın üzerinde ödeme gerçekleştirildiği ve bu suretle kamu zararına sebebiyet verildiği anlaşılmıştır.

2575 sayılı Danıştay Kanununun “İlk Derece Mahkemesi Olarak Danıştay’da Görülecek Davalar” başlıklı 24 üncü maddesinin (c) bendinde “Bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemler” sayılarak, Bakanlıklarca yayınlanan Genelgelerin hukuka uygunluk açısından denetiminin Danıştay tarafından ilk derece mahkemesi sıfatıyla yapılacağı hükme bağlanmıştır. İçişleri Bakanlığının, Mahalli İdare Birlikleri, Dernekler vs. kuruluşlar tarafından düzenlenen eğitim seminerlerine katılan Belediye Personeline yapılacak ödemelere ilişkin düzenlemeleri içeren 2007/26 sayılı Genelgesi, 3152 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin verdiği yetkiye istinaden yayınlandığından ve söz konusu Genelgenin hukuka aykırı olduğu gerekçesi ile Danıştay tarafından iptal edilmediğinden, Belediye personelinin bu Genelgeye uyması yasal bir zorunluluktur.

Bu itibarla, sorumluların iddialarının reddedilerek 187 sayılı ilamın 7. maddesi ile ... TL’ye verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE, ( ..Daire Başkanı …’ın ilave gerekçesi, Üyeler …, …, …, … ve …’in aşağıda yazılı ayrışık görüşlerine karşı) oy çokluğuyla,

İlave gerekçe

..Daire Başkanı …’ın ilave gerekçesi:

6245 Sayılı Harcırah Kanununda harcırah; yol marafı, yevmiye ve konaklama giderleri düzenlenmiş olup ilgililerin hakediş tutarı ancak harcırah ile sınırlıdır. Onay belgesinde sadece gidiş ve dönüş için harcırah ödeneceği uygun görülmüş ise tabi kî seminer mahallinde kalınan sürede yapılacak harcamalar kamu gideri sayılması gerekir. Ancak bununda üst limiti yine ilgililerin harcırahı, yani yevmiye, konaklama giderleri toplamını geçmemesi gerekir. Aksi halde 6245 Sayılı Kanun hükümleri ihlal edilmiş olacaktır. Bu sebeple Birliğe yapılan ödemelerin tamamına tazmin hükmedilmesi gerekir. İlgililer de zaman aşımı süresi içinde hakkettiği harcırahı, kurumuna başvurmak suretiyle almaları gerekir. İlgilerin ve kurumun yerine geçerek bir hesaplama yapılması da mümkün görülmemektedir. Ödenen … liranın tamamına tazmin hükmedilmesi gerekir.

Karşı oy gerekçesi

Üyeler …, …, …’ın karşı oy gerekçesi:

Geçici görevle görevlendirilen kişilere ödenecek harcırah 6245 sayılı Harcırah Kanunu ile belirlenmiştir. Kanuni düzenleme olduğu sürece kişilere ödenecek harcırah genelge ile belirlenemez. Bu nedenle kamu zararı tutarı ... ne ödenen tutar ile kişilere Harcırah Kanunu hükümlerine göre ödenmesi gereken tutar arasındaki fark olması gerekir.

Bu itibarla, seminere katılan kişilere ödenmesi gereken harcırah miktarlarının hesaplanarak ... ne ödenen bedel ile aradaki fark için hüküm tesisini teminen 187 sayılı ilamın 7. maddesi ile ... TL’ye verilen tazmin hükmünün BOZULARAK, dosyanın ilgili DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, karar verilmesi gerekir.

Üye …’nün karşı oy gerekçesi:

Memuriyet mahalli dışında görevlendirilen kamu görevlisine ne miktarda ödeme yapılacağı 6245 sayılı Harcırah Kanununun konusunu oluşturmaktadır. Esasen 6245 sayılı Kanun çerçevesinde yapılması gereken bir ödemenin 4734 sayılı kanun kapsamına dahil edilerek ödenmeye çalışılması hatalı bir uygulamadır. 4734 sayılı kanunda yer alan hizmet tanımında “mesleki eğitim”e yer verilmekte, ancak konaklama ve iaşe gibi esasen Harcırah kanununun unsurlarına yer verilmemektedir. Bu nedenle kamu görevlilerinin katıldığı eğitim hizmetleri Kamu İhale Kanunu hükümlerine göre, bu katılım sırasındaki iaşe ve ibate giderleri de Harcırah Kanununa göre karşılanmalıdır. Eğitim hizmeti adı altında kamu personelinin konaklama bedeli Harcırah Kanununda belirtilen usul dışında bütçeden karşılanamaz.

Hizmeti satın alan belediyenin, rekabet ortamında ayrıntılı maliyet analizi de yaparak hizmet sunucusundan, şahsi menfaate dayalı hizmetler hariç salt eğitim bedelini öğrenmesi ve bu bedel ile Harcırah Kanunu çerçevesinde hak edilen bedeli ödemesi gerekirdi. Ancak belgelerde hizmet sunucusunun bu tür bir ayrıma gitmediği, belediyenin de böyle bir talepte bulunmadan işletme tarafından bildirilen bedeli ödediği, denetim sırasında da bu tür bir ayrıştırmaya gidilmediği görülmektedir.

Denetim ve verilin daire kararında sorgulama bu yönden yapılmamış, İçişleri Bakanlığı genelgesine aykırı davranıldığı gerekçesi ile tazmin hükmü verilmiştir.

Belediyelerin, karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olduğu gerçeği bir yana, yasama organı tarafından çıkartılan kanunlarla, yürütme tarafından çıkartılan diğer uygulayıcı düzenlemelerin aynı hiyerarşide kabul edilmelerini gerektiren ya da bunu haklı gösteren bir neden olmadığı gibi, hukuk devleti ilkesi ve uygulayıcı kuralların işlevleri göz önünde bulundurulduğunda kanunla tanınmış bir hakkın genelge ile kısıtlanmış olması, Sayıştay yargısı ve yapılan harcamaya kamu zararı diyebilmek için yeterli sayılamaz. Bakanlığın genelge ile yaptığı idari düzenleme ve buna uyma zorunluluğunun yaptırımı yargısal değil yine idari olmalıdır. Bu nedenle genelgeye aykırılığı tespit edilen işlem, gereği için bakanlığa bildirilebilir. Ancak yargısal bir hüküm verebilmek açısından ortada “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması”, “hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması” veya “hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması” gerekir. Bu nedenle şayet Harcırah Kanununda öngörülenden daha fazla bir ödeme varsa bu miktarın belirlenmiş olması, alınan seminer hizmetinin 4734 sayılı Kanuna aykırı veya rayiç bedelinden yüksek alındığının ortaya konulması gerekir. Bu tür bir tespit bulunmadığından tazmin hükmünün KALDIRILMASINA, karar verilmesi gerekir.

Üye …’in karşı oy gerekçesi:

5152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanun’un 1, 2 ve 11. maddelerine istinaden İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün çıkarılan 2007/26 sayılı genelgesinde: Mahalli İdare personeline dönük olarak uygulanacak olan eğitim programları arasında koordinasyonun sağlanması, eğitim ihtiyacının yerinde ve zamanında karşılanması, kamu kurum ve kuruluşlarınca uygulamaya konulan eğitim amaçlı projelerden beklenen verimin elde edilmesi, mükerrer eğitim uygulamalarının önlenmesi ve kamu kaynaklarının yerinde ve etkin şekilde kullanılmasının temini amacıyla; İl Özel İdaresi, belediye ve mahalli idare birlikleri ile bunlara bağlı kurum ve kuruluşların seçilmiş ve atanmış personeline yönelik olarak uygulanan eğitim, kurs, konferans, seminer ve benzeri adlar altındaki faaliyetlerin yürütülmesini ve diğer şartları belirlenmiştir. Anılan Genelge kapsamında ... Derneği tarafından düzenlenen seminere katılım ile ilgili Bakanlıktan izin alınmış ve ... Belediyesinden toplam altı kişi ... ’da düzenlenen eğitim programına katılmışlardır. Seminer Bedelinin sadece harcırah unsularını değil aynı zamanda; eğitici ücreti, salon kirası, seslendirme ve görüntü ekipmanlarının kirası, organizasyon hizmetleri gibi bir takım başkaca giderleri de kapsadığı açıktır.

Öte yandan, kanuni düzenleme olduğu sürece kişilere ödenecek harcırah genelge ile belirlenemez. Bu nedenle söz konusu Genelgenin 3.maddesi de yürürlükteki 6245 sayılı Kanun önünde yok hükmündedir.

Kaldı ki yasalarda bu tür eğitim hizmetlerinin satın alma yoluyla karşılanmasına engel bir düzenleme de bulunmamaktadır. Eğitim hizmetinin gerçekleştirildiği, dolayısıyla yerine getirilen hizmet karşılığı ödeme yapıldığından kamu zararı söz konusu değildir.

Bu itibarla, sorumluların talebinin kabul edilerek 187 sayılı ilamın 7. maddesi ile ... TL’ye verilen tazmin hükmünün KALDIRILMASINA, karar verilmesi gerekir.