Belediyede Yemek Yardımı Davasında Kamu Zararı ve Tazmin Kararı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler
Yılı: 2015
Daire: 5
Dosya No: 42708
Tutanak No: 46475
Tutanak Tarihi: 19.06.2019
Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

KONU: Belediyede çalışan personele elektronik karta para yüklemesi yapılmak suretiyle yemek yardımında bulunulması.

187 sayılı İlamın 1. maddesiyle, Belediyede çalışan personele, elektronik karta para yüklemesi yapılmak suretiyle yemek yardımında bulunulması gerekçesi ile ... TL’ye tazmin hükmü verilmiş,

hükmün 25.04.2018 tarih ve 44367 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararıyla TASDİKİNE karar verilmiştir.

İlamda Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan ..., ..., ..., Diğer Sorumlu sıfatıyla sorumlu tutulan ... adlarına Avukat ...’ın karar düzeltilmesi talebi ile vermiş olduğu dilekçede özetle;

a- Kamu Zararı Oluşumu açısından Savunmaları;

Sayıştay ilamında Sayıştay Savcısı tarafından tespit edildiği üzere; "...Yönetmeliğin ”Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4 üncü maddesine göre kurum bütçesine konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücreti tarifesi ise, her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların üzerinde bir fiyat tespit edebilecektir. Kurum çalışanlarından yemek ücretinin alındığı kişilerin savunmalarından anlaşılmaktadır. Söz konusu olayda Yiyecek Yardımı Yönetmeliğindeki amaç, belediyenin yılı bütçesine konulan ödeneğin, mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğine uygun olarak ihale yolu ile alım yapılmak suretiyle yerine getirildiği anlaşılmakta olup, belediye bütçesindeki konulan ödenek aşılmadığından ve Bütçe Uygulama Talimatı çerçevesinde belirlenen yemek bedeli tutarlarının yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğinden yapılan işlemlerde mevzuata aykırılık bulunmadığı., ” tespit edildiğinden, somut olayda belediye bütçesine konulan ödenek aşılmadığı, ayrıca, Bütçe Uygulama Talimatı çerçevesinde belirlenen yemek bedeli tutarları, yemek yiyenlerden tahsil edildiğinden, mahkeme kararında gösterilen kamu zararı miktarı gerçeğe ve hukuka aykırı olduğunu, görüldüğü üzere yasal ölçülere uyulduğundan, somut olayda kamunun hiçbir zararının bulunmadığını,

Söz konusu kararın, düzeltilmediği takdirde, kendisine yemek verilen insanlara kanunla verilen hakları ortadan kaldırılmış olduğunu,

Ayrıca, verilen tazmin kararının rücu edilebilir nitelikte olmadığını, her memur için yapılan ödemenin yasalara uygun olduğunu ve yersiz ödemenin somut olarak belirlenemediğini ve buna da imkân olmadığından sorumluların ahizlerden yapabilecekleri tahsilat miktarının belirlenemeyecek durumda olduğunu,

Kararın rücu edilebilir nitelikte olmadığını ve söz konusu karar yardımdan yararlanan personelden geri alınacak miktar olmadığı için tazmin kararı niteliğinde değil, ceza niteliğinde olduğunu, oysa Sayıştay yargılamasında ceza niteliğinde karar verilemeyeceği için verilen kararın bozulmasının şart olduğunu,

Böylesi durumlarda örneğin Temyiz Kurulunun 25.12.2012 tarih ve 35990 sayılı kararında verilen tazmin kararının bozulduğunu, bu itibarla verilen kararın hukuk kurallarında eşitlik ve hukuk kurallarında istikrar gereği bozulması gerektiğini,

b- Alınan Kararın Mevzuata Aykırılığı Açısından Savunmaları;

Yüce mahkeme, yapılan ödemenin mevzuata aykırılığını, sorumluluk açısından yeterli gördüğünü, sorumluluk doğabilmesi için başka koşulların aranmasının zorunlu olduğunu göz ardı ettiğini,

Oysa Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre, sorumluluğun doğması için haksız fiilin unsurlarının gerçekleşmesinin şart olduğunu, yani hukuka aykırı bir fiil, zarar, kusur, illiyet bağı gibi unsurların bir arada bulunmasının şart olduğunu,

Oysa Temyiz Kuruluna başvuru dilekçesinde ayrıntılı olarak belirttikleri üzere, sorumluluk doğmasının olmazsa olmaz koşullarının somut olayda gerçekleşmediğini,

Kaldı ki, somut olayda mevzuat değişikliğinin bile göz ardı edildiğini,

Diğer yandan, yargılama sürecinde önemli bir mevzuat değişikliğinin dikkate alınmadığını,

Söz konusu kararda;

Uygulamanın geçerli olduğu tarihlerde yürürlükte olan, 10.02.2018 tarih ve 30328 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik" ile değişiklik yapılmasından önce Yönetmeliğin "Yardım şekli" başlıklı üçüncü maddesinin aşağıda belirtildiği gibi olduğunu;

"Yardım Şekli;

Madde 3- Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakten bir ödemede bulunulmaz.

Yiyecek yardımı haftalık çalışma süresi 40 saati aşmayan yerlerde öğle yemeği olarak verilir. Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan memurlara, görevlerinin diğer yemek saatlerinde de devam etmesi şartıyla üç öğüne kadar yemek verilebilir."

20.11.2017 tarih ve 2017/11180 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile kabul edilen ve 10.02.2018 tarih ve 30328 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik" ile yapılan değişiklik sonrası Yönetmeliğin "Yardım şekli" başlıklı üçüncü maddesinin şu hale geldiğini;

"Yardım Şekli;

Madde 3~ (Değişik fıkra: 20/11.2017-2017/11180 K.) Yiyecek yardımı sadece yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım, nakten veya kupon, kart, fış, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz.

Görüleceği üzere Yönetmeliğin üçüncü maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinde yapılan değişiklik ile yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ifadesi, yiyecek yardımı sadece yemek verme şeklinde yapılır şeklinde değiştirildiğini, yani cümleye "sadece" kelimesi eklendiğini,

Bir başka deyişle, Yönetmeliğin üçüncü maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesinde yapılan değişiklik ile de bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmayacağı ifadesi, bu yardım nakden veya kupon, kart, fış, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz şeklinde değiştirildiğini,

Daha açık bir ifadeyle, olayın geçtiği tarihlerde nakden veya kupon, kart, fış, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı kullanılmaksızın hukuki dayanağının bulunmadığını, çünkü, söz konusu Yönetmelik değişikliği 10.02.2018 tarihinde yürürlüğe girdiğini, daha ağır hüküm ve sonuç doğuran hükümlerin geçmişe şamil olarak uygulanmasının da söz konusu olamayacağının açık olduğunu,

Özet olarak, söz konusu değişikliğin mevhumu muhalifinden, değişiklikten önce kart, fiş, bilet şeklinde ödemelerin mazur sayılabileceği, aksi takdirde, kural koyucunun değişiklik yapmasının amaç ve anlamı kalmayacağının kesin olduğunu,

Mahkeme kararından, söz konusu alanda çok ender yapılan mevzuat değişikliğinin abesle iştigal anlamı çıkarılabileceği sonucunun doğduğunu,

Kaldı ki, küpür, kart, fış uygulamasını ... Belediyesi değil ihaleyi alan firmanın yaptığının da daha önceki savunmalarda belirtildiği üzere bir gerçek olduğunu,

Diğer yandan, ihale komisyonunun sorumluluğu açısından ise, Kurul Üyesi Sayın ...’in belirttiği üzere, ihale komisyonunun, ihale konusunu ve usulünü belirleme yetkisinin olmadığı kesin olduğuna göre, komisyon üyelerini yetkili olmadıkları bir konuda sorumlu tutmanın hukuk mantığıyla bağdaşmadığını,

Çünkü, azınlık oyunda belirtildiği üzere, İhale komisyon üyeleri ihaleleri mevzuata uygun olarak yürütmek ve sonuçlandırmakla yükümlü olup sorumluluklarının da bu çerçevede belirlenmesi gerektiğini, İhale komisyonu üyeleri, ancak ilgili harcama birimi tarafından hazırlanmış ve kendilerine havale edilmiş ihale işlem dosyası çerçevesinde ve ihale mevzuatına uygun olarak ihaleyi gerçekleştirmekten ve sonuçlandırmaktan sorumlu olduğunu, yemek yardımının veriliş usulü konusunda ihale komisyonu üyelerinin takdir yetkisi veya ihaleyi yapmama yetkisinin bulunmadığını, somut olayda ihalenin yürütülmesi ve sonuçlandırmasıyla ilgili olarak ilamda mevzuata aykırı bir tespit yer almadığından ihalenin uygulanması bir başka deyişle sözleşmenin uygulanması aşamasında ortaya çıkan kamu zararı iddiasından ihale komisyonu üyelerinin sorumlu tutulmaması gerektiğini belirterek,

Yukarıda belirtilen gerekçelerle, Sayıştay Temyiz Kurulu Kararının bozulmasını, yargılamanın duruşmalı yapılmasını, hüküm verilinceye kadar sanıklar çok zor duruma düşeceği için kararın icrasının durdurulmasını, yargılama giderleri ve özellikle vekalet ücretinin karşı tarafa yüklendiğinin ilamda gösterilmesini arz etmişlerdir.

Başsavcılık mütalaasında;

“Dilekçede;

a) İlamın 1 inci maddesine ilişkin;

-Somut olayda belediye bütçesine konulan ödeneğin aşılmadığı, ayrıca Bütçe Uygulama Talimatı çerçevesinde belirlenen yemek bedeli tutarları, yemek yiyenlerden tahsil edildiğinden, mahkeme kararında gösterilen kamu zararı miktarının gerçeğe ve hukuka aykırı olduğu,

-Söz konusu karar düzeltilmediği takdirde, kendisine yemek verilen insanlara kanunla verilen hakların ortadan kaldırılmış olacağı, yardımdan yararlanan personelden geri alınacak miktar olmadığı için kararın tazmin niteliğinde değil, ceza niteliğinde olduğu,

-5018 sayılı Kanuna göre, sorumluluğun doğması için haksız fiilin unsurlarının gerçekleşmesi, yani hukuka aykırı bir fiil, zarar, kusur, illiyet bağı gibi unsurların bir arada bulunması gerektiği oysa, sorumluluk doğmasının olmazsa olmaz koşullarının somut olayda gerçekleşmediği,

-10/02/2018 tarihli ve 30328 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” ile yapılan değişiklik sonrası Yönetmeliğin "Yardım şekli" başlıklı üçüncü maddesi birinci fıkrasının “Yiyecek yardımı sadece yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım, nakten veya kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz.” şeklinde değiştirildiği, yapılan değişiklik ile bu yardım karşılığında nakten bir ödemede bulunulmayacağı ifadesinin, bu yardım, nakten veya kupon, kart, fış, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz şeklinde değiştirildiği, daha ağır hüküm ve sonuç doğuran hükümlerin geçmişe şamil olarak uygulanmasının söz konusu olamayacağı,

-Söz konusu değişikliğin mevhumu muhalifinden, değişiklikten önce kart, fiş, bilet şeklinde ödemelerin mazur sayılabileceği, aksi takdirde, kural koyucunun değişiklik yapmasının amaç ve anlamının kalmayacağı,

-İhale komisyonunun, ihale konusunu ve usulünü belirleme yetkisinin olmadığı kesin olduğuna göre, komisyon üyelerini yetkili olmadıkları bir konuda sorumlu tutmanın hukuk mantığıyla bağdaşmayacağı, yemek yardımının veriliş usulü konusunda ihale komisyonu üyelerinin takdir yetkisi veya ihaleyi yapmama yetkisi bulunmadığı, somut olayda ihalenin yürütülmesi ve sonuçlandırmasıyla ilgili olarak ilamda mevzuata aykırı bir tespit yer almadığından ihalenin uygulanması bir başka deyişle sözleşmenin uygulanması aşamasında ortaya çıkan kamu zararı iddiasından ihale komisyonu üyelerinin sorumlu tutulmaması gerektiği

belirtilerek, Kararın bozulması talep edilmiştir.

Yiyecek yardımı, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Sosyal Haklar ve Yardımlar” kısmında yer almaktadır Anılan Kanunun 212 nci maddesinde “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” denilmiştir.

Bahse konu Yönetmeliğin;

-3 üncü maddesinde; yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı,

-4 üncü maddesinde; yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanacağı, ödenek dağıtımının yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılacağı, yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmının yemek yiyenlerden alınacağı, 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanuna göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamının kendilerinden alınacağı,

-5 inci maddesinde; kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisinin, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği,

-9 uncu maddesinde; Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderlerinin yemek maliyetine dahil edilmeyeceği, yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşyanın kurumlarca sağlanacağı, bunlara karşılık memurlardan ücret alınmayacağı,

hükme bağlanmıştır.

2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği (Sıra No: 1) ile 2015 yılında öğle yemeği servisinden faydalanacak olanlardan alınacak günlük yemek bedelinin asgari tutarı belirlenmiş olup; kuruluşlara, hizmetlerinin özelliği, yemek maliyetleri ve yemek servisinin farklı mahallerde daha iyi şartlarda sunulması gibi hususları dikkate alarak belirtilen miktarların üzerinde yemek bedeli edebilecekleri yetkisi tanınmıştır.

Diğer taraftan; 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 4 üncü maddesinde, bu Kanunun uygulanmasında “Hizmet” tanımı kapsamına, “yemek hazırlama ve dağıtım” da dahil edilmiştir.

Yukarıda değinilen mevzuat hükümleri karşısında konuyu değerlendirdiğimizde;

Yiyecek yardımı memurlara sağlanan sosyal yardım ve hak kapsamında olup, memurların bu haktan mahrum edilmesi düşünülemez.
Bu yardımın verilme şekli nakdi değil, yemek verme şeklinde gerçekleştirilir.
Yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin; yemek maliyetlerinin yarısını geçmemek üzere Belediye bütçesinden, karşılanamayan kısmının ise yemek yiyenlerden alınması gerekir.
Kurum katkısının, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenmesi gerekir.
Öğle yemeği servisinden faydalanacak olanlardan alınacak günlük yemek bedelinin asgari haddi belirlenmiş olmakla beraber, kurumlarca daha yüksek bedel alınması mümkündür.
Yemek hazırlama ve dağıtım işinin 4734 sayılı Kanuna göre hizmet alımı ihalesiyle yapılması mümkündür.

Dosya kapsamının tetkikinden; yukarıda belirtilen hususlardan 3 ve 5 inci maddeye kısmen uyulduğu ve 4 üncü madde hariç diğer maddelere aykırı bir hareketin bulunmadığı anlaşılmaktadır. 4 üncü maddeye aykırılığın nedeninin ise, yiyecek yardımına ilişkin Yönetmeliğin 5 inci maddesinde yer alan düzenlemenin 4734 sayılı Kanunun 4 üncü maddesi uyarınca hizmet alımı yapılması halinde uygulama imkânının bulunmamasından kaynaklandığı anlaşılmaktadır.

İhale komisyonunun görevi, ihale mevzuatına uygun şekilde ihaleyi gerçekleştirmek olup, mevzuata aykırılık olması halinde sorumlu olacakları tabiidir. Temyize konu ilamda, yemek ihalesine ilişkin herhangi bir aykırılığa yer verilmemiş; kamu zararının, sözleşmenin uygulanması esnasında meydana geldiği kabul edilmiştir. Buna göre, yemek yardımının veriliş usulü hakkında takdir hakkı olmayan ihale komisyonu üyelerinin mevzuata aykırı eylemlerinin bulunmadığı değerlendirildiğinden, taleplerinin kabul edilmesinin yerinde olacağı düşünülmektedir.

Diğer taraftan; yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin yarsının kurum bütçesinden karşılanmasına mevzuatın cevaz verdiği dikkate alındığında, ilgili firmaya ödenen toplam tutarın yarısı ile yemek yiyen personelden kesilen katkı payı arasındaki farkın kamu zararını oluşturduğu değerlendirildiğinden, kamu zararı hesabının buna göre yapılmasını teminen bahse konu İlamın 1 inci maddesinde yer alan tazmin hükmünün bozulmasına esas olmak üzere Temyiz Kurulunun 25/04/2018 tarihli ve 44367 Tutanak Nolu Kararına ilişkin karar düzeltilmesi talebinin kabulünün uygun olacağı düşünülmektedir.”

Denilmiştir.

İlamda Diğer Sorumlu sıfatıyla sorumlu tutulan ... karar düzeltilmesi talebi ile vermiş olduğu dilekçede özetle;

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 2. bölüm ve 3.bölümlerinde İdarelerin Kamu İhale Kanunu kapsamında yapacağı hizmet alım işi ile ilgili yapılacak alımlarda, ihale sürecinin nasıl olacağının detaylı şekilde anlatıldığını, 2. ve 3. Bölümlerde hizmet alımına ilişkin alımlarda;

İhtiyacın tespiti
Yaklaşık maliyet tespiti
İhale ilanın verilmesi
İlanın gönderilmesi
İhale ilgili dosya hazırlanması

i) İdari Şartname

ii) Sözleşme Tasarısı

iii) Standart Formlar

iv) Hizmet İşleri Genel Şartnamesi

v) Birim Fiyatlar

vi) Teknik Şartnameler;

gibi hususların ihale yetkilisi tarafından hazırlanacağının açık olduğunu, 2. ve 3.bölümler incelendiğinde ihale komisyonunun yukarıda belirtilen hususlarla ilgili herhangi bir görevi ve sorumluluğu da bulunmadığını, Belediye bünyesinde görev yapan memur personele yemek yedirilmesi hizmet alımı işi için ihtiyacın tespiti, yaklaşık maliyet tespiti, ihale ilanının verilmesi, idari ve teknik şartnamenin hazırlanması ihale yetkilisi tarafından yapıldığını, İhale komisyonunun bu hususlarla herhangi bir görevi ve sorumluluğunun bulunmadığını, İhale komisyonun, ihale yetkilisinin eylem ve işlemlerini denetleme görev ve yetkisinin de bulunmadığını,

Ayrıca;

Bölüm İhale komisyonunun kurulması ve çalışma esasları başlıklı 19. Maddesinde;

“……………..ihale komisyonu eksiksiz olarak toplanır ve kararlar çoğunlukla alınır. Komisyon üyeleri, kararlarda çekimser kalamaz. Komisyon başkanı ve üyeleri oy ve kararlarından sorumlu olup; karşı oy kullanan komisyon üyeleri, gerekçelerini komisyon kararına yazmak ve imzalamak zorundadır. İhale komisyonunca alınan kararlar ve düzenlenen tutanaklar, komisyon başkan ve üyelerinin adları ve soyadları, unvanları ve komisyondaki sıfatları belirtilerek imzalanır." Denildiğini,

Belediyenin 2015 yılı için memur personele yemek yedirilmesi hizmet alım işi 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu ve Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde belirtilen esaslar çerçevesinde hazırlandığını, Ek’te sunulan İhale dosyasında görüleceği üzere ihalesi yapılan hizmet alım işi “... Belediyesinde çalışan memurlara kupon verilmek suretiyle yemek yardımı yapılması işi" olmayıp 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun Tanımlar başlıklı 4. Maddesinde belirtilen yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti 'ne uygun olarak, Belediye bünyesinde görev yapan memur personele yemek yedirilmesi hizmet alımı” işinden ibaret olduğunu, İhale dokümanı incelendiğinde; Sayıştay ilamında belirtildiği gibi ... Belediyesinde çalışan memurlara yemek kuponu verilmek suretiyle yemek yardımında bulunulduğu” ibaresi ihale dokümanının hiçbir yerinde bulunmadığının görüleceğini,

Yine ilamda;

“5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun "Harcama yetkisi ve yetkilisi" başlıklı 31. Maddesinde; “Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur....” hükmü gereği, gerçekleştirilen yemek ihalesinde, yemek kartı verilmesine ilişkin hükümlere ve sonuçlara izin veren ihale yetkilisi ve ihale komisyonu üyelerinin mevzuata aykırı ödemelerde sorumlulukları bulunmaktadır.” Denildiğini,

Yukarıda belirtildiği üzere her ne kadar 5018 sayılı Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 31. Maddesinde komisyon kararından dolayı sorumlu tutulmuşsa da, komisyonun sorumluluğunun yaptığı hukuka aykırı bir işlem sonucu doğacağı kuşkusuz olduğunu, aksi bir durum ihale yetkilisinin her türlü hatalı eylem ve işleminden sorumlu tutulmayı gerektirdiğini, İdare hukukunda kusursuz sorumluluğun söz konusu olmadığını, üstelik komisyonun, ihale yetkilisinin eylem ve işlemlerini denetleme görev ve yetkisinin de bulunmadığını, bu nedenle komisyonun verdiği kararların hukuka aykırılığı ispat edilmedikçe harcama yetkilisinin işlemlerinde sorumlu tutulmasının söz konusu olamayacağını, İhale dosyası incelendiğinde görülecektir ki ihale komisyon üyesi olarak yemek kartı verilmesine ilişkin hüküm doğrultusunda karar alınmadığını, kaldı ki İhale dokümanında yemek kartı verilmesine dair hiç bir hüküm de bulunmadığını, ayrıca 4734 sayılı Kanuna göre ihale komisyon üyesinin sorumluluğunun ihale sürecinden ibaret olduğunu, İhale sürecinin de ihale onayı ile başladığını, sözleşmenin imzalanması ile son bulduğunu, sözleşme yapıldıktan sonraki işlemler için ihale komisyonunun hiçbir sorumluluğunun bulunmadığını,

Örneğin; Belediyenin bina yapım işi ile ilgili ihale yapıldığında; ihale Onayı İhale Yetkilisi tarafından verildikten sonra ihale dosyasının ihale komisyonu üyelerine gönderildiğini, İhale komisyon üyelerinin ihale dosyasını incelediğini, İdari Şartname, Teknik Şartname, Yaklaşık Maliyet incelendikten sonra mevzuata aykırı bir durum söz konusu değilse ihalesinin yapıldığını, teklifler değerlendirildikten sonra ekonomik açıdan en avantajlı teklifi veren yükleniciye ihalenin bırakıldığını, İhale Komisyonunun kararını aldığını ve sözleşme yapılmak üzere dosyayı İhale yetkilisine gönderdiğini, İhale komisyon üyelerinin sorumluluğunun burada bittiğini, işi alan yüklenici yapılan sözleşmeye uygun hareket etmediği takdirde ise sorumluluk Yapım İşleri kabul komisyonunda olduğunu, örneğin şartnamede 10 m3 beton kullanılması gerekirken yüklenici 5 m3 kullanmışsa bu sorumluluğun ihale komisyonun değil Yapım işleri kabul komisyonunun sorumluluğunda olduğunu,

Ekte sunulan ihale dosyasında görüleceği üzere ihalesi yapılan hizmet alım işi “... Belediyesinde çalışan memurlara kupon verilmek suretiyle yemek yardımı yapılması işi” olmayıp 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun Tanımlar başlıklı 4. Maddesinde belirtilen yemek hazırlama ve dağıtım hizmetine uygun olarak , “Belediyemiz bünyesinde görev yapan memur personele yemek yedirilmesi hizmet alımı” işinden ibaret olduğunu, ihale komisyon üyesi olarak yemek kartı verilmesine ilişkin hüküm doğrultusunda karar da alınmadığını,

Sonuç olarak; yukarıda yapılan açıklamalar dikkate alındığında ihale komisyonu üyesi olarak, Belediye bünyesinde görev yapan memur personele yemek yedirilmesi hizmet alımı işi ile ilgili ne ihalenin hazırlanması aşamasında ne de sözleşme imzalandıktan sonraki aşamada herhangi bir görev ve sorumluluğunun bulunmadığını belirterek Sayıştay Temyiz Kurulunun 25.04.2018 tarih ve 44411 sayılı ilamının karar düzeltme yolu ile incelenerek onama kararının kaldırılmasına, tazmin hükmünün Bozularak dosyanın karar veren Sayıştay Beşinci Dairesine gönderilmesine karar verilmesini arz ve talep etmiştir.

Başsavcılık mütalaasında;

“Sorumlunun dilekçesinde;

-Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 2 nci ve 3 üncü bölümlerinde yer verilen işlerle ilgili olarak ihale komisyonunun herhangi bir görevi ve sorumluluğunun bulunmadığı, Belediye bünyesinde görev yapan memur personele yemek yedirilmesi hizmet alımı işi için; ihtiyacın tespiti, yaklaşık maliyet tespiti, ihale ilanının verilmesi, idari ve teknik şartnamenin hazırlanması işinin ihale yetkilisi tarafından yapıldığı, hale komisyonunun ihale yetkilisinin eylem ve işlemlerini denetleme görev ve yetkisi de olmadığı,

Belediyenin 2015 yılı için memur personele yemek yedirilmesi hizmet alım işinin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde belirtilen esaslar çerçevesinde hazırlandığı, ihalesi yapılan hizmet alım işinin “... Belediyesinde çalışan memurlara kupon verilmek suretiyle yemek yardımı yapılması işi" olmayıp, 4734 sayılı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde belirtilen yemek hazırlama ve dağıtım hizmetine uygun olarak, “Belediye bünyesinde görev yapan memur personele yemek yedirilmesi hizmet alımı işi”nden ibaret olduğu, ihale dokümanı incelendiğinde; Sayıştay ilamında belirtildiği gibi “... Belediyesinde çalışan memurlara yemek kuponu verilmek suretiyle yemek yardımında bulunulduğu” ibaresinin ihale dokümanının hiçbir yerinde bulunmadığının görüleceği,

-Komisyonun sorumluluğunun yaptığı hukuka aykırı bir işlem sonucu doğacağı, bu nedenle komisyonun verdiği kararların hukuka aykırılığı ispat edilmedikçe harcama yetkilisinin işlemlerinden sorumlu tutulmasının söz konusu olamayacağı, komisyon üyesinin sorumluluğunun ihale sürecinden ibaret olduğu, ihale sürecinin de ihale onayı ile başlayıp sözleşmenin imzalanması ile son bulduğu, sözleşme yapıldıktan sonraki işlemler için ihale komisyonunun hiçbir sorumluluğunun bulunmadığı,

belirtilerek, Sayıştay Temyiz Kurulunun 25/04/2018 tarihli ve 44411 Tutanak Nolu Kararının karar düzeltme yolu ile incelenerek kaldırılmasına, tazmin hükmünün bozularak dosyanın karar veren Sayıştay Beşinci Dairesine gönderilmesine karar verilmesi talep edilmiştir.

Bahse konu Yönetmeliğin;

-3 üncü maddesinde; yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı,

hükme bağlanmıştır.

Diğer taraftan; 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 4 üncü maddesinde, bu Kanunun uygulanmasında “Hizmet” tanımı kapsamına, “yemek hazırlama ve dağıtım” da dahil edilmiştir.

Yukarıda değinilen mevzuat hükümleri karşısında konuyu değerlendirdiğimizde;

Yiyecek yardımı memurlara sağlanan sosyal yardım ve hak kapsamında olup, memurların bu haktan mahrum edilmesi düşünülemez.
Bu yardımın verilme şekli nakdi değil, yemek verme şeklinde gerçekleştirilir.
Yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin; yemek maliyetlerinin yarısını geçmemek üzere Belediye bütçesinden, karşılanamayan kısmının ise yemek yiyenlerden alınması gerekir.
Kurum katkısının, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenmesi gerekir.
Öğle yemeği servisinden faydalanacak olanlardan alınacak günlük yemek bedelinin asgari haddi belirlenmiş olmakla beraber, kurumlarca daha yüksek bedel alınması mümkündür.
Yemek hazırlama ve dağıtım işinin 4734 sayılı Kanuna göre hizmet alımı ihalesiyle yapılması mümkündür.

Dosya kapsamının tetkikinden; yukarıda belirtilen hususlardan 3 ve 5 inci maddeye kısmen uyulduğu ve 4 üncü madde hariç diğer maddelere aykırı bir hareketin bulunmadığı anlaşılmaktadır. 4 üncü maddeye aykırılığın nedeninin ise, yiyecek yardımına ilişkin Yönetmeliğin 5 inci maddesinde yer alan düzenlemenin 4734 sayılı Kanunun 4 üncü maddesi uyarınca hizmet alımı yapılması halinde uygulama imkanının bulunmamasından kaynaklandığı anlaşılmaktadır.

Diğer taraftan; yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin yarsının kurum bütçesinden karşılanmasına mevzuatın cevaz verdiği dikkate alındığında, ilgili firmaya ödenen toplam tutarın yarısı ile yemek yiyen personelden kesilen katkı payı arasındaki farkın kamu zararını oluşturduğu değerlendirildiğinden, kamu zararı hesabının buna göre yapılmasını teminen bahse konu İlamın 1 inci maddesinde yer alan tazmin hükmünün bozulmasına esas olmak üzere Temyiz Kurulu Kararına ilişkin karar düzeltilmesi talebinin kabulünün uygun olacağı düşünülmektedir.”

Denilmiştir.

Duruşma talebinde bulunan Diğer Sorumlu ..., Avukat ... ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; Daire İlamında, Belediyede çalışan personele, elektronik karta para yüklemesi yapılmak suretiyle yemek yardımında bulunulması gerekçesi ile harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisiyle birlikte ihale komisyonu başkan ve üyeleri de sorumlu tutularak ihale bedelinin tamamına tazmin hükmü verildiği, Temyiz Kurulu Kararıyla da tazmin hükmünün tasdik edildiği görülmüştür.

Sorumluluk yönünden;

İhaleyi gerçekleştiren ihale komisyonu başkan ve üyelerinin, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisiyle birlikte sorumluluğa dâhil edildiği görülmüştür.

Ancak, ihale komisyonu başkan ve üyeleri ihaleleri mevzuata uygun olarak yürütmek ve sonuçlandırmakla yükümlü olup sorumluluklarının da bu çerçevede belirlenmesi gerekir. İhale komisyonu başkan ve üyeleri, ilgili harcama birimi tarafından hazırlanmış ve kendilerine havale edilmiş ihale işlem dosyası çerçevesinde ve ihale mevzuatına uygun olarak ihaleyi gerçekleştirmekten ve sonuçlandırmaktan sorumludur. Yemek yardımının veriliş usulü konusunda ihale komisyonu başkan ve üyelerinin takdir yetkisi veya ihaleyi yapmama yetkisi bulunmamaktadır. Somut olayda “Belediye bünyesinde görev yapan memur personele yemek yedirilmesi hizmet alımı” ihalesinin yürütülmesi ve sonuçlandırmasıyla ilgili olarak İlamda mevzuata aykırı bir tespit yer almadığından ihalenin uygulanması bir başka deyişle sözleşmenin uygulanması aşamasında ortaya çıkan kamu zararından da ihale komisyonu başkan ve üyelerinin sorumlu tutulmaması gerekir.

Bu sebeple, usulüne uygun olarak yürütüldüğü ve tamamlandığı kabul edilen ihale sürecinde ihale komisyonu başkan ve üyelerinin sorumluluklarının bulunmadığı, kamu zararından sorumlu olmamaları gerektiği; ödeme emrini imzalayan gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisinin sorumlu olması gerektiği anlaşılmıştır.

İlam hükmünün esası ile ilgili olarak;

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212. maddesine dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4. maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.

2014 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasları düzenleyen (E) Cetvelinin 36. maddesine göre; 657 sayılı Kanunun 212. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesi uyarınca yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere kurum bütçelerinden yapılan yemek yardımı, Ankara, İstanbul ve İzmir illerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin azami üçte ikisi olarak uygulanabilmektedir.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Bütçe Kanunu hükmüne aykırıdır. Kaldı ki devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yardım Şekli" başlıklı 3. maddesinde yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ve bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmayacağı açık bir şekilde ifade edilmektedir.

Zira, bahsi geçen Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5. maddesinde yer alan "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Kamu zararı tutarı, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen rakamlar arasındaki farkın olması gerekmektedir.

Bu itibarla, karar düzeltme talebinin kabul edilerek 25.04.2018 tarih ve 44367 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLDUĞUNA ve yukarıda belirtilen hususlar doğrultusunda İlam hükmünün hem sorumluluk hem de 6085 sayılı Kanunun 26. maddesi hükmü gereğince Başkanın bulunduğu taraf çoğunluğu sağlamış olması suretiyle esas yönünden BOZULARAK dosyanın ilgili DAİRESİNE TEVDİİNE, (Üye ...’ın aşağıda yazılı oylamalara ilişkin ilave gerekçesi, . Daire Başkanı ..., Üyeler ... ve ...’ın aşağıda yazılı farklı gerekçeleri ile Üyeler ..., ..., ..., ..., ..., ...’ün aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oyçokluğuyla 19.06.2019 tarihinde karar verildi.

(İlave Gerekçe

Üye ...’ın oylamalara ilişkin ilave gerekçesi;

187 sayılı Daire İlamında, Belediyede çalışan personele, elektronik karta para yüklemesi yapılmak suretiyle yemek yardımında bulunulması gerekçesi ile harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisiyle birlikte ihale komisyonu başkan ve üyeleri de sorumlu tutularak ihale bedelinin tamamına tazmin hükmü verilmiş, ilam hükmü Temyiz Kurulu’nun 25.04.2018 tarih ve 44367 tutanak sayılı kararıyla TASDİK edilmiştir.

Sorumluların bu defa Temyiz Kurulu Kararına karşı “Karar Düzeltilmesi” talebiyle vermiş oldukları dilekçe ile hem sorumluluğa hem de esasa ilişkin vermiş oldukları dilekçe üzerine Temyiz Kurulunca “Karar düzeltilmesine mahal olduğuna” karar verildikten sonra konu sorumluluklar ve konunun esası açısından ayrı ayrı görüşülmüştür.

Konunun sorumluluk açısından görüşülmesinden sonra yapılan oylamada oy kullanan 17 üyenin 11’i ilam hükmünün sorumluluk açısından bozulması gerektiği yönünde, 6’sı ise sorumlulukların yerinde olduğu yönünde oy kullanması üzerine ilam hükmü sorumluluk açısından bozulmuştur. Konunun Temyiz Kurulu kararıyla sorumluluk açısından bozulduğu sabittir ve burada bir tereddüt yoktur.

Ancak, ilam hükmünün esasına ilişkin yapılan müzakerelerden sonra, esasa ilişkin yapılan oylamada, kurula katılan üyelerin kanaatleri ortaya konulmuş, ancak kurul kararı çıkmamıştır. Çünkü;

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Temyiz Kurulu” başlıklı 26’ncı maddesinin 2’nci fıkrasında kurulun ne şekilde karar vereceği açıklanmış olup aynen “ …Kurul, mevcudun salt çoğunluğu ile karar verir. Oyların eşitliği halinde Başkanın bulunduğu taraf çoğunluğu sağlamış sayılır.” denilmiştir.

Oysa ilam hükmünün esasına ilişkin yapılan oylamada Kurul Başkanı dahil 17 üye oy kullanmıştır.17 üye oy kullandığı için karar yeter sayısı yukarıda bahsedilen hüküm gereği salt çoğunluğu sağlayan 9 oy olmalıdır. Ancak oylamada 8 üye “yemek bedelinin tamamı için verilen tazmin hükmünün tasdiki” yönünde, Kurul Başkanının da dahil olduğu 8 üye “yemek bedelinin yarısına tazmin hükmü verilmesi için ilam hükmünün bozulması” yönünde oy kullanırken 1 üye de “ İlamda verilen tazmin hükmünün kaldırılması gerektiği” yönünde oy kullanmıştır. Netice olarak, Sayıştay Kanununun yukarıda belirtilen hükmü gereği olan karar yeter sayısı salt çoğunluk (Bu oylamada 9 oy) sağlanamadığından Temyiz Kurulu kararı verilememiştir.

Temyiz Kurulunun işbu ilamında, “6085 sayılı Kanunun 26. maddesi hükmü gereğince Başkanın bulunduğu taraf çoğunluğu sağlamış olması suretiyle esas yönünden BOZULARAK dosyanın ilgili DAİRESİNE TEVDİİNE,” denilmekte ise de karara ilişkin oylamada “Başkanın bulunduğu tarafın çoğunluğu sağlamış sayılacağı” bir oyların eşitliği durumu sözkonusu değildir. Esasen 17 üyenin oy kullandığı bir oylamada, “oyların eşitliği halinde başkanın bulunduğu tarafın çoğunluğu sağlamış sayılacağı”na ilişkin düzenlemenin uygulanması da mümkün değildir. Zira oyların eşitliği hükmünün uygulanabilmesi ancak 14, 16, 18 veya 20 üyenin oy kullanması halinde mümkün olabilecek bir durumdur.

Bu nedenlerle işbu ilamın esasa ilişkin bölümünde, Başkanın bulunduğu tarafın çoğunluğu sağlamış sayılarak “yemek bedelinin yarısına tazmin hükmü verilmesi gerektiği” şeklindeki hükmü Temyiz Kurulunun iradesini yansıtmadığı gibi Sayıştay Kanunu’nun 26 ncı maddesinin 2 nci fıkrasındaki hükümlere de uygun değildir.

Farklı Gerekçe

. Daire Başkanı ..., Üyeler ... ve ...’ın farklı gerekçesi;

Sorumluluk yönünden verilen çoğunluk kararına katılmakla birlikte;

İlam hükmünün esası ile ilgili olarak;

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Yiyecek Yardımı” başlıklı 212. maddesinde; “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur.” denilerek, Devlet memurunun hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde yararlanacağı ve bu yardımın uygulanmasıyla ilgili esasların Maliye Bakanlığı ile Devlet Personel Başkanlığı’nın birlikte hazırlayacakları bir Yönetmelikle tespit edileceği belirtilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212. maddesi uyarınca düzenlenen, 11.12.1986 tarih ve 19308 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 3. maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı, yiyecek yardımının haftalık çalışma süresi 40 saati aşmayan yerlerde öğle yemeği olarak verileceği, günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan memurlara, görevlerinin diğer yemek saatlerinde de devam etmesi şartıyla üç öğüne kadar yemek verilebileceği; 4. maddesinde, yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dâhil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanacağı ve yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmının yemek yiyenlerden alınacağı; 5. maddesinde, yemek servisinin yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği; 6. maddesinde ise, hastane, pansiyonlu okul ve işçi ile birlikte çalışan iş yerlerindeki memurların, birim büyüklüğü ve personel sayısına bakılmaksızın hasta, öğrenci ve işçiler için mevcut yemek servislerinden faydalanacakları hükümlerine yer verilmiş olup; ücretsiz olarak yemek yardımından yararlanmayla ilgili olarak sadece ek 1. maddede, yataklı tedavi kurumlarında (üniversitelerin yataklı tedavi kurumları dâhil) görev yapanlar için bir düzenleme yapılmıştır.

Buna göre, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği kapsamında bulunan memurlar, söz konusu Yönetmelik kapsamında yemek bedelinin bir kısmını ödemeleri kaydıyla yemek yiyebilecek olup, bu kapsamda itfaiye personeli için istisna getirilmemiştir.

21.10.2006 tarih ve 26326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Belediye İtfaiye Yönetmeliği’nin “Yemek” başlıklı 37. maddesinde; “24 saat iş, 48 saat istirahat şeklinde çalışan itfaiye personeline 3; 12 saat iş, 24 saat istirahat ve 12 saat iş, 12 saat istirahat şeklinde çalışan itfaiye personeline 2, 12 saatten az çalışan itfaiye personeline 1 öğün yemek verilir. Yiyecek giderleri 657 sayılı Kanunun 212 nci maddesi esas alınarak belediyece karşılanır.” denilerek, yemek bedelinin Belediye tarafından, 657 sayılı Kanun’un 212. maddesi esas alınmak suretiyle, karşılanması gerektiği hükme bağlanmıştır.

Söz konusu Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi personele yiyecek yardımı, belli şartların gerçekleşmesi durumunda kurulacak yemek servisi aracılığıyla “yemek verme” şeklinde yapılabilecek bir yardım olup, kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilerek yapılması mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, (...) ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır. İhale dokümanında yer alan bilgilere göre, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanmasının, Kamu İhale Kanununun yukarıya alınan hizmet tanımında yer alan “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmeti olarak değerlendirilmesi mümkün değildir. Kaldı ki 4734 sayılı Kanun, kamu idarelerinin hangi tür harcamaları yapabileceklerini düzenleyen ve bunlara izin veren bir Kanun değildir. “Mal” ve “hizmet” alımları ile “yapım” işlerinin ihalelerini kapsayan Kanunun 4. maddesinde tanımlanan hizmet kavramı kapsamında “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmetinin sayılmış olması, idarelere sınırsız bir şekilde bu hizmeti diledikleri gibi (yiyecek yardımının, restoran, cafe, market vb. yerlerde para yerine geçen bir ödeme aracı olan kart ile yapılması şeklinde) ihale ile tedarik edebilecekleri anlamına gelmemektedir. Kanunun 4. maddesindeki tanımlamalarda, idarelerce alım yapılması planlanan ihtiyaçların, hangi alım türünün (mal, hizmet veya yapım) kapsamına girdiği ortaya konulmakta olup, ihtiyaca uygun alım türüne göre ihaleye hazırlık yapılması ve ihalenin gerçekleştirilmesi gerektiğine işaret edilmektedir. Yani idarelerce örneğin “yemek hazırlama ve dağıtım” ihtiyacının, bu Kanun kapsamında ancak “hizmet” olarak ihaleye çıkarılabileceği; aksine idarelerin bu ihtiyaç için örneğin “mal” veya “yapım” ihalesi yapamayacakları vurgulanmaktadır. İlama konu olayda ihalesi yapılan “yemek” yardımının tedarik yöntemi, kapsamı ve içeriği, 657 sayılı Kanun ve Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde belirlenmiştir. İdareler bu iki mevzuatta belirlenen içerik ve tedarik yöntemlerine uyulmak kaydıyla, yemek hizmetini 4734 sayılı Kanun çerçevesinde ihale yaparak veya kendi kurumsal imkânlarıyla yemek hazırlayarak karşılayabilecektir.

Ayrıca Diğer Sorumlu sıfatıyla sorumlu tutulan ihale yetkilisi ve ihale komisyon üyeleri karar düzeltme talebiyle verdikleri dilekçelerinde; söz konusu ihalenin ne ilanında ne de idari şartnamesinde yemek kuponu, yemek fişi veya ticket vs. verilmesi şeklinde bir ifade yazılmadığını belirtmiş ise de, mezkûr ihalenin idari şartnamesinin 47.1. maddesinde isteklilerin belediye sınırları dahilinde en az 7 adet lokanta ile sözleşmesinin bulunma zorunluluğunun belirtildiği, ayrıca ihalenin, yemek kuponu vermek üzere çalışan ... A.Ş. isimli şirket üzerinde bırakılmış ve personele çalıştığı günler kadar yemek kuponu verilerek bu kuponlar karşılığında yüklenici firmaya hakediş ödemelerinde bulunulmuş olduğu tespit edilmiştir. Dolayısıyla ihale ilanında veya dokümanında açıkça yemek kuponu vs. yazmamasının, uygulanan işlemin mahiyetini değiştirmemektedir.

Yapılan incelemede, ... Belediyesi tarafından belediye hizmet binasında veya herhangi bir yerde söz konusu ihale doğrultusunda Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine uygun olarak memurlara yemek verilmesi için bir yemekhane kurulmadığı, ihale şartnamesinde “İsteklilerin Belediye sınırları dâhilinde en az yedi adet lokanta ile sözleşmesinin bulunma zorunluluğu” hükmünün bulunduğu, ihale üzerinde bırakılan ... A.Ş.’nin “....card” uygulaması ile çalışanlara, karta yüklenecek para karşılığında anlaşmalı restoran, cafe, market ve akaryakıt istasyonlarında alışveriş yapılmasına imkân veren bir firma olduğu tespit edilmiştir. Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri doğrultusunda, yiyecek yardımının, restoran, cafe, market vb. yerlerde para yerine geçen bir ödeme aracı olan kart ile yapılması mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.

10.02.2018 tarih ve 30328 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan "Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik" te tapılan değişiklik ilam konusunu ortadan kaldırmamakta bilakis devlet memurlarına yapılacak yiyecek yardımının nasıl yapılması gerektiğini tereddüde yer bırakmayacak şekilde düzenleyerek ilamın gerekçelerini desteklemektedir.

5018 sayılı Kanunun 71. maddesi birinci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, ikinci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanunda, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” da kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir.

Bu sebeplerle, İlam hükmünün esası ile ilgili olarak ihale bedelinin tamamına tazmin hükmü verilmesi mevzuata uygundur.

Bu itibarla, bu yönden karar düzeltme talebinin kabul edilerek 25.04.2018 tarih ve 44367 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının Düzeltilmesine Mahal Olduğuna ve yukarıda belirtilen hususlar doğrultusunda ilam hükmünün sadece sorumluluk yönünden Bozularak dosyanın ilgili Dairesine Tevdiine karar verilmesi gerekir.

Karşı oy gerekçesi

Üye ...’nün karşı oy gerekçesi;

Belediye personeline ait yiyecek yardımının, yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar (kart) vasıtasıyla temin edildiği gerekçesiyle tazmin hükmü verilmiştir.

Esasen Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde yer alan hükümler göz önünde bulundurulduğunda, yapılacak yiyecek yardımının, memurlara nakit para ve para temsili araçlar sağlanarak gerçekleştirilmesi mümkün değildir. Bu nedenle Dairenin tazmin kararı yerindedir. Ancak 5018 ve 6085 sayılı Kanunlardaki düzenlemeler karşısında, yapılan bir harcamaya kamu zararı diyebilmek için onun mevzuata aykırı olması yetmemektedir. Bir kamu zararından bahsedebilmek için, kamu görevlisinin kasıt, kusur veya ihmalinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemi sonucunda kamu kaynağında bir eksilmenin olması gerekir. Mevcut olayda kasıt kusur veya ihmalden söz edilemeyeceği gibi açık bir mevzuata aykırılık da söz konusu değildir. Zira Sayıştay Temyiz Kurulu da bu konuda her defasında farklı kararlar vermiştir. Örneğin;

30.06.2015 tarih ve 40734 sayılı, 14.3.2018 tarih ve 44216 sayılı kararlarında yiyecek yardımının, para temsili araçlar sağlanarak veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılması mümkün görülmediğinden ihale bedelinin tamamına tazmin hükmü verilmesi gerektiği gerekçesiyle daire kararını onamış,

08.05.2012 tarih ve 34915 sayılı kararında Maliye Bakanlığınca memurlardan alınacak katkı paylarına ilişkin yayımlanan tutarların, Yönetmeliğe göre alınması gereken tutarlar olduğunun kabulü ile tazmin miktarının bu tutara göre hesap edilmesi için, verilen tazmin hükmüne ilişkin kararı bozmuş,

30.06.2015 tarih ve 40728 sayılı, 27.12.2017 tarih ve 43916 sayılı kararlarında da Personelden yapılacak yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği gerekçesiyle Daire kararlarını bozmuştur.

Temyiz Kurulunun bu şekilde farklı kararlarını çoğaltmak mümkündür. Hatta Temyiz Kurulu 1.12.2015 tarih ve 41149 sayılı kararında “Buna karşın benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran kararların bulunduğu belirtilmişse de; bu kararların yanında tazmin hükmünü bozan ve tasdik eden kararlar da mevcut olup aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır” diyerek bu durumu doğrulamıştır.

Hukukun üstünlüğünün temel unsurlarından biri, hukuki durumlarda belirli bir istikrarı garanti altına alan ve kamuoyunun mahkemelere olan güvenine katkıda bulunan hukuki güvenlik ilkesidir. Toplumun yargısal sisteme olan güveni hukuk devletinin esaslı unsurlarından biri olmasına rağmen birbirinden farklı yargı kararlarının devamlılık arz etmesi, bu güveni azaltacak nitelikte bir hukuki belirsizlik durumu yaratabilecektir. (.... ... ve .../Türkiye [BD], B. No: 13279/05, 20/10/2011, § 57).

..., içtihat farklılıklarının yargı sistemlerinin doğal bir sonucu olduğunu kabul etmekle birlikte yüksek mahkemelerin görevinin bu çelişkileri düzeltmek olduğunu ve şayet çelişkili uygulama yüksek mahkemenin bünyesinde gelişiyorsa bu durumun toplumun adli sisteme olan güvenini azaltarak hukuki güvenlik ilkesini ihlal edeceğini belirtmiştir ( .../Türkiye, B. No: 582/05, 9/2/2016, § 55) Yine ..., mahkemelerin yorumlarında dinamik ve evrilen bir yaklaşımı sürdürülememesinin reform ya da gelişimi engelleyeceğinden kararlardaki değişimin, adaletin iyi idaresine aykırılık teşkil etmeyeceğini kabul etmektedir. (...Cumhuriyeti, B. No: 36815/03, 14/1/2010, § 38).

Sayıştay yargısı açısından ilk derece mahkeme niteliğindeki dairelerce yiyecek yardımları hakkında verilen farklı kararlar yargı sisteminin doğal bir sonucudur. Zira hukuk kurallarının ne şekilde yorumlanacağı veya birden fazla yorumunun mümkün olduğu durumlarda bu yorumlardan hangisinin benimseneceği derece mahkemelerinin yetkisinde olan bir husustur. Ancak Temyiz Kurulu Sayıştay dairelerince verilen ilamların son hüküm merciidir. Bu niteliği nedeniyle Temyiz Kurulunca aynı konuda uzun süredir farklı kararlar veriliyor olması, sorumluların Sayıştay yargısına olan güvenini azaltarak hukuki güvenlik ilkesini zedeleyecek bir nitelik almıştır. Yargıya olan güveni muhafaza etme bakımından kararlarda belli bir istikrar sağlaması beklenir. Bu itibarla içtihat değişikliği tek başına adil yargılanma hakkının ihlali sonucunu doğurmaz ise de bu değişiklik ile benimsenen yeni yaklaşımın benzer uyuşmazlıklarda tutarlı olarak uygulanması gereklidir.

Hukuki güvenlik ilkesi hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Belirlilik ilkesi ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir (..., E.2013/39, K.2013/65, 22/5/2013).

Temyiz Kurulunca farklı kararlar verilmesine sebep olacak derecede yoruma açık söz konusu mevzuat karşısında henüz kamu idarelerini ve sorumluları bağlayıcı bir içtihadı birleştirme kararı da verilmediği göz önünde bulundurulduğunda, bu yorumlardan birini tercih ederek ödeme yapan sorumlular hakkında tazmin hükmü vermek hakkaniyet ve hukuk kuralları ile bağdaşmaz. Kaldı ki mevzuattaki bu müphemlik 20/11/2017-2017/11180 tarih ve sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile giderilmiş, ilgili yönetmeliğin 3. Maddesi “Yiyecek yardımı sadece yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım, nakten veya kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz” şeklinde değiştirilmiştir. Bu düzenleme ile ihtilaf giderildiğinden, değişiklik öncesi yoruma müsait mevzuat göz önünde bulundurularak değişiklik tarihine kadar yapılan ödemelerin kamu zararı olarak kabul edilmemesi gerekir.

Bu nedenle, söz konusu ödemenin tamamı için kaldırma kararı verilmesi gerekirken, ödemenin tamamına tazmin kararı verilmesi mevzuata aykırıdır. Bu itibarla, karar düzeltme talebinin kabul edilerek 25.04.2018 tarih ve 44367 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının Düzeltilmesine Mahal Olduğuna ve 187 sayılı İlamın 1. maddesiyle verilen tazmin hükmünün açıklanan sebeplerle kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.

Üyeler ..., ..., ..., ... ve ...’ün karşı oy gerekçesi;

25.04.2018 tarih ve 44367 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararında belirtildiği gibi;

Ayrıca, her ne kadar Diğer Sorumlu sıfatıyla sorumlu tutulan ihale yetkilisi ve ihale komisyon üyeleri karar düzeltme dilekçelerinde sorumluluk itirazında bulunmuşlarsa da; 5018 sayılı Kanunu’nun “Harcama Yetkisi ve Yetkilisi” başlıklı 31. maddesi üçüncü fıkrasında;

“Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur.” denilmektedir.

Aynı Kanun’un “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32. maddesinde ise, Bütçelerden harcama yapılabilmesinin, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkün olabileceği, harcama yetkililerinin harcama talimatlarının, bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından sorumlu oldukları, hükme bağlanmıştır.

Söz konusu düzenlemeler çerçevesinde ihale yetkilisinin ve ihale komisyonu üyelerinin işlemleri değerlendirildiğinde; ihale yetkilisince ihale onay belgesi düzenlenmesi ve bu ihale ile ilgili sözleşmenin imzalanması işlemi 5018 Sayılı Kanun’un yukarıya alınan hükümleri çerçevesinde harcama talimatıdır. İhale komisyon üyeleri ise vermiş oldukları “ihale kararı” ile bu talimatı gerçekleştirmişlerdir. Yukarıda açıklandığı üzere, harcama talimatı olan onay belgesi/sözleşme ile bu talimatın gerçekleştirilmesi yönündeki ihale kararı mevzuata aykırı olduğundan, bu işlemler neticesi gerçekleşen kamu zararından ihale yetkilisi ve ihale komisyon üyelerinin de sorumlu tutulmalarında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Bu sebeple, 6085 sayılı Kanunun 57. maddesinde belirtilen karar düzeltilmesini gerektiren yeni bir husus ileri sürülmediğinden 25.04.2018 tarih ve 44367 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının Düzeltilmesine Mahal Olmadığına karar verilmesi gerekir.)

Sayıştay 5. Dairesi 42708 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Hukuk Asistanı ile Kararları Analiz Edin

Karar Bilgileri

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

10 Milyon+ Karar Arasında Arayın

Profesyonel Hukuk AraçlarınaHemen Erişin