Sayıştay 5. Dairesi 420 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 05.03.2020

• Karar No: 420

• İlam No: 95

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal denge tazminatı

…………. Belediyesi ile …………. arasında ………… tarihinde imzalanan ve …………. dönemini kapsayan Toplu İş Sözleşmesi ile memurlara yasayla belirlenen limitlerine uyulmaksızın sosyal denge tazminatı ödemesi suretiyle ………….. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak;

Uluslararası Çalışma Örgütünün değişik tarihlerde gerçekleştirdiği Genel Konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetlerinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiği görülmektedir. Her ne kadar Anayasamızın 90 ncı maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne uygun olarak yürürlüğe konmuş uluslararası antlaşmalar kanun hükmünde olup bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurulamamakta ise de, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 7 nci maddesine göre " Yasama yetkisi " Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir ve bu yetki devredilemez. Anayasanın 128 inci maddesinde ise memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. 08.08.1951 tarih ve 5834 sayılı Yasayla onaylanması uygun bulunan ve 14.08.1951 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 98 no.lu ILO sözleşmesinde, çalışanlara toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkı getirilmiştir; ancak çalışanlara tanınacak mali hakların sözleşme ile serbestçe belirlenebileceği ve imzalanacak bu sözleşmenin de normlar hiyerarşisine göre Kanun hükümlerinin üzerinde olacağına dair bir hüküm yer almamaktadır. Anayasanın 90 ıncı maddesi bir Anayasa hükmü olduğu gibi 128 inci maddesi de bir Anayasa hükmüdür. Dolayısıyla her iki hükmün beraber değerlendirilerek memurlara toplu sözleşme hakkı verilmekle birlikte; memurların yapılacak sözleşmelerin yine kanunlarla belirlenen usul ve esaslara uyması gerekmektedir.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde; “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir” hükümleri yer almaktadır.

Anayasanın mezkur 53 üncü maddesi doğrultusunda; 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” denilmektedir.

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmekle birlikte aynı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinde “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31.12.2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31.12.2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz” hükümlerine yer verilmiştir.

Bununla birlikte 25.08.2017 tarih ve 30165 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme” nin yerel yönetim hizmet koluna ait düzenlemeleri içeren dördüncü bölümünün 1 inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32’nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (Ek gösterge dahil) %100’üdür.” denilmekte, 7 nci maddesinde ise; “4688 Sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31.12.2015”ibaresi “31.12.2019” şeklinde uygulanır.” denilmektedir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre imzalanan ve 2018 ve 2019 yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde sosyal denge tazminatının tavan tutarı 2018 yılı için;

• 01/01/2018-30/06/2018 tarihleri arasında aylık ………… TL ,

• 01/07/2018-31/12/2018 tarihleri arasında ise aylık …………. TL

olarak tespit edilmiştir.

…………… Belediyesi ile ………….. Sendikasi (……..) arasında …………. tarihinde imzalanan …………..- …………. dönemini kapsayan Toplu Sözleşmenin altıncı bölümünde mali haklar yer almakta olup 27 inci maddesinde iyileştirme zammı, 28 inci maddesinde ikramiye ödemeleri düzenlenmiştir. Buna göre 2012 yılında geçerli olan sosyal denge sözleşmesinde yer alan ödemeler şu şekildedir:

İyileştirme Zammı:

……… üyesi 657 sayılı yasa gereği çalışanlara halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ay net ……….. TL ödenir. Ayrıca fiilen müdürlük yapıp özel hizmet ve yan ödeme farkı alamayan müdürlere aylık iyileştirme zammına ilaveten …………. TL ödenir.

• Vergi ayı olan Kasım ve Mayıs aylarında gelir biriminde görev yapan memurlara aylık iyileştirme zammına ilaveten net ………. TL ödenir.

• 657 sayılı Devlet Memurları Yiyecek Yönetmeliğine göre verilen yemek servisinden Zabıta memurlarından kesinti yapılmayacaktır.

• ……….. üyesi ve görev gereği toplu ulaşımdan ücretsiz yararlananlar hariç tüm memur personele aylık net ………… TL ulaşım bedeli ödenir.

İkramiye: Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı, 29 Ekim Cumhuriyet Bayramı, 1 Mayıs ve yılbaşından önce …………. üyesi 657 sayılı yasa gereği çalışan memurlara net ……….. TL ikramiye verilir.

“Yürürlük ve süre” başlıklı 8 inci maddesinde ise;

“…Bu Toplu İş Sözleşmesinin imzalandığı tarihten itibaren her yıl için tüm nakit ödemeye, diğer yardım ve alacaklara ÜFE oranında zam uygulanır.

Bu hükümler birlikte değerlendirildiğinde; öngörülen ödemelerin aylık ortalaması (ÜFE güncellemesi dahil iyileştirme zammı brüt …………TL, ikramiye brüt …………. TL olmak üzere ………….) Dolayısıyla, …………. Belediyesi ile ………. arasında imzalanan ve ………….- ………… dönemini kapsayan sosyal denge sözleşmesine göre enflasyon güncellemesi dahil hesap edilen aylık tavan tutar (………. TL) 4688 sayılı Kanuna göre yapılan toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutarın (…………..-…………. tarihleri arasında …………. TL; …………..-………….. tarihleri arasında ………… TL) altında kaldığından unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarlar tavan tutarın hesabında 4688 sayılı Kanuna göre yapılan toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutar esas alınacaktır.

Diğer yandan ………….Belediyesi ile ………….. arasında …………….. tarihinde imzalanan ve ………… – ………. dönemini kapsayan Toplu İş Sözleşmesinin “Mali Haklar” başlıklı altıncı bölümünde,

“Madde 26- Mali Haklar:

a) Çalışanlara her ay 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na göre verilen ücrete ilave olarak işverence memurlara net ………….. TL Toplu Sözleşme Ücreti Ödenir. Ayrıca fiilen müdürlük yapan vekil müdürlere …………….TL vekalet ücreti maaş ödemesi ile birlikte peşin olarak ödenir. Bu ödemelerin artışı Sözleşmenin 29 uncu maddesi doğrultusunda hesaplanarak ödenir.

b) Vergi ayları olan Mayıs ve Kasım aylarında Gelir Biriminde görev yapan memurlara aylık sözleşme ücretine ilaveten ……….. TL ödenir.

c) Görevi gereği toplu ulaşımdan ücretsiz yararlananlar hariç tüm sözleşmeli memurlara aylık ulaşım bedeli dahil net …………. TL ödenir.

d) İşveren memurun kendisinin, eşinin çocuklarının ve bakmakla yükümlü olduğu anne ve babalarının ölümü halinde ölen memurların mirasçılarına toplam …………. TL ölüm yardımı öder.”

hükümleri yer almaktadır.

Aynı Sözleşme’nin “Yürürlük ve süre” başlıklı 29 uncu maddesinde ise;

“a) İşveren, bu toplu iş sözleşmesinin imzalanmasından itibaren, tüm nakdi ödemeye tabi diğer yardım ve alacaklar için yıllık Y-ÜFE + Enflasyon farkı ve memur maaş katsayı (Yıl içerisinde) artışındaki zam oranı eklenerek ödemeye devam eder.”

denilmektedir.

Toplu İş Sözleşmesi hükümleri incelendiğinde, Sözleşmede belirlenmiş sosyal denge tazminatı kapsamındaki toplam ödemelerin aylık tutarının 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı aştığı görülmüştür.

Sorumlular tarafından 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesi ile 15.03.2012 tarihinden önce yapılan sözleşmelerin 31.12.2019 tarihine kadar yine 32 nci madde çerçevesinde sözleşme yapabilme-yenileyebilme olanağı sağladığı ifade edilmiştir.

Geçici 14 üncü maddenin 1 inci fıkrasının üçüncü cümlesinde;

“Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir.” denilerek 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinin üçüncü fıkrası hükümlerini dikkate almadan sözleşme yapabilme-yenileyebilme olanağı sağlanmıştır, ancak bu düzenleme tavan tutarı aşma hakkını sağlamamaktadır.

Yine sorumlular tarafından Belediye Başkanının teklifi ve Belediye Meclisi Kararı sonrasında imzalanan sözleşmeye istinaden konulan ödenek doğrultusunda yapılan ödemeler neticesinde harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu tutulamayacağı ileri sürülmüştür.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 inci maddesinde; “… Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü yer almaktadır. Söz konusu hüküm uyarınca ödemeye ilişkin hususlarda bütçe ilke esaslarına ve ödenek durumuna uygun hareket edilmiş olunması sorumluluğu ortadan kaldırmak için yeterli değildir. Sorumluların mali iş ve işlemlerinde diğer ilgili mevzuat hükümlerine de uygun hareket etmesi gerekmektedir.

5018 sayılı Kanunun “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir” denilmekte ve gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli olan belgelerin hazırlanması görevlerini yürütecekleri hüküm altına alınmıştır. Maddenin devam eden fıkrasında ise gerçekleştirme görevlilerinin bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları belirtilmiştir.

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Ön mali kontrolün kapsamı” başlıklı 10 uncu maddesinde;

“Ön mali kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.

Ön mali kontrol harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur…

Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemler, harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Mali karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir” hükümleri yer almaktadır.

5018 sayılı Kanunun ilgili maddeleri ve söz konusu Yönetmelik hükümleri dikkate alındığında; mali karar ve işlemlerin merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönünden kontrolü, harcama birimlerine verilen bir sorumluluktur ve bu sorumluluk harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin uhdesindedir.

Netice itibariyle her ne kadar sözleşmeye bağlanmış olsa ve bütçesinde ödeneği bulunsa da, mevzuat hükümlerine aykırı olarak tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin harcama yetkilileri tarafından verilen harcama talimatı ve bu talimat doğrultusunda ödemeye ilişkin işlemleri gerçekleştiren gerçekleştirme görevlilerinin bu ödemelere ilişkin sorumlulukları bulunmaktadır.

Diğer yandan konunun 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi kapsamında kamu zararı olarak nitelendirilmesinin mümkün olmadığı ifade edilmiştir. Sorumluların iddia ettiği gibi bu maddede kamu zararının sadece mal ve hizmet alımlarına münhasır olduğu şeklinde bir hükme yer verilmemiştir.

5393 sayılı Belediye Kanunun “Belediye Başkanı” başlıklı 37 nci maddesinde; Belediye Başkanının belediye idaresinin başı ve Belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu ifade edilmiştir. 4688 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri çerçevesinde Belediye Kanunu uyarınca Belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olan Belediye Başkanı, imzaladığı sözleşme ile Belediyeyi yükümlülük altına sokmuştur. Yani Belediye Başkanının imzaladığı sözleşme, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımaktadır. Bahsedilen nedenlerle, ……… ile ………… tarihlerini kapsayan sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmede sözleşmeyi imza eden Belediye Başkanının sorumluluğu da bulunmaktadır.

Sorumlulardan Müteveffa ……….’nın vefat etmiş olması sonucu sorgu tebliğ edilemeyerek savunmasının alınamamış olması nedeniyle, kendisine sorumluluk yüklenmesi mümkün değildir.

Bu itibarla; ……………Belediyesi ile ………….. arasında ……………. tarihinde imzalanan ve …………. – ………….. dönemini kapsayan Toplu İş Sözleşmesi ile memurlara, sosyal denge tazminatının yasayla belirlenen limitlerine uyulmaksızın sosyal denge tazminatı ödemesi suretiyle ………….. TL kamu zararının;

………….. TL'sinin Üst Yönetici ………….., Harcama Yetkilisi …………….. ve Gerçekleştirme Görevlisi …………..’a,

……………. TL'sinin Üst Yönetici ………………., Harcama Yetkilisi ……………. ve Gerçekleştirme Görevlisi ………..’e,

……………. TL'sinin Üst Yönetici ……………, Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi …………..’na,

…………..

müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanunun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oybirliğiyle karar verildi.