Sayıştay 5. Dairesi 41732 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2014

• Daire: 5

• Dosya No: 41732

• Tutanak No: 43671

• Tutanak Tarihi: 15.11.2017

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Belediyede, 2B arazi satışlarında görev yapan kıymet takdir komisyon üyelerine mevzuatta olmayan bir ücretin, sosyal denge sözleşmesine eklenmesi suretiyle ödenmesi.

1. 229 sayılı ilamın 7 nci maddesiyle; ... Belediyesinde, 2B arazi satışlarında görev yapan kıymet takdir komisyon üyelerine mevzuatta olmayan bir ücretin, sosyal denge sözleşmesine eklenmesi suretiyle ödenmesi sonucunda ... TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Sorumlu Gerçekleştirme Görevlisi ... göndermiş olduğu temyiz dilekçesinde özetle;

İlama esas teşkil eden Sayıştay Denetim Sorgusu Madde 1 de aynen;

“Yukarıda yevmiye tarih numarası ve yazılı ödeme emri belgeleri ile eklerinin incelenmesi neticesinde; ... Belediye Başkanlığının taşınmazlarının tespit, satış ve kiralama gibi işlemleri için oluşturulan kıymet takdir komisyonunda görev alan personele mevzuata aykırı olarak belediye meclisi karan ile ücret ödendiği tespit edilmiştir.

Maliye Bakanlığının söz konusu 631 sayılı KHK’nın 12 nci maddesinin uygulanmasını göstermek üzere çıkardığı, 31.01.2012 tarih ve 28190 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 162 no.lu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliği’nde;

“1) Memurlar ve diğer kamu görevlilerinden kurum ve kuruluşların yönetim kurulu, denetim kurulu, tasfiye kurulu, danışma kurulu üyelikleri ve komisyon, heyet, komite ile benzeri organlarda görev alanlara, aldıkları görevler karşılığında ilgili mevzuatında herhangi bir ücret ödenmesinin öngörülmüş olması halinde 15.01.2012 tarihinden itibaren bu görevlerden sadece biri için ücret ödenecektir.

3. 631 sayılı KHK'nın 12 nci maddesi yeni bir Ödeme veya mali hak getirmemekte, söz konusu görevler karşılığında memurlar ve diğer kamu görevlilerine ilgili mevzuatında öngörülmüş olan ödemelerden sadece birinin yapılabilmesine yönelik hüküm içermektedir. Dolayısıyla, ilgili mevzuatında ücret ödenmesi öngörülmeyen görevler için bu maddeye dayanılarak herhangi bir ödeme yapılmayacaktır. ” Denilmektedir.

Dolayısıyla, Belediye Meclis Kararında 631 sayılı KHK’nın 12 nci maddesi hükmüne dayanılarak kıymet takdir komisyonu başkan ve üyelerine herhangi bir ücret ödenebilmesi mümkün değildir.

... Belediyesinin görev ve yetkileri arasında bulunan taşınmazlarının satış kira gibi işlemlerinin bir gereği olarak belediyelerin Arsa, Konut ve İşyeri Üretimi, Tahsisi, Kiralaması ve Satışına dair Genel Yönetmeliğin gereği olarak Kamulaştırma kanunu hükümlerine göre belediye memurlarından oluşturulan kıymet takdir ve uzlaşma komisyonlarında görevlendirilen Belediye personeline Kamulaştırma kanunun ilgili maddelerinde yer almayan bir ücretin ödenmesi sonucu oluşan ... TL kamu zararının sebebinin izahı;”

Denildiği,

İlamda;

“Sorumlular savunmalarında özetle her ne kadar ödemenin sebebinin kıymet takdir işinin uzmanlık gerektiren bir iş olması, bu işin memur personele yaptırılması bir ücret ödemesi yapılması gerekeceğini, kıymet takdir işi için de Belediye meclisinin karar alınabileceğini belirtmiş olsalar da 2942 sayılı Kamulaştırma kanununda ıymet takdir komisyon üyelerine ücret verileceğine dair bir hüküm bulunmadığından söz konusu Belediye Meclis Kararının yasal dayanağı bulunmadığından savunmalara katılmak mümkün görülmemiştir.”

Hükmüne yer verildiği,

Gerek Sayıştay Denetim Sorgusunda gerekse Sayıştay İlamında konunun 2942 Sayılı Kamulaştırma Kanununda herhangi bir ücret ödeme hükmünün yer almaması ile temellendirildiği, oysaki gerek sorguya karşın sunulan savunmasında gerekse mevzuatta yer alan hükümler bir arada değerlendirildiğinde görüleceği üzere komisyonlarda görev alanların yaptıkları görevden dolayı ücret almaları hususu şayet bu şekilde ele alınacaksa bu durumda aynı kanunda ücret ödenemeyeceğine dair bir kısıtlamanın da olmadığının göz ardı edilmemesi gerektiği, bahse konu olan kanunun özlük haklarını düzenleyen bir kanun olmadığı, ayrıca ilamda Sayıştay Denetim Sorgusuna karşın ortaya konulan izahatında yer verilen argümanların tam anlamıyla da karşılanmadığı, gerek sorguda gerekse ilamda yer verilen 631 sayılı KHK ile 162 nolu DMK genel tebliğinin belirtilen hükümlerinin konu ile doğrudan ilgisi olmadığı, daha ziyade kamu görevlilerine mükerrer ödemelerin önüne geçilmesinin amaçlandığı,

Belirterek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

Başsavcılık mütalaasında;

Başsavcılık mütalaasında aynen:

“…Temyiz dilekçesinde özetle, ilamda 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununda herhangi bir ücret ödeme hükmünün yer almamasıyla bağlantı kurularak hüküm tesis edildiği oysa komisyonlarda görev alanların yaptıkları görevden dolayı ücret Ödenemeyeceğine dair de herhangi bir kısıtlamanın yer almadığı, bahse geçen kanunun özlük haklarını düzenleyen bir kanun olmadığı belirtilerek, ilamın 7 nci maddesiyle verilen tazmin hükmünün kaldırılması talep edilmektedir.

4688 sayılı Kanun’un geçici 14 üncü maddesinde belirtilen 15/03/2012 tarihinden sonra, taraflarca ilgili sözleşmeye eklenen 27/12/ 2013 tarihinde “Ek Protokol” ile bir madde eklendiği, ek protokolün 1. Maddesine ile “Belediye bünyesinde 2B arazi satışı için oluşturulacak kıymet takdir komisyonunda görev alan personele kıymet takdiri yapılacak her parsel için net kişi başı 4 (Dört) TL ödeneceği” ifadesinin yer aldığı anlaşılmaktadır.

Memurlara ödenen sosyal denge yardımıyla ilgisi bulunmayan, kıymet takdir komisyonunda bulunmaları nedeniyle bazı kişilere ödeme yapılmasını içeren bir hükmün ek protokolle sosyal denge sözleşmesi içerisine alınması ve bu çerçevede görevli komisyon üyelerine mevzuatta olmayan bir ücretin Ödenmesinin mevzuata aykırı olduğu ve bu durumun 5018 sayılı Kanunun 71 nci maddesi hükmü gereği kamu zararını oluşturduğu değerlendirilmektedir.

Bu itibarla, talebin reddedilerek, Daire kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.”

denilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü;

229 sayılı ilamın 7 nci maddesiyle; ... Belediyesinde, 2B arazi satışlarında görev yapan kıymet takdir komisyon üyelerine mevzuatta olmayan bir ücretin, sosyal denge sözleşmesine eklenmesi suretiyle ödenmesi sonucunda ... TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Mahalli idarelerde çalışan personele sözleşme ile ödeme yapılmasının yasal dayanağı olan 375 sayılı KHK’nın ek 15 inci maddesinde:

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.”

hükmü yer almakta olup 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde:

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.

Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz. İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.”

hükmü yer almaktadır.

Diğer yandan aynı Kanun’un geçici 14 üncü maddesinde de:

“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.

Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, 15/3/2012 tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır.”

denilmektedir.

... Belediye Başkanlığı ile ... (Belediye ve Özel İdare Çalışanları Birliği Sendikası) memur sendikası arasındaki toplu sözleşme 09.01.2012 tarihinde imzalanmıştır. Anılan sözleşme, 4688 Kanun’un geçici 14 üncü maddesi gereğince, 3 yıllık sözleşme süresi sonuna kadar (09.01.2015) ve/veya nihayetinde 31.12.2015 tarihine kadar geçerli olmaktadır.

Rapor dosyasının incelenmesinden; 4688 sayılı Kanun’un geçici 14 üncü maddesinde belirtilen 15/03/2012 tarihinden sonra, taraflarca ilgili sözleşmeye 27.12.2013 tarihinde eklenen “Ek Protokol” ile bir madde eklenmiş, Ek Protokolün 1 inci maddesinde aynen:

“... Belediye Başkanlığı ile ... ... . Nolu Şube Başkanlığı arasında 09.01.2012 tarihinde imzalanarak yürürlüğe giren Sosyal Denge Sözleşmesinin 14. Maddesine; Belediye bünyesinde oluşturulan Kıymet Takdir Komisyonlarında görev alacak memur personele kıymet takdiri yapılacak her parsel için net kişi başı … (…) TL. Ödenir. Şeklinde (d) fıkrası eklenmiştir.”

denilmektedir.

Sorumlular savunmalarında ilam maddesi ile ilgili olmayan ancak ilgili ilamın başka bir maddesi için hazırlandığını anlaşılan farklı bir savunma göndermiştir.

Öncelikle mahalli idarelerde çalışan personele sözleşme ile ödeme yapılmasının yasal dayanağı olan 375 sayılı KHK’nın ek 15 inci maddesi ilgili personele sadece sosyal denge tazminatı ödenebileceğini öngörmektedir. Bu bakımdan dayanağı olan kanuni düzenlemenin öngörmüş olduğu ödeme unsurlarının ötesine geçerek, başka başka adlarla farklı kişi ya da kişilere değişik ödeme kalemlerinin getirilmesi ilgili sözleşme maddesini, dayanağı olduğu kanun maddesine aykırı kılmaktadır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesini (h) bendinde kamu gideri; “Kanunlarına dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katkı payları, iç ve dış borç faizleri, borçlanma genel giderleri, borçlanma araçlarının iskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, malî ve sosyal transferler, verilen bağış ve yardımlar ile diğer giderleri,… ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır. Buna göre kanun veya ikincil mevzuat ile yetkilendirilmediği sürece kamu adına ve kamu bütçesinden gider yapılamayacaktır.

... Belediye Başkanlığı ile ... (… Sendikası) memur sendikası arasında toplu sözleşme 09.01.2012 tarihinde imzalanmıştır. Ancak 27.12.2013 tarihinde “Ek Protokol” düzenlenerek tazmine konu ödeme kaleminin düzenlediği görülmektedir.

Kamu idaresi ile sendika arasında imzalanan toplu sözleşme belli bir dönem için akdedilmiş olup daha sonraki bir dönemde ilave protokol yapılarak ilgili sözleşmenin revize edilebilmesi konusunda gerek 375 sayılı KHK’da gerekse de 4688 sayılı Kanun’da bir hükme yer verilmemiştir. Kaldı ki aksi bir durum sonu öngörülemeyecek kadar uzun bir zaman dilimi içerisinde ek protokoller yapılmak suretiyle geriye dönük olarak değişiklik ve düzenleme yapılabilmesi sonucunu doğurabilecektir.

Öte yandan sorumlular dilekçelerinde; yukarıda aynen yer verilen 4688 sayılı Kanun’un geçici 14 üncü maddesindeki hükmün her ne kadar kendileri açısından da geçerli olacağı ve dolayısıyla haklarında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamayacağı, başlatılanların işlemden kaldırılacağını ifade etmiş iseler de; söz konusu hüküm sosyal denge ya da başka adlarla yapılmakta olan ödemelerin kendisi ile ilgili olup, sorgu ya da tazmin konusunu oluşturan konu anılan ödemeler olmayıp, Belediye bünyesinde oluşturulan kıymet takdir komisyonlarında görev alacak memur personele, kıymet takdiri yapılacak her parsel için yapılan ödeme ile ilgilidir.

Bu itibarla, Belediye bünyesinde oluşturulan kıymet takdir komisyonu üyelerine; sosyal denge sözleşmesi ya da anılan sözleşmeye ek protokoller yapmak suretiyle kıymet takdir ücreti ödenmesini öngören her hangi bir mevzuat hükmü yokken anılan ücretin ödenmesi mümkün değildir.

Açıklanan nedenlerle, temyiz talebinin reddi ile 229 sayılı İlamın 7 nci maddesiyle ... TL için verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE, oy birliğiyle,