Sayıştay 5. Dairesi 41673 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2014

• Daire: 5

• Dosya No: 41673

• Tutanak No: 43476

• Tutanak Tarihi: 18.10.2017

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

KONU: Usulsüz atama.

5. 224 sayılı Ek İlamın 5. maddesiyle; ... Belediyesinde Zabıta Memurluğu kadrosunda görev yapan ...’ın usulsüz atamalarına ilişkin konu hakkındaki hüküm dışı kararının kaldırılmasına ve ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

İlam maddesi ile ilgili olarak Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla temyiz talep eden ve buna ilişkin 41661 sayılı dosyası kendi gündem sırasında görüşülen ... temyiz dilekçesinde farklı olarak özetle;

Kendisinin ... Belediyesi Fen İşleri Müdürlüğünde yalnızca 2014 yılında gerçekleştirme görevlisi olarak görev aldığını, Sayıştay ilamında yer alan fazla ödemelere konu atamaların ilki 26/11/2001 tarihinde, ikincisinin ise 13/10/2008 tarihinde gerçekleştiğini, kendisinin ise gerçekleştirme görevlisi olarak 2014 yılında görev yaptığını, kamu zararına ilişkin atamaların gerçekleştirme görevlisi olarak göreve başladığı tarihten çok önce gerçekleştirildiğini, gerçekleştirme görevlisi olarak görev yaptığı tarih itibariyle müdürlükte görevli memurların geçmiş dönemlerde yapılan atamalarının Görevde Yükselme Yönetmeliği hükümlerine uygun olup olmadığını bilme imkanının bulunmadığını belirtmiştir.

Aynı ilam maddesi ile ilgili olarak Harcama Yetkilisi sıfatıyla temyiz talep eden ve buna ilişkin 41633 sayılı dosyası kendi gündem sırasında görüşülen ... temyiz dilekçesinde farklı olarak özetle;

Kendisinin ... Belediye Başkanlığının 25/04/2014 tarih ve 88740263-903-550 sayılı yazısı ile Belediye Fen İşleri Müdür Vekili olarak atanarak görevine başladığını ve halen aynı görevde bulunduğunu, Sayıştay ilamında yer alan fazla ödemelere konu atamaların ilkinin 26/11/2001 tarihinde, ikincisinin ise 13/10/2008 tarihinde gerçekleştiğini, kendisinin ise harcama yetkilisi olarak 25/04/2014 tarihinde atandığını (atama yazıları ekte olduğunu), kamu zararına ilişkin atamaların Harcama Yetkilisi olarak göreve başladığı tarihten çok önce gerçekleştirildiğini, müdür vekilliği (harcama yetkilisi) görevine başladığı tarih itibariyle müdürlükte görevli memurların geçmiş dönemlerde yapılan atamalarının Görevde Yükselme Yönetmeliği hükümlerine uygun olup olmadığını bilme imkanının bulunmadığını belirtmiştir.

41661 ve 41633 sayılı dosyalarda (Gerçekleştirme Görevlisi ... ve Harcama Yetkilisi ... ) yer alan Başsavcılık mütalaasında;

“…

İlama konu kamu zararında sorumlu olarak tespit edilen Gerçekleştirme Görevlisi ... ’in / Harcama Yetkilisi ... ’ın ilk atama sırasında gerçekleştirme görevlisi/harcama yetkilisi olmadığı, görev yaptığı döneme ilişkin maaş ödemelerinin de mevzuata uygun olarak gerçekleştirildiği, adı geçen ilam maddesinde tespit edilen kamu zararının ise atamaların usulsüz olarak gerçekleştirilmesinden kaynaklandığı anlaşılmaktadır. Dolaysıyla, Gerçekleştirme Görevlisi ... ’in / Harcama Yetkilisi ... ’ın tespit edilen kamu zararının oluşmasında bir sorumluluğu bulunmadığı değerlendirilmektedir.

Bu itibarla, konunun sorumluluk yönüyle yeniden değerlendirilmek üzere dosyanın Dairesine gönderilmesi uygun olur.”

denilmiştir.

İlam maddesi ile ilgili olarak Üst Yönetici sıfatıyla temyiz talep eden ve buna ilişkin 41730 sayılı dosyası kendi gündem sırasında görüşülen ... temyiz dilekçesinde özetle;

Tazmin hükmünün 5018 sayılı Kanunun 11. Maddesi gereğince üst yöneticinin bu ödeme işlemi sürecinde sorumluluğunun olmadığı gerekçesiyle “sorumluluk ve kusur yönünden” tazmin hükmünün kaldırılması gerektiğini,

1. 5018 sayılı Kanunun üst yöneticinin sorumluluğunun yer aldığı 11. maddesinde, üst yöneticinin mahalli idarelerde meclisine karşı sorumlu olacağının belirtildiğini, 5018 ve 6085 sayılı kanunlarda, üst yöneticilerin münferiden veya diğer görevlilerle birlikte mali sorumluluğa ortak olacağına dair hiçbir hükmün bulunmadığını, aşağıda açıklandığı üzere, üst yöneticinin yürürlükteki sistemin sağlıklı işleyişini temin zımmında önleyici tedbirleri de içeren ve mali sorumluluğa iştiraki tazammun etmeyen bir genel gözetim ve izleme sorumluluğu bulunduğunu, bunun da sadece belediye meclisine karşı olan idari bir sorumluluk olduğunu, bu kapsamda 5018 Sayılı Kanunun “Üst Yöneticilerin Hesap Verme Sorumluluğu” başlıklı dördüncü bölümünün 11. maddesinde, üst yöneticilerin hesap verme sorumluluğunun harcama yetkilileri, harcama görevlileri, mali hizmetler birimi, iç denetçiler aracılığıyla yerine getirebileceklerinin öngörüldüğünü,

Nitekim 5018 sayılı kanunun 32 ve 33 maddelerinde ve 14.6.2007 tarih 5189 sayılı Sayıştay Genel Kurulu kararında mali sorumluların harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileri olduğunun ifade edildiğini, ayrıca, 31.12.2005 tarihli resmi gazetede yayınlanan Harcama Yetkilileri Hakkındaki Genel Tebliğinde, harcama yetkililerinin kimler olacağının açıkça tanımlandığını, üst yöneticinin harcama yetkilileri arasında sayılmadığını, hatta Tebliğin “Harcama Yetkisinin Birleştirilmesi” kısmında üst yönetici ve yardımcılarına harcama yetkisinin verilmesinin yasaklandığının görüldüğünü,

Yine İç Kontrol ve ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki Yönetmeliğin 12. maddesinde “Harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir.” ifadesinin yer aldığını,

Bahse konu düzenlemeler dikkate alındığında, harcama sürecinde yer alan personelin gerçekleştirme görevlileri ve harcama yetkilisi olduğunun aşikar olduğunu, harcama sürecinin (giderin tahakkuku ve hak sahibine ödenmesi ile muhasebeleştirilmesi işleminin) hiçbir aşamasında yer almayan ve bu konuda hiçbir talimat vermemiş olan üst yöneticinin mali sorumluluğunun söz konusu olamayacağını, kaldı ki söz konusu atama işlemlerinin maaş bordrosuna intikali ve ödeme emri belgesine dönüştürülmesi ve muhasebeleştirilmesi işleminde (mali işlem süreci) Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin 8 ve 9 maddelerinde belirtilen kanıtlayıcı belgelerde de üst yönetici sıfatıyla imzasının bulunmadığını,

Ayrıca kamu zararına neden olabilecek nitelikteki bir bütçe giderinin; harcama süreci içerisinde üst yöneticiye mali sorumluluk yüklediğine dair yürürlükte bulunan mevzuat hükümlerinde açık bir ifadenin olmadığının, 14.6.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul kararında da belirtildiğini,

Diğer taraftan, 5393 Sayılı Kanunun 38. maddesi ile Belediye Başkanlığına verilen görevlerin niteliklerinin belirtildiğini ve bu bağlamda, Belediye Başkanları Belediye İdaresinin başı ve üst yöneticisi olarak Belediyenin hem gelirlerim hem de giderlerini mevzuat hükümlerine göre tarh, tahakkuk, tahsil edilmesinden ve hak sahiplerine zamanında ödenmesinden mali yönden değil, idari yönden sorumlu tutulduğunun ifade edildiğini,

II- Yukarıda yaptığı açıklamalar çerçevesinde 5018 Sayılı Kanun ile üst yöneticilerin harcama sürecinin dışına çıkarıldığını, sistemin işleyişi konusundaki gözetim görev ve sorumluluklarını da, kendilerine (üst yöneticiye) bağlı olan harcama yetkilileri ile diğer görevlilerin bilgilendirme ya da raporlama yapmalarıyla yerine getireceklerini, Sayıştay 5. Dairesinin 26.01.2016 tarihli ilamlarında ifade edildiği özere mahalli idareler personelinin görevde yükselme ve unvan değişikliği esaslarına dair yönetmelik hükümleri gereğince, belediye personelinin bir üst göreve yükseltilmesi için sınava girmelerinin zorunlu olduğunu, bu kurala uyulmadan üst görevlere ya da bazı kadro unvanlarına sınav yapılamadan atama yapılması ve bu atama işlemine dayanarak aylık ödeme yapılması, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki Yönetmelik hükümlerine göre kamu zararına neden olduğunu, ancak bu ödeme işlemi sürecinin sahibinin başka bir ifade ile sonucu bilmesi gerekenlerin, ödeme sürecinde görevli olan harcama yetkilileri ile gerçekleştirme görevlileri olduğunu, bu süreçte siyasi bir kişilik olan belediye başkanını (üst yönetici) hukuka aykırı işlemin kamu zararına neden olacağı konusunda yukarıda belirtilen görevlilerin yazılı veya şifahi şekilde uyarmaları gerektiğini, bu ödeme işlemi süreçlerinin hiçbir aşamasında harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin şahsını uyarmadığını, ayrıca sorgu konusu edilen dönemde üst yönetici olarak harcama işlemlerini gerçekleştirme süreçlerinde belediye personeline yazılı ya da sözlü olarak kanunsuz emir ve talimat da vermediğini,

Bu anlamda olayda Yüksek Dairenin 14.06.2007 tarih 5189 sayılı kararında belirttiği zararın tazmin için öngördüğü “üst yöneticinin kusurunun varlığı” şartının gerçekleşmediğinin açıkça anlaşıldığını,

III- Görev yaptığı dönemde ilam konusu atamaların, ilgili daire müdürlüğünün (harcama yetkilisinin) isteği, İnsan Kaynaklan ve Eğitim Müdürlüğünün teklifi doğrultusunda gerçekleştirildiğini (ekte atama örnekleri sunulduğunu), ilgili personelce atamaların usulsüz olduğuna dair her hangi bir uyarıda bulunulmadığını, bir belediye başkanının bu tarz atama konularında ayrıntılı bilgi sahibi olmasının beklenmediğini, ayrıca ilam konusu atamaların, Belediyeyi teftişe gelen hiçbir denetim elemanı ve mülkiye müfettişi tarafından tenkit edilmediğini, denetimlerde personel dosyalarının da incelendiği halde usulsüzlüğe dair hiçbir uyarıda bulunulmadığını, sorumlu olduğu Belediye Meclisine karşı bilgilendirme ve hesap verme sorumluluğunun da tam ve zamanında yerine getirilmediğini, Belediye Meclisinde de bu konu ile ilgili herhangi bir eleştiri veya uyarı da yapılmadığını,

IV- Diğer taraftan, sorgu konusu dönemde (14.4.2014-31.12.2014 tarihleri arasında) üst yönetici olarak görevde olmadığını, hiçbir görevi olmayan, Belediye ile ilişiği kesilmiş olan kimseye sorumluluk yüklenmesi hususunu anlamadığını, görevde olmadığı döneme ait bir kamu zararına neden olma işlemine dahil olmamış üst yöneticinin sorumluluğunun, hukuk ilkeleri ile bağdaşmadığını,

Yukarıda belirttiği yasal ve yönetsel düzenlemeler ile gerekçeler doğrultusunda yüce mahkemenin resen gözeteceği tüm gerektirici nedenlerle Sayıştay 5. Dairesinin haksız ve hukuka aykırı olarak verdiği mevzuata aykırı personel atama işlemi sonucu oluşan kamu zararına ilişkin tazmin hükmünün üst yöneticinin mali sorumluluğu açısından ve kusur yönünden yüksek kurulunuzca duruşmalı incelenerek söz konusu tazmin kararının kaldırılmasına karar verilmesini talep etmiştir.

41730 sayılı dosyada (Üst Yönetici ... ) yer alan Başsavcılık mütalaasında;

“Temyiz dilekçesinde özetle, yapılan açıklamalar ve belirtilen gerekçelerin tamamı sorumluluğa itiraz yönünde yapılmış olııp, mevzuata aykırı bazı personel atamaları nedeniyle oluşan kamu zararının 5018 sayılı Kanunun 11 inci maddesi hükmü gereğince Üst Yöneticinin herhangi bir sorumluluğunun bulunmadığı, yapılan atamaların harcama yetkililerinin yönlendirmeleriyle gerçekleştirildiği, mevzuata aykırı atamalardan dolayı yapılan ödemelerden harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu olduğu ifade edilerek sorumluluk yönünden verilen tazmin hükmünün kaldırılması talep edilmektedir.

Genel olarak sorumluluk konusu 5018 sayılı Kanunun 8 inci maddesinde belirlenmiştir. Kanunun “Hesap Verme Sorumluluğu” başlıklı 8 inci maddesinde; “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebe 1 eştirilme sinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” hükmü yer almaktadır.

5018 sayılı Kanunun 11 inci maddesinde ise Üst Yöneticilerin kimler olduğu, görevleri ve bu görevlerini yerine getirirken kime karşı sorumlu oldukları belirtilmiştir. Belediye Başkanının ilamın maddelerindeki sorumluluğu Üst Yönetici olmasından kaynaklanan bir sorumluluk olmayıp, harcama sürecinde yer almasından kaynaklanan bir sorumluluktur.

Giderin gerçekleştirilmesi ve süreci 5018 sayılı Kanunun 26, 31, 32, 33, 34 ve 35 inci maddelerinde açıklanmıştır. Yüklenmeye girişilmesi ve sonuçlandırılması süreci, harcama süreci olarak ifade edilmektedir. Bu süreçte ilgili mevzuat (kanun, yönetmelik vb.) hükümleri çerçevesinde mal ve hizmetin satın alınması ve personel ücretlerinin ödenmesi vd. ödemeler söz konusudur. Bu sürecin başından sonuna kadar herhangi bir yerinde görev alan kişiler kendilerine mevzuat çerçevesinde verilen görevleri yerine getirirler ve bu çerçevede yapılan harcamanın mevzuata uygun olarak yerine getirilmesinden dolayı 5018 sayılı Kanunun 8 inci maddesinde açıklandığı üzere sorumludurlar. Bir kamu görevlisi herhangi bir kadro ve unvana bağlı olmaksızın (Memur, Şef, Şube Müdürü, Daire Bşk, Belediye Bşk. Genel Müdür vb) bu süreçte yer almış ise yani harcamaya ilişkin herhangi bir görevi var ve bu görevini de mevzuat çerçevesinde düzenlemiş olduğu belgeyi düzenlemek ve imzalamak suretiyle yerine getirmiş ise bu görevinden dolayı oluşabilecek kamu zararından dolayı bu kamu görevlisi sorumlu olacaktır. 5018 sayılı Kanun bu süreçte yer alan kişileri unvana ve kadroya bağlı olmaksızın, süreçte yer alan gerçekleştirme görevlileri, görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlileri, harcama yetkilileri ve muhasebe yetkilileri olarak nitelendirmiştir.

Belediyelerdeki atama işlemleri, 5393 sayılı Belediye Kanununun 38 inci ve 49 uncu maddeleri hükümleri gereğince belediye başkanları tarafından yapılmakta olup belediye başkanları bu görevlerini atama onayını düzenlemek suretiyle gerçekleştirmektedirler.

Mahalli İdareler Harcama belgeleri Yönetmeliğinin “Aylıklar” başlıklı 8 inci maddesinde; “Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.

a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı,

b) Naklen atamalarda, atama onayı, işe başlama yazısı ve Personel Nakil Bildirimi (Örnek: 11),

...“denilmektedir.

İlama konu kamu zararı, harcamanın gerçekleştirilmesi sürecinde Belediye Başkanı tarafından düzenlenen ve imzalanan atama onayıyla gerçekleşmiştir. Belediye başkanının bu aşamadaki görevi harcamaya esas teşkil eden atama onay belgesini eksiksiz ve mevzuata uygun olarak düzenlemektir. Belediye başkanının bu harcamadaki konumu Üst Yönetici değil süreçte yer alan gerçekleştirme görevlisi olmasıdır. Nasıl diğer harcama sürecinde yer alan kişiler unvan ve kadroları ne olursa olsun görevleri gereği düzenlemiş oldukları belgelerin doğruluğundan sorumlu iseler belediye başkanı da Harcama Belgeleri Yönetmeliği hükmü gereği düzenlemiş olduğu atama onay belgesinin doğruluğundan sorumludur.

Ayrıca, Sayıştay Genel Kurulunun 14.6.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Kararında da; “…….Bununla birlikte Üst yöneticilerin özel Kanunlardan doğan Sayıştay’a karşı mali sorumlulukları olabileceği gibi, münferit bir olayda sorumluluklarına hükmedilmeleri de gerekebilir. Bu husus, meselenin Sayıştay yargısında görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konudur.

Dolayısıyla bu aşamada bir genelleme yaparak üst yöneticilerin, işlemlerin hukuka uygun olarak yürütülmesinden sorumlu olacakları ya da olmayacakları yönünde bir görüş belirtilmesi uygun bulunmamaktadır” denilmek suretiyle Üst Yöneticilerin olayın durumuna göre yapılan harcamaların mevzuata uygun olmasından sorumlu olabilecekleri karara bağlanmıştır.

Belediye başkanı tarafından eğitim ve sınav şartlarım taşımadıkları halde adı geçen personelin değişik kadrolara atamasının yapılması nedeniyle oluşan kamu zararından dolayı adı geçen belediye başkanının sorumlu olduğu değerlendirilmekte olup, sorumlunun kamu zararındaki sorumluluğunun kaldırılması yönündeki talebinin reddedilerek Daire Kararının onanması uygun olur.

Arz olunur.”

denilmiştir.

Üst Yönetici ... duruşma sırasında; belediye idaresinin başına seçimle gelen belediye başkanlarının belediye meclislerine karşı sorumlu olduğunu, bu sorumluluğun mali değil idari yönden sorumluluk olduğunu, Kanunlarla verilen görevlerini yerine getirme aşamasında Belediye Kanunu, Devlet Memurları Kanunu, İhale Kanunu, Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu, İmar Kanunu gibi birçok Kanun hakkında bilgisi olamayacağı için, özellikle harcama yetkililerinin bilgi ve desteğini aldığını, söz konusu atamalarla ilgili harcama yetkililerinin ve özellikle İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünün verdiği bilgi dâhilinde kendisinin olur verdiğini, kendisine söz konusu atamalarla ilgili bir usulsüzlük olmadığının ve İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler İle Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmelik hükümlerinin iptal edildiğinin, sınavların ertelendiğinin bilgisi verildiğini, harcama sürecine dâhil olmadığını, Mahalli İdareler Kontrolleri ile Mülkiye Müfettişlerinin yaptıkları incelemelerde bu konuyla ilgili herhangi bir tespit olmadığını, usulsüz atanan söz konusu personelin atandıkları kadroların bütün görev ve sorumluluklarını yerine getirdiklerini ifade etmiştir.

İlam hükmüne ilişkin Gerçekleştirme Görevlisi ... ’un temyiz dilekçesi ve buna ilişkin Başsavcılığın mütalaası, duruşmaya katılanların ve Savcının sözlü açıklamaları işbu Ek İlamın 1. maddesinde belirtildiği gibi olup sözü edilen maddede yer alan gerekçelerle;

(Söz konusu personel Zabıta Memurluğu kadrosunda görev yapmakta iken o zamanki Belediye Başkanı ... tarafından 26.11.2001 tarihinden itibaren Teknik Ressam kadrosuna, daha sonrasında ise o zamanki Belediye Başkanı ... tarafından 13.10.2008 tarihinde Tekniker kadrosuna görevde yükselme suretiyle asaleten atanmıştır. Atamaların her ikisinde de ilgili kişi görevde yükselme sınavına girmediğinden bu atamaların her ikisi de mevzuata aykırıdır.)

224 sayılı Ek İlamın 5. maddesi ile verilen tazmin hükmünün sorumluluk yönünden BOZULARAK İLGİLİ DAİRESİNE TEVDİİNE, oy çokluğuyla, (İşbu Ek İlamın 1. maddesinde belirtilen farklı gerekçeler ve karşı oy gerekçesi aynı kalmak üzere)