Sayıştay 5. Dairesi 41574 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2010

• Daire: 5

• Dosya No: 41574

• Tutanak No: 43555

• Tutanak Tarihi: 18.10.2017

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

KONU: Usulsüz atama.

5. 202 sayılı Ek İlamın 5. maddesiyle; … Belediyesinde Zabıta Memurluğu kadrosunda görev yapan …’ın usulsüz atamalarına ilişkin konu hakkındaki hüküm dışı kararının kaldırılmasına ve … TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

İlam maddesi ile ilgili olarak Üst Yönetici sıfatıyla temyiz talep eden ve buna ilişkin 41583 sayılı dosyası kendi gündem sırasında görüşülen … birinci temyiz dilekçesinde özetle;

İlamda Belediye çalışanı …’ın 26.11.2001 tarihinde mevzuata aykırı olarak teknik ressam kadrosunda bulunduğu 13.10.2008 tarihinde tekniker kadrosuna atandığını, maaş farkı nedeniyle kamu zararı oluştuğu belirtildikten sonra, her iki kadro arasındaki maaş farkları nedeniyle 2011 tarihi itibariyle oluşan kamu zararı hesaplanmadığından Belediye Başkanı …’ın dahi kamu zararı miktarı tespit edilemediğini

Kısaca 28.3.2004 tarihinde belediye başkanlığı görevine başlamış olduğu halde başkan dönemindeki kamu zararı olduğu iddia edilen miktardan sorumlu tutulmasının hukuka ve yasaya aykırı olduğunu, görevde olmadığı sırada bir idari tasarrufta iradesi bulunmadığı halde sorumluluğunun söz konusu olamayacağını,

Ayrıca karara esas alman bilirkişi raporundaki kamu zararının da bir dayanağı bulunmadığını, 13.10.2008 tarihinde kamu personelinin teknik ressamlıktan tekniker kadrosuna atanması halinde, maaş yönünden bir farklılığa yol açmadığı halde kamu zararı bulunduğu görüşünün yersiz olduğunu,

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu kaynakların harcamasından sorumlu tutulacak görevlileri 3 ve 4 maddede gösterdiğini, anılan kanunda üst yönetici Belediye Başkanının sorumluluğunu gerektirdiği açıklanan bir durumun söz konusu olmadığını, Belediye mevzuatına göre üst yönetici olan Belediye Başkanının sorumluluğu Belediye Meclisine karşı olup, kaynakların harcanmasında ve ödemelerin yapılmasında sorumluluğunun bulunmadığını,

Üst yönetici belediye başkanı, seçimle iş başına gelmiş siyasi bir kişilik olduğunu, henüz göreve gelmiş, mevzuat ve kurumun işleyişi ve mevzuatı hakkında bir bilgisi olmayan üst yöneticinin 5018 sayılı kanuna göre sorumlu olan harcama ve gerçekleştirme yetkililerinin işlemini, mevzuata uygun yapıp yapmadıklarını kontrol edebilme olanağının olmadığını, Başkanın yapmak zorunda olduğunun sistemin işleyişini gözlemlemek olduğunu,

Bunun, harcama ve gerçekleştirme yetkililerinin kendisine bilgi vermelerini sağlamakla sınırlı olduğunu,

Göreve başladığında teknik ressam olarak görev yapan …’ın bir süre sonra eğitimindeki değişiklik nedeniyle tekniker kadrosunun “müktesibi olduğunu” belirten harcama yetkilisinin beyanı ve insan kaynakları ile eğitim müdürlüğün uygun görmesi üzerine kendisinin de onay vermek durumunda kalarak atamasının yapıldığını, bu atamanın nasıl yapılacağı konusunu düzenleyen mevzuatı ve detaylarını kendisinin bilmesinin de mümkün bulunmadığını, bunların harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından bilinecek ve uygulanacağını, bu konuda kendisinin sorumluluğunu gerektirir bir kusurunun bulunmadığını, Belediye meclisinde bununla ilgili bir itirazın olmaması da ibra edilmesi anlamını taşıdığını belirterek tazmin kararının kaldırılmasına karar verilmesini talep etmiştir.

41583 sayılı dosyada (Üst Yönetici …) yer alan Başsavcılık mütalaasında;

“Genel olarak sorumluluk konusu 5018 sayılı Kanunun 8 iııci maddesinde belirlenmiştir. Kanunun “Hesap Verme Sorumluluğu” başlıklı 8 inci maddesinde; “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” hükmü yer almaktadır.

5018 sayılı Kanunun 11 inci maddesinde ise Üst Yöneticilerin kimler olduğu, görevleri ve bu görevlerini yerine getirirken kime karşı sorumlu oldukları belirtilmiştir. Belediye Başkanının ilamın maddelerindeki sorumluluğu Üst Yönetici olmasından kaynaklanan bir sorumluluk olmayıp, harcama sürecinde yer almasından kaynaklanan bir sorumluluktur.

Giderin gerçekleştirilmesi Kanunun 26, 31, 32, 33, 34 ve 35 inci maddelerinde açıklanmıştır. Yüklenmeye girişilmesi ve sonuçlandırılması süreci, harcama süreci olarak ifade edilmektedir. Bu süreçte ilgili mevzuat (kanun, yönetmelik vb.) hükümleri çerçevesinde mal ve hizmetin satın alınması ve personel ücretlerinin ödenmesi vd. ödemeler söz konusudur. Bu sürecin başından sonuna kadar herhangi bir yerinde görev alan kişiler kendilerine mevzuat çerçevesinde verilen görev ve yetkiler çerçevesinde yapılan harcamanın mevzuata uygun olarak yerine getirilmesinden dolayı 5018 sayılı Kanunun 8 inci maddesinde açıklandığı üzere sorumludurlar. Bir kamu görevlisi herhangi bir kadro ve unvana bağlı olmaksızın (Memur, Şef, Şube Müdürü, Daire Bşk, Belediye Bşk. Genel Müdür vb) bu süreçte yer almış ise yani harcamaya ilişkin herhangi bir görevi var ve bu görevini de mevzuat çerçevesinde düzenlemiş olduğu belgeyi düzenlemek ve imzalamak suretiyle yerine getirmiş ise bu görevinden dolayı oluşabilecek kamu zararından dolayı bu kamu görevlisi sorumlu olacaktır. 5018 sayılı Kanun bu süreçte yer alan kişileri unvana ve kadroya bağlı olmaksızın, süreçte yer alan gerçekleştirme görevlileri, görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlileri, harcama yetkilileri ve muhasebe yetkilileri olarak nitelendirmiştir.

Belediyelerdeki atama işlemleri, 5393 sayılı Belediye Kanununun 38 inci ve 49 uncu maddeleri hükümleri gereğince belediye başkanları tarafından yapılmakta olup belediye başkanları bu görevlerini atama onayını düzenleyerek gerçekleştirmektedirler.

Mahalli İdareler Harcama belgeleri Yönetmeliğinin “Aylıklar” başlıklı 8 inci maddesinde; “Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedİşler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.

a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı,

b) Naklen atamalarda, atama onayı, işe başlama yazısı ve Personel Nakil Bildirimi (Örnek: 11),

...” denilmektedir.

İlama konu kamu zararı, harcamanın gerçekleştirilmesi sürecinde Belediye Başkanı tarafından düzenlenen ve imzalanan atama onayıyla gerçekleşmiştir. Belediye başkanının bu aşamadaki görevi harcamaya esas teşkil eden atama onay belgesini eksiksiz ve mevzuata uygun olarak düzenlemektir. Belediye başkanının bu harcamadaki konumu Üst Yönetici değil süreçte yer alan gerçekleştirme görevlisidir. Nasıl diğer harcama sürecinde yer alan kişiler unvan ve kadroları ne olursa olsun görevleri gereği düzenlemiş oldukları belgelerin doğruluğundan sorumlu iseler belediye başkanı da Harcama Belgeleri Yönetmeliği hükmü gereği düzenlemiş olduğu atama onay belgesinin doğruluğundan sorumludur.

Ayrıca, Sayıştay Genel Kumlunun 14.6.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Kararında da; “Bununla birlikte Üst yöneticilerin özel Kanunlardan doğan Sayıştay’a karşı mali sorumlulukları olabileceği gibi, münferit bir olayda sorumluluklarına hükmedilmeleri de gerekebilir. Bu husus, meselenin Sayıştay yargısında görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konudur.

Dolayısıyla bu aşamada bir genelleme yaparak üst yöneticilerin, işlemlerin hukuka uygun olarak yürütülmesinden sorumlu olacakları ya da olmayacakları yönünde bir görüş belirtilmesi uygun bulunmamaktadır.” denilmek suretiyle Üst Yöneticilerin olayın durumuna göre yapılan harcamaların mevzuata uygun olmasından sorumlu olabilecekleri karara bağlanmıştır.

…’IN 13.10.2008 tarihindeki Tekniker kadrosuna yapılan mevzuata aykırı ataması işlemi, Üst Yönetici … tarafından gerçekleştirilmiştir. …’IN mevzuata aykırı olarak Teknik Ressam kadrosunda görev yapıyor iken, 13.10.2008 tarihinde mevzuata aykırı olarak atandığı Tekniker kadrosunda kendisine yapılan fazla Ödeme dolayısıyla neden olunan kamu zararından atamayı gerçekleştiren Üst Yönetici … sorumlu olduğu değerlendirilmektedir.

Bu itibarla, sorumlunun kamu zararının kaldırılması yönündeki talebi reddedilerek Daire Kararının onanması uygun olur.”

denilmiştir.

İlamda Üst Yönetici sıfatıyla sorumlu tutulan … ikinci temyiz dilekçesinde özetle;

I- Belediye Başkanının 5018 sayılı yasa çerçevesinde “üst yönetici” olduğu ve mali sorumluluğunun her olaya göre Sayıştay yargısı tarafından belirleneceği” 2007 tarihli genel kurul kararı ile tartışmasız olduğunu,

Raporda 5018 sayılı kanunun 8. maddesindeki kaynakların elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların kimlerin olduğunun açıklanmadığını, diğer bir yönden bakıldığında, maddenin sorumlulukla ilgili genel bir kural belirlediğinin anlaşıldığını, oysa 11. maddenin başlığı “Üst Yöneticilerin Hesap Verme Yükümlülüğü” olup üst yöneticilerin sorumluluğunu özel olarak düzenlediğini,

Bu nedenle, uyuşmazlığın, 8. madde değil, 11. maddenin şartları çerçevesinde çözümünün gerektiğini,

II- 11. maddede üst yöneticinin sorumluğunu gerektirecek bir harcama işleminden söz edilmemiş olmasının, bu süreçte üst yöneticinin bulunmadığı anlamına gelmediğini, harcama sürecinde yer almayan üst yöneticinin sorumlu tutulmasının 11. maddeye aykırı olduğunu,

Diğer yönden üst yöneticinin, seçilmiş bir siyasi kişilik olması nedeniyle harcama ve gerçekleştirme mevzuatını bilmesi de düşünülemeyeceğini, aynı nedenle, atama işleminde atanan makamın gerekli kıldığı eğitim düzeyi veya diploma şartını bilmesi de mümkün olamayacağını,

İleri sürdüğü nedenlerle, Savcılığın itirazlarının reddi ile istemi gibi karar verilmesini dilediğini belirtmiştir.

41583 sayılı dosyada (Üst Yönetici …) yer alan Başsavcılığın ikinci mütalaasında;

“İlgi yazınız ekinde gönderilen ikinci temyiz dilekçesi incelenmiş olup; adı geçen tarafından ileri sürülen hususların 31.10.2016 tarih ve 2016/17972-30985 sayılı yazımızda belirttiğimiz görüşlerimizin değiştirilmesini sağlayacak bir mahiyet taşımadığı, yargılamanın söz konusu mütalaamıza göre karara bağlanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.”

denilmiştir.

Üst Yönetici … duruşma sırasında; belediye idaresinin başına seçimle gelen belediye başkanlarının belediye meclislerine karşı sorumlu olduğunu, bu sorumluluğun mali değil idari yönden sorumluluk olduğunu, Kanunlarla verilen görevlerini yerine getirme aşamasında Belediye Kanunu, Devlet Memurları Kanunu, İhale Kanunu, Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu, İmar Kanunu gibi birçok Kanun hakkında bilgisi olamayacağı için, özellikle harcama yetkililerinin bilgi ve desteğini aldığını, söz konusu atamalarla ilgili harcama yetkililerinin ve özellikle İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünün verdiği bilgi dâhilinde kendisinin olur verdiğini, kendisine söz konusu atamalarla ilgili bir usulsüzlük olmadığının ve İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler İle Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmelik hükümlerinin iptal edildiğinin, sınavların ertelendiğinin bilgisi verildiğini, harcama sürecine dâhil olmadığını, Mahalli İdareler Kontrolleri ile Mülkiye Müfettişlerinin yaptıkları incelemelerde bu konuyla ilgili herhangi bir tespit olmadığını, usulsüz atanan söz konusu personelin atandıkları kadroların bütün görev ve sorumluluklarını yerine getirdiklerini ifade etmiştir.

İlam hükmüne ilişkin Gerçekleştirme Görevlisi …’un temyiz dilekçesi ve buna ilişkin Başsavcılığın mütalaası, duruşmaya katılanların ve Savcının sözlü açıklamaları işbu Ek İlamın 1. maddesinde belirtildiği gibi olup sözü edilen maddede yer alan gerekçelerle;

(Söz konusu personel Zabıta Memurluğu kadrosunda görev yapmakta iken o zamanki Belediye Başkanı … tarafından 26.11.2001 tarihinden itibaren Teknik Ressam kadrosuna, daha sonrasında ise o zamanki Belediye Başkanı … tarafından 13.10.2008 tarihinde Tekniker kadrosuna görevde yükselme suretiyle asaleten atanmıştır. Atamaların her ikisinde de ilgili kişi görevde yükselme sınavına girmediğinden bu atamaların her ikisi de mevzuata aykırıdır.)

202 sayılı Ek İlamın 5. maddesi ile verilen tazmin hükmünün sorumluluk yönünden BOZULARAK İLGİLİ DAİRESİNE TEVDİİNE, oy çokluğuyla, (İşbu Ek İlamın 1. maddesinde belirtilen farklı gerekçeler ve karşı oy gerekçesi aynı kalmak üzere)