Sayıştay 5. Dairesi 41495 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2014

• Daire: 5

• Dosya No: 41495

• Tutanak No: 48464

• Tutanak Tarihi: 04.11.2020

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Eğitim yardımı

3. 191 sayılı ilamın 12. maddesiyle, ... Belediyesi bütçesinden, ... Belediyesi Eğitim Yardımı Yönetmeliği hükümlerine aykırı olarak, eğitim yardımı yapılması sonucunda … TL’ye verilen tazmin hükmünün 16.05.2018 tarih ve 44482 sayılı Temyiz Kurulu Kararının 3. Maddesiyle tasdikine karar verilmiştir.

Sorumlu tarafından İlamın 2, 4 ve 12. maddeleri için ortak karar düzeltme dilekçesi verilmiştir.

Başsavcılık tarafından İlamın 2, 4 ve 12. maddeleri için ortak mütalaa verilmiştir.

İşbu dosyayla duruşma talebinde bulunan ... ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra;

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

191 sayılı ilamın 12. maddesiyle, ... Belediyesi bütçesinden, ... Belediyesi Eğitim Yardımı Yönetmeliği hükümlerine aykırı olarak, eğitim yardımı yapılması sonucunda …TL’ye verilen tazmin hükmünün 16.05.2018 tarih ve 44482 sayılı Temyiz Kurulu Kararının 3. Maddesiyle tasdikine karar verilmiştir.

Esas yönünden inceleme

... Belediye Meclisi’nin 09.04.2010 tarih ve 101 sayılı Kararı ile yürürlüğe giren ... Belediyesi Eğitim Yardımı Yönetmeliği’nin 1 inci maddesine göre; mezkûr Yönetmelik, ... Belediyesi tarafından karşılıksız olarak yapılacak eğitim yardımının usul ve esaslarını belirlemek amacıyla düzenlenmiştir.

... Belediyesi Eğitim Yardımı Yönetmeliği’nin Kapsam başlıklı 2 nci maddesinde; “Bu Yönetmelik, ... Belediyesi sınırları içerisinde ikamet eden ve yine ... Belediyesi sınırları içerisindeki ilköğretim ve ortaöğretim okullarında eğitim veya ... ilinde bulunan üniversitelerde ön lisans, lisans, yüksek lisans ve doktora öğretimi alan, yardıma muhtaç aile ve öğrenciler ile şehit çocuğu, yetim, öksüz ve özürlü (engelli) öğrencilere yapılacak eğitim yardımının miktarını, müracaat, değerlendirme ve ödeme ile ilgili usul ve esaslarını kapsar.” denilmek suretiyle kimlere eğitim yardımı yapılacağı belirlenmiştir.

Yönetmeliğin 2 nci bölümü ise, eğitim yardımı kontenjanını, yardımın miktarını, ödeme zamanını ve bu hususların duyurulmasına ilişkin ilanı düzenlemektedir. Yönetmeliğin ilgili maddelerini kapsayan 2 nci bölüm aşağıya aynen alınmıştır:

“Eğitim Yardımı Kontenjanı

Madde 5- Her Kademedeki öğrencilere tahsis edilecek eğitim yardımları, bütçe imkânları ve ... ilçesi sınırları içindeki öğrenci sayısına göre Eğitim Yardımı Değerlendirme Komisyonu tarafından belirlenir ve Belediye Başkanı’nın uygun görüşü ile kesinleşir.

Kontenjanların Duyurulması:

Madde 6- Eğitim Yardımı kontenjanları ve müracaat tarihleri; ilan, afiş, pankart, basın yayın araçları ve internet yoluyla okul, öğrenci ve ailelerine duyurulur.

Verilecek Eğitim Yardımı Miktarı:

Madde 7- Her kademedeki öğrenci bursları, ödenek imkânları doğrultusunda, Eğitim Yardımı Değerlendirme Komisyonu tarafından belirlenir ve Belediye Başkanının onayı ile kesinleşir.

Ödeme Zamanı:

Madde 8- Eğitim Yardımının başlangıcı, yardımdan yararlanacak öğrencinin okuduğu okulun öğretime başladığı tarihte başlar ve öğretim yılı sonunda kesilir.”

Diğer taraftan, 5393 sayılı Belediye Kanununun Hemşehri Hukuku başlıklı 13 üncü maddesinde de;

“Herkes ikamet ettiği beldenin hemşehrisidir. Hemşehrilerin, belediye karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri hakkında bilgilenme ve belediye idaresinin yardımlarından yararlanma hakları vardır.” denildikten sonra, aynı Kanunun 14 üncü maddesinde, belediyenin mahalli, müşterek nitelikte olmak şartıyla sosyal hizmet ve yardım yapabileceği hüküm altına alınmış ve belediyenin görev, sorumluluk ve yetki alanının belediye sınırlarını kapsadığı ifade edilmiştir.

Yukarıda belirtilen ... Belediyesi Eğitim Yardımı Yönetmeliği hükümlerine göre, her mali yılda yapılacak eğitim yardımı için, ilgili eğitim yılında eğitim yardımı yapılacak öğrenci kontenjanının, her kademedeki öğrenciye ödenecek tutarın ve müracaat tarihlerinin önceden belirlenerek Belediye Başkanının onayına sunulması ve onayı müteakip her çeşit ilan aracı kullanılarak duyurulmasının gerekli olduğu belirtilmiş olmasına rağmen, ilişikli ödeme emirleri ve eki belgeler incelendiğinde, Yönetmeliğin öngördüğü bu şartlar yerine getirilmeksizin eğitim yardımlarının yapıldığı tespit edilmiştir. Yapılan bu yardımlarla ilgili olarak gerekli değerlendirmenin yapılabilmesi için;

1. Eğitim Yardımı yapılacak öğrenci sayısı ile her kademedeki öğrencilere ödenecek eğitim yardımı tutarını belirleyen Başkanlık Olurunun alınması,

2. Kontenjanların duyurulması amacıyla gerekli ilanların yapılması,

3. Eğitim yardımı yapılan öğrencilerin her biri için bir dosya açılması,

Gerektiği halde bu işlemlerin yapıldığına ilişkin herhangi bir belge bulunmadığı gibi, yazılan sorgu ile söz konusu belgelerin onaylı örneklerinin gönderilmesi istenmiş olmasına rağmen bu belgeler gönderilmemiştir.

Yine anılan Yönetmeliğin 2 nci maddesindeki düzenlemeye göre, bir öğrenciye eğitim yardımı yapılabilmesi için, ilk olarak o öğrencinin,

a-) ... sınırları içerisinde ikamet etmesi ve ... sınırları içerisindeki ilköğretim ve ortaöğretim okullarında eğitim görmesi yahut,

b-) ... sınırları içerisinde ikamet etmesi ve ... ilinde bulunan üniversitelerde ön lisans, lisans, yüksek lisans ve doktora öğretimi alması,

c-) Yukarıdaki şartları taşıyan öğrencinin aynı zamanda ihtiyaç sahibi olması,

Gerekmektedir. Dolayısıyla, “... sınırları içinde ikamet etme” kavramı eğitim yardımının yapılabilmesinde ve belediyenin görev, sorumluluk ve yetki alanının belirlenmesinde önemli rol oynamaktadır. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14 üncü maddesinde belediyenin mahalli, müşterek nitelikte olmak şartıyla sosyal hizmet ve yardım yapabileceği hüküm altına alınmıştır. Yine 14 üncü maddede belediyenin görev, sorumluluk ve yetki alanının belediye sınırlarını kapsadığı da ifade edilmiştir.

Rapor dosyası ve eki belgeler incelendiğinde ise, ... Belediyesi sınırları içerisinde ikamet etmediği halde bazı öğrencilerin eğitim yardımlarından yararlandırıldığı veya ikamet adresi ... Belediyesi sınırları içerisinde olmakla birlikte, ... ilinde bulunan üniversitede değil, yurtdışındaki yükseköğrenim kurumlarında eğitimine devam eden öğrencilere eğitim yardımı yapıldığı görülmüştür. Dolayısıyla, bu türden bir eğitim yardımı uygulamasına ne diğer mevzuatın ne de ... Belediyesi tarafından yayımlanan Yönetmeliğin cevaz vermediği açık bir husustur.

Ayrıca, kamu zararına ilişkin listede ismi bulunan ...ve …’a ilişkin gönderilen örnek belgeler incelendiğinde, söz konusu kişilerin hem ...’de ikamet ettiği hem de ... ilinde üniversite okuduğu anlaşılmış olmakla beraber, bu kişilere yapılan eğitim yardımı da kamu zararı olarak değerlendirilmiştir. Şöyle ki, 5102 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrencilerine Burs Kredi Verilmesine İlişkin Kanun’un “Burs ve kredilerin verilmesi” başlıklı 2 nci maddesinde; “Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu; yurt içinde yüksek öğrenim gören ve bu Kanuna göre çıkarılacak yönetmeliklerle belirtilen usul ve esaslar dahilinde yeterlikleri ve ihtiyaçları tespit edilen öğrencilere burs-kredi verebilir. Genel bütçeli daireler, katma bütçeli idareler, kamu iktisadî teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları, bütçenin transfer tertibinden yardım alan kuruluşlar, il özel idareleri ve bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler, özel bütçeli kuruluşlar, özelleştirme kapsam ve programına alınmış, hisselerinin yarısından fazlası kamuya ait olan özel hukuk hükümlerine tâbi kuruluşlar, fonlar, döner sermayeler, kamu bankaları, kanunlarla veya kanunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulan kurumlar ile kurul/üst kurullar ve diğer tüm kamu kurum ve kuruluşları (…) (1) birinci fıkrada belirtilen yüksek öğrenim öğrencilerine burs, kredi ve nakdî yardım adı altında herhangi bir ödeme yapamazlar; ilgili mevzuatları gereği burs, kredi verilmesini öngördükleri yüksek öğrenim öğrencilerini, Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumuna bildirirler.” düzenlemesi bulunmaktadır.

Yukarıdaki madde metninin ikinci fıkrasının ilk halinde yer alan “ … (belediyeler hariç) …” ibaresi, Anayasa Mahkemesi’nin 20/11/2008 tarihli ve E.: 2004/24, K.: 2008/165 sayılı Kararı ile iptal edilmiştir. Anayasa Mahkemesi iptale ilişkin gerekçeli Kararında; “(…) Öte yandan, dava konusu kurallarla çeşitli kurum ve kuruluşlarca verilen burslarda, mükerrerliğin önlenmesi; adil ve dengeli bir dağılım sağlanarak daha çok sayıda öğrenciye ulaşılması amacıyla, burs ve kredilerin tek elden verilmesi esasına dayanan bir sistem oluşturulduğu, ancak belediyelerin bundan istisna tutulduğu anlaşılmaktadır. Hukukun üstünlüğü esasını benimseyen bir devlette, genel kurala bu tür bir istisna getirilebilmesi için işin doğasından veya ayrıcalık tanınanların özel durumlarından kaynaklanan zorunluluklar bulunması gerekir. Aksi halde, yasama yetkisinin kullanılmasında, hizmetin gereği değil, yasa koyucunun hukuk sınırlarını aşan öznel iradesi belirleyici olur. Böyle bir durumu ise eşitlik temelinde, adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdürmekle yükümlü olan hukuk devleti anlayışı ile bağdaştırma olanağı bulunmadığından belediyelerin, dava konusu düzenleme ile getirilen yeni sistemin dışında tutulması Anayasa'nın hukuk devleti ilkesine aykırılık oluşturmaktadır.” denilmiştir.

Anayasa Mahkemesinin belirtilen Kararından sonra, 5102 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrencilerine Burs Kredi Verilmesine İlişkin Kanun’un “Burs ve kredilerin verilmesi” başlıklı 2 nci maddesi gerekçe gösterilmek suretiyle, belediyelerin yükseköğrenim öğrencilerine burs, kredi verebilmesi mümkün değildir. Belediyeler ancak ilgili mevzuatları gereği burs, kredi verilmesini öngördükleri yükseköğrenim öğrencilerini, Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumuna bildirebilirler.

Bu itibarla, esas yönünden, verilen tazmin hükmünün mevzuata uygun olduğuna,

Sorumluluk yönünden inceleme

Üst yönetici olarak sorumlu tutulan ... karar düzeltme dilekçesinde; üst yöneticilerin bütçe uygulamasında doğrudan görev almaktan ziyade idarenin en üst amiri olarak belirleme, gözetim ve denetim sorumluluklarının bulunduğunu, Kanun hükümlerine göre üst yöneticilerin belirtilen sorumluluğun gereklerini; harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ile iç denetçiler aracılığıyla yerine getirdiğini, harcama süreçlerinden, üst yöneticinin hiyerarşik olarak altında bulunan ve harcama yetkilisi olarak tanımlanan ve kendilerine ödenek tahsis edilen birim amirlerinin sorumlu olduğunu, ilama konu ödemelerden üst yönetici olarak Belediye Başkanının mali yönden sorumlu olmadığını, hangi eyleminin sorumluluk gerektirdiği açıklanmadan sorumlu tutulmasının doğru olmadığını, nitekim sorumluluk halleriyle ilgili 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararında üst yöneticilerin özel durumlarda ve istisnai olarak sorumlu tutulabileceğinin belirtildiğini, idari sorumluluk ile mali sorumluluğun birbirine karıştırılmaması gerektiğini,

Diğer taraftan, Belediye Başkanlığından ayrıldıktan sonra yapılan ödemelerden de sorumlu tutulduğunu, asıl önemli olan noktanın bu durum olduğunu, görevden ayrılan belediye başkanının, görevden ayrıldıktan sonra yapılan ödemelerden mali sorumlu tutulmasını gerektirecek bir mevzuat hükmü bulunmadığını, böyle bir kabulün, görevinden ayrılan başkanın belediyeyi yönetmeye devam ettiği sonucunu doğuracağını, bunun ise hukuken mümkün olmadığını, Belediyeyi yöneten başkanı sorumlu tutmadan, görevden ayrılan başkanı sorumlu tutmanın hukuken de, siyaseten de izahının mümkün olmadığını, 30 Mart 2014 tarihinden sonra Belediye ile ilişkisinin kalmadığını ve imzasının bulunmadığını, Belediyeyi herhangi bir şekilde yönlendirmesinin de söz konusu olmadığını iddia etmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanununun "Belediye başkanı" başlıklı 37 nci maddesinde; Belediye Başkanının, belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu hükmüne yer verilmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Üst yöneticiler” başlıklı 11 inci maddesinde de;

“Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Millî Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır. Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.

Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi, (...) ve iç denetçiler (...)aracılığıyla yerine getirirler." denilmiştir.

Üst yöneticilerin sorumlulukları hakkında Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Kararında ise;

”Üst Yöneticiler işlerin gidişatından harcama yetkililerinin ve diğer görevlilerin bilgilendirmeleri ve raporları ile bilgi sahibi olmaktadırlar. Bununla birlikte üst yöneticilerin özel kanunlardan doğan Sayıştay’a karşı mali sorumlulukları olabileceği gibi, münferit bir olayda sorumluluklarına hükmedilmeleri de gerekebilir. Bu husus, meselenin Sayıştay yargısında görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konudur.” denilmiştir.

Belirtilen mevzuat hükümleri ve Sayıştay Genel Kurul Kararının üst yöneticilerle ilgili bölümü birlikte değerlendirildiğinde; üst yöneticilerin harcama yetkisi kullanmaları (harcama talimatı vermeleri) halinde sorumlu olacakları başka bir ifadeyle 5018 sayılı Kanun ile harcama süreci dışına çıkarılan üst yöneticilerin Sayıştay yargılamasında mali olarak sorumlu tutulmalarının özel kanunlardan doğan ya da münferit bir olayda söz konusu olabileceği karara bağlanmıştır.

İlamda, Sosyal Yardım Ödeneği Değerlendirme Kurulu Başkan ve üyeleri, harcama yetkilileri, gerçekleştirme görevlileri ile Üst Yönetici olarak Belediye Başkanı ... yapılan ödemelerden sorumlu tutulmuştur.

30 Mart 2014 tarihindeki Mahalli İdare Seçimleri sonucunda ... Belediye Başkanı olarak ... seçilmiş, önceki Belediye Başkanı ...’ün görev süresi sona ermiştir. İlişikli ödeme emirleri incelendiğinde, kamu zararına neden olan bazı ödemelerin ...’nün görevde olduğu döneme isabet ettiği görülmüştür. Belediye Başkanı ...’nün, söz konusu ödeme belgeleri çerçevesinde yapılan harcamalardan bilgisinin bulunmadığını, belirtilen yardımların Yönetmelik hükümleri çerçevesinde yerine getirilmesi gerektiğini, bu konu ile ilgili olarak Yönetmelik uyarınca oluşturulmuş bir Değerlendirme Kurulunun görevli ve yetkili kılındığını, ahizlere yapılmış ödemelerden bilgisi olmadığı gibi, Yönetmelik hükümlerine aykırı olarak, ... Belediyesi sınırları içerisinde ikamet etmeyen veya ... içinde bulunmayan yükseköğretim kurumlarında eğitim görenlere eğitim yardımı yapılması yönünde bir talimatının bulunmadığını, bu itibarla 5018 sayılı Yasa uyarınca harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi ve muhasebe yetkilisinin sorumluluğunda bulunan hukuka aykırı harcamadan sorumlu olmadığına ilişkin savunması kabul edilmiş ve ilamda sorumlu tutulmamıştır. Bunun yanında önceki Belediye Başkanı ... ise sorumlu tutulmuştur. Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerine göre; üst yöneticilerin Sayıştay yargılamasında mali olarak sorumlu tutulabilmeleri için özel kanunlarda hüküm bulunması ya da kamu zararının oluşmasına yol açan kusurunun ortaya konulması gerekmektedir. Ancak, ilamda, Belediye Başkanı ...’ün neden sorumlu tutulduğuna ilişkin bir tespit ve değerlendirmeye yer verilmemiştir.

Diğer yandan, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanun’un 71. maddesinde kamu zararı;

“Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanmıştır.

Bu çerçevede, kamu zararından ve mali sorumluluktan bahsedilebilmesi için her somut olayda, kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemin bulunması; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması ve kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması durumu ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem arasında bir illiyet bağının olması şartlarının birlikte aranması gerekmektedir. Zira, 1050 sayılı Kanuna hakim olan kusursuz yani objektif sorumluluk ilkesinin yerine 5018 sayılı Kanunla kusur sorumluluğu ilkesi getirilmiştir.

Temel ilke olarak kusur sorumluluğunu esas alan 5018 sayılı Kanun uyarınca kamu görevlilerinin mali karar, işlem veya eylemleri sonucu oluşan kamu zararından sorumlu olduklarına hükmedilebilmesi için manevi unsur olarak kasıt, kusur veya en azından bir ihmalin varlığı gerekmektedir.

Söz konusu olayda kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan bir sebeple kamu kaynağında bir azalmaya neden olunduğu açıkça ortaya konulmakla birlikte Belediye Başkanı ...’ün kamu zararından hangi nedenle sorumlu tutulduğu anlaşılamamaktadır.

Bu itibarla, 16.05.2018 tarih ve 44482 sayılı Temyiz Kurulu Kararının 3. Maddesinde KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLDUĞUNA, sorumlulukların yeniden belirlenmesini teminen, 191 sayılı ilamın 12. maddesinin bozularak dairesine tevdiine,(Üyeler …, … ile …’ün aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oyçokluğu ile,

Karar verildiği 04.11.2020 tarih ve 48464 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi

Üyeler …, … ile …’ün karşı oy gerekçesi

Sorumlu tarafından ileri sürülen iddia ve itirazların tamamının Temyiz Kurulunca verilen Kararda karşılandığı ve Kararın Kanuna aykırı bir yönünün bulunmadığı anlaşıldığından ve ayrıca Kararın düzeltilmesini icap ettiren başka bir husus da ileri sürülmediğinden; 16.05.2018 tarih ve 44482 sayılı Temyiz Kurulu Kararının 3. Maddesinde karar düzeltilmesine mahal olmadığına karar verilmesi gerekir.