Sayıştay 5. Dairesi 41495 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2014

• Daire: 5

• Dosya No: 41495

• Tutanak No: 48464

• Tutanak Tarihi: 04.11.2020

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Meslek Yüksekokulu’nda eğitim gören öğrencilerin eğitim bedellerinin tamamının ya da bir kısmının, staj karşılığı burs adı altında, Belediye Bütçesinden ödenmesi

2. 191 sayılı ilamın 4. maddesi ile, ... Belediyesi ile ... ... Meslek Yüksekokulu arasında yapılan işbirliği protokolü hükümleri gereğince, ... Meslek Yüksekokulu’nda eğitim gören 56 öğrencinin eğitim bedellerinin tamamının ya da bir kısmının, staj karşılığı burs adı altında, Belediye Bütçesinden ödenmesi sonucu …TL’ye verilen tazmin hükmünün 16.05.2018 tarih ve 44482 sayılı Temyiz Kurulu Kararının 2. Maddesi ile tasdikine karar verilmiştir.

Sorumlu tarafından İlamın 2, 4 ve 12. maddeleri için ortak karar düzeltme dilekçesi verilmiştir.

Başsavcılık tarafından İlamın 2, 4 ve 12. maddeleri için ortak mütalaa verilmiştir.

İşbu dosyayla duruşma talebinde bulunan ...ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra;

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

191 sayılı ilamın 4. maddesi ile, ... Belediyesi ile ... ... Meslek Yüksekokulu arasında yapılan işbirliği protokolü hükümleri gereğince, ... Meslek Yüksekokulu’nda eğitim gören 56 öğrencinin eğitim bedellerinin tamamının ya da bir kısmının, staj karşılığı burs adı altında, Belediye Bütçesinden ödenmesi sonucu …TL’ye tazmin hükmünün 16.05.2018 tarih ve 44482 sayılı Temyiz Kurulu Kararının 2. Maddesi ile tasdikine karar verilmiştir.

Esas yönünden inceleme

Belediyelerin görev ve sorumlulukları 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 14 üncü, yetki ve imtiyazları 15 inci, belediyelerin giderleri de aynı Kanunun 60 ıncı maddesinde belirtilmiştir. Buna göre, belediye bütçesinden yapılan harcamanın; öncelikle mahalli müşterek bir ihtiyacı karşılanmasına yönelik olması, 5393 sayılı Belediye Kanununun 14 üncü maddesinde sayılmış olan belediyelerin görev ve sorumlulukları ile 15 nci maddesinde sayılmış olan belediyenin yetki ve imtiyazları arasında bulunması ve aynı Kanunun 60 ıncı maddesinde sayılan Belediye giderleri arasında yer alması gerekmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanunun belirtilen maddelerinde, öğrencilerin özel okullarda öğrenim görmesini sağlamak, belediyelerin görev, sorumluluk ve yetkileri arasında gösterilmediği gibi, özel okullarda öğrenim gören öğrencilerin eğitim giderleri de belediyelerin yapabileceği giderler arasında da yer almamaktadır.

Diğer taraftan; 5102 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrencilerine Burs Kredi Verilmesine İlişkin Kanun’un “Burs ve kredilerin verilmesi” başlıklı 2’nci maddesinde ise; “Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu; yurt içinde yüksek öğrenim gören ve bu Kanuna göre çıkarılacak yönetmeliklerle belirtilen usul ve esaslar dahilinde yeterlikleri ve ihtiyaçları tespit edilen öğrencilere burs-kredi verebilir. Genel bütçeli daireler, katma bütçeli idareler, kamu iktisadî teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları, bütçenin transfer tertibinden yardım alan kuruluşlar, il özel idareleri ve bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler, özel bütçeli kuruluşlar, özelleştirme kapsam ve programına alınmış, hisselerinin yarısından fazlası kamuya ait olan özel hukuk hükümlerine tâbi kuruluşlar, fonlar, döner sermayeler, kamu bankaları, kanunlarla veya kanunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulan kurumlar ile kurul/üst kurullar ve diğer tüm kamu kurum ve kuruluşları (…) (1) birinci fıkrada belirtilen yüksek öğrenim öğrencilerine burs, kredi ve nakdî yardım adı altında herhangi bir ödeme yapamazlar; ilgili mevzuatları gereği burs, kredi verilmesini öngördükleri yüksek öğrenim öğrencilerini, Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumuna bildirirler.” düzenlemesi bulunmaktadır.

Yukarıdaki madde metninin ikinci fıkrasının ilk halinde yer alan “ … (belediyeler hariç) …” ibaresi, Anayasa Mahkemesi’nin 20/11/2008 tarihli ve E.: 2004/24, K.: 2008/165 sayılı Kararı ile iptal edilmiştir. Anayasa Mahkemesi iptale ilişkin gerekçeli kararında; “(…) Öte yandan, dava konusu kurallarla çeşitli kurum ve kuruluşlarca verilen burslarda, mükerrerliğin önlenmesi; adil ve dengeli bir dağılım sağlanarak daha çok sayıda öğrenciye ulaşılması amacıyla, burs ve kredilerin tek elden verilmesi esasına dayanan bir sistem oluşturulduğu, ancak belediyelerin bundan istisna tutulduğu anlaşılmaktadır. Hukukun üstünlüğü esasını benimseyen bir devlette, genel kurala bu tür bir istisna getirilebilmesi için işin doğasından veya ayrıcalık tanınanların özel durumlarından kaynaklanan zorunluluklar bulunması gerekir. Aksi halde, yasama yetkisinin kullanılmasında, hizmetin gereği değil, yasa koyucunun hukuk sınırlarını aşan öznel iradesi belirleyici olur. Böyle bir durumu ise eşitlik temelinde, adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdürmekle yükümlü olan hukuk devleti anlayışı ile bağdaştırma olanağı bulunmadığından belediyelerin, dava konusu düzenleme ile getirilen yeni sistemin dışında tutulması Anayasa'nın hukuk devleti ilkesine aykırılık oluşturmaktadır.” denilmiştir.

Anayasa Mahkemesinin belirtilen Kararından sonra, 5102 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrencilerine Burs Kredi Verilmesine İlişkin Kanun’un “Burs ve kredilerin verilmesi” başlıklı 2 nci maddesi gerekçe gösterilmek suretiyle, belediyelerin yükseköğrenim öğrencilerine burs, kredi verebilmesi mümkün değildir. Belediyeler ancak ilgili mevzuatları gereği burs, kredi verilmesini öngördükleri yükseköğrenim öğrencilerini, Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumuna bildirebilirler.

Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde; ... Meslek Yüksekokulu’nda eğitim gören 56 öğrencinin eğitim bedellerinin tamamının ya da bir kısmının ... Belediyesi bütçesinden karşılandığı görülmüştür. Ancak yukarıda bahsedilen 5393 sayılı Kanunun 14, 15 ve 60’ıncı maddeleri ile Anayasa Mahkemesinin 20/11/2008 tarihli ve E: 2004/24, K: 2008/165 sayılı “Belediyelerin yükseköğrenim öğrencilerine burs, kredi veremeyeceği” hakkındaki Kararı karşısında söz konusu ödemelerin dayanaktan yoksun olduğu anlaşılmıştır.

Sonuç olarak, Belediye bütçesinden yapılan harcama, 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinin g) bendi hükmü gereğince, mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması anlamında kamu zararı niteliğindedir.

Bu itibarla, esas yönünden, verilen tazmin hükmünün mevzuata uygun olduğuna,

Sorumluluk yönünden inceleme

Üst yönetici olarak sorumlu tutulan ... karar düzeltme dilekçesinde; üst yöneticilerin bütçe uygulamasında doğrudan görev almaktan ziyade idarenin en üst amiri olarak belirleme, gözetim ve denetim sorumluluklarının bulunduğunu, Kanun hükümlerine göre üst yöneticilerin belirtilen sorumluluğun gereklerini; harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ile iç denetçiler aracılığıyla yerine getirdiğini, harcama süreçlerinden, üst yöneticinin hiyerarşik olarak altında bulunan ve harcama yetkilisi olarak tanımlanan ve kendilerine ödenek tahsis edilen birim amirlerinin sorumlu olduğunu, ilama konu ödemelerden üst yönetici olarak Belediye Başkanının mali yönden sorumlu olmadığını, hangi eyleminin sorumluluk gerektirdiği açıklanmadan sorumlu tutulmasının doğru olmadığını, nitekim sorumluluk halleriyle ilgili 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararında üst yöneticilerin özel durumlarda ve istisnai olarak sorumlu tutulabileceğinin belirtildiğini, idari sorumluluk ile mali sorumluluğun birbirine karıştırılmaması gerektiğini,

Diğer taraftan, Belediye Başkanlığından ayrıldıktan sonra yapılan ödemelerden de sorumlu tutulduğunu, asıl önemli olan noktanın bu durum olduğunu, görevden ayrılan belediye başkanının, görevden ayrıldıktan sonra yapılan ödemelerden mali sorumlu tutulmasını gerektirecek bir mevzuat hükmü bulunmadığını, böyle bir kabulün, görevinden ayrılan başkanın belediyeyi yönetmeye devam ettiği sonucunu doğuracağını, bunun ise hukuken mümkün olmadığını, Belediyeyi yöneten başkanı sorumlu tutmadan, görevden ayrılan başkanı sorumlu tutmanın hukuken de, siyaseten de izahının mümkün olmadığını, 30 Mart 2014 tarihinden sonra Belediye ile ilişkisinin kalmadığını ve imzasının bulunmadığını, Belediyeyi herhangi bir şekilde yönlendirmesinin de söz konusu olmadığını iddia etmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanununun "Belediye başkanı" başlıklı 37 nci maddesinde; Belediye Başkanının, belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu hükmüne yer verilmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Üst yöneticiler” başlıklı 11 inci maddesinde de;

“Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Millî Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır. Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.

Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi, (...) ve iç denetçiler (...)aracılığıyla yerine getirirler." denilmiştir.

Üst yöneticilerin sorumlulukları hakkında Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Kararında ise;

”Üst Yöneticiler işlerin gidişatından harcama yetkililerinin ve diğer görevlilerin bilgilendirmeleri ve raporları ile bilgi sahibi olmaktadırlar. Bununla birlikte üst yöneticilerin özel kanunlardan doğan Sayıştay’a karşı mali sorumlulukları olabileceği gibi, münferit bir olayda sorumluluklarına hükmedilmeleri de gerekebilir. Bu husus, meselenin Sayıştay yargısında görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konudur.” denilmiştir.

Belirtilen mevzuat hükümleri ve Sayıştay Genel Kurul Kararının üst yöneticilerle ilgili bölümü birlikte değerlendirildiğinde; üst yöneticilerin harcama yetkisi kullanmaları (harcama talimatı vermeleri) halinde sorumlu olacakları başka bir ifadeyle 5018 sayılı Kanun ile harcama süreci dışına çıkarılan üst yöneticilerin Sayıştay yargılamasında mali olarak sorumlu tutulmalarının özel kanunlardan doğan ya da münferit bir olayda söz konusu olabileceği karara bağlanmıştır.

İlamda, ..., Belediye ile ... Meslek Yüksekokulu arasında yapılan protokolü imzaladığı için üst yönetici olarak sorumlu tutulmuştur. Söz konusu Protokol, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımaktadır ve kamu zararına ilişkin ödeme bu belgeye istinaden yapılmıştır. Dolayısıyla, mevzuata aykırı düzenlemeler içeren Protokolü imzalayan sıfatıyla harcama talimatını veren Belediye Başkanının oluşan kamu zararından dolayı sorumluluğu bulunmaktadır.

Diğer taraftan, 30 Mart 2014 tarihindeki Mahalli İdare Seçimleri sonucunda ... Belediye Başkanı olarak ... seçilmiş, önceki Belediye Başkanı ...’ün görev süresi sona ermiştir. ...görevden ayrıldıktan sonra yapılan ödemelerden sorumlu tutulmaması gerektiğini iddia etmekte ise de; ... Belediyesi ile arasında 29.04.2013 tarihinde düzenlenen Protokolün, “Süre” başlıklı 5. Maddesinde;

“İşbu protokol, 2013-2014 öğrenim yılına ilişkin olup, ilişkin olduğu öğrenim yılı ile sınırlıdır.” hükmü yer almaktadır. Adı geçen Yüksekokula yapılan ödemeler her ne kadar ...’ün görev süresi sona erdikten sonra yapılmışsa da; Protokolün geçerlilik süresine ilişkin hükümde; açıkça 2013-2014 öğrenim yılında geçerli olacağı belirtilmiştir. Belediye Başkanının görev süresinin 30.03.2014 tarihinde sona ereceği Protokol’ün imzalanma tarihinde belli olmasına rağmen, ...söz konusu Protokolü kendi görev süresinden sonraki ödemeleri de içerdiğinin bilincinde olarak imzalamıştır. Bu sebeple sorumlunun görevden ayrıldıktan sonra yapılan ödemelerden sorumlu tutulmaması gerektiğine ilişkin iddiasının kabulü mümkün değildir.

Yeni seçilen Belediye Başkanı ...’nün sorumluluğu değerlendirildiğinde; Anayasa Hukukundaki, Devletin devamlılığı ilkesi gereğince, yeni seçilen Belediye Başkanı bu Protokolü uygulamaya devam etmiştir. Her ne kadar kamu zararına neden olan ödemeler ...’nün görevde olduğu döneme isabet etmekte ise de; sözü edilen Protokolün düzenlenmesinde ...’nün dahili bulunmadığından sorumluluğu da bulunmamaktadır.

Bu itibarla, 16.05.2018 tarih ve 44482 sayılı Temyiz Kurulu Kararının 2. Maddesinde KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA, (7. Daire Başkanı Abdullah ŞİMŞEK, Üyeler Kadir ÇELİK ile Fatma Betül CEYLAN’ın aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oyçokluğu ile,

Karar verildiği 04.11.2020 tarih ve 48464 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi

… Daire Başkanı …, Üyeler … ile …’ın karşı oy gerekçesi

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun, 14’üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde mahalli ve müşterek nitelikte olmak şartıyla sosyal yardım yapma belediyenin görev ve sorumlulukları arasında; 38’inci maddesinin birinci fıkrasının (n) bendinde, bütçede yoksul ve muhtaçlar için ayrılan ödeneği kullanmak belediye başkanının görev ve yetkileri arasında; 60’ncı maddesinin birinci fıkrasının (i) bendinde de dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizlere yapılacak sosyal hizmet ve yardımlar belediye giderleri arasında sayılmıştır.

Öte yandan 5102 sayılı Yükseköğrenim Öğrencilerine Burs Kredi Verilmesine İlişkin Kanun’un “Burs ve kredilerin verilmesi” başlıklı 2’nci maddesiyle, burs ve kredilerin tek elden yapılması amaçlanmış olup, Anayasa Mahkemesi madde metninde yer alan “… (belediyeler hariç) …” ibaresini iptal etmiştir. İptal kararının gerekçesinde; mükerrerliğin önlenmesi, adil ve dengeli bir dağılımın sağlanarak, daha çok sayıda öğrenciye ulaşılması amacıyla burs ve kredilerin tek elden verilmesi esasına dayanan bir sistemin oluşturulmasının amaçlandığı belirtilmiştir.

5102 sayılı Kanun’la yapılan düzenlemenin amacından ve Anayasa Mahkemesinin iptal gerekçesinden de anlaşılacağı üzere, burs veya kredilerle, belirlenmiş periyotlarla ve miktarlarla yükseköğrenim öğrencilerine sağlanan yardımlar kastedilmektedir.

Sorumlular, yardım yapılan öğrencilerin genel olarak bölgedeki apartman görevlileriyle, belediye çalışanlarının çocukları olduğunu, Belediyenin desteğiyle bu okullarda eğitim görme imkânı kazanmış olduklarını, kendi maddi güçlerinin bu hizmetten yararlanmalarına imkân vermediğini ifade etmişlerdir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun yukarıda yer verilen 14/a, 38/n ve 60/i maddeleri kapsamında maddi durumu iyi olmayan ailelerin yükseköğrenime devam eden çocuklarına yapılan söz konusu eğitim yardımı, 5102 sayılı Kanun’un 2’nci maddesinde sayılan burs ve kredi kapsamında değerlendirilemez.

Bu itibarla, 16.05.2018 tarih ve 44482 sayılı Temyiz Kurulu Kararının 2. maddesinde karar düzeltilmesine mahal olduğuna karar verilerek, 191 sayılı İlamın 4. Maddesi ile verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.