Sayıştay 5. Dairesi 407 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 12.12.2019

• Karar No: 407

• İlam No: 64

• Madde No: 12

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Vakfa yardım

Mabet yapımı için vergi muafiyeti bulunan …………………… Vakfına nakdi para yardımı yapılarak kaynak aktarılması suretiyle …………………….. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak,

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14 üncü maddesinin (b) bendi; belediyeler mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla; “…Devlete ait her derecedeki okul binalarının inşaatı ile bakım ve onarımını yapabilir veya yaptırabilir, her türlü araç, gereç ve malzeme ihtiyaçlarını karşılayabilir; sağlıkla ilgili her türlü tesisi açabilir ve işletebilir; mabetlerin yapımı, bakımı, onarımını yapabilir; kültür ve tabiat varlıkları ile tarihî dokunun ve kent tarihi bakımından önem taşıyan mekânların ve işlevlerinin korunmasını sağlayabilir; bu amaçla bakım ve onarımını yapabilir, korunması mümkün olmayanları aslına uygun olarak yeniden inşa edebilir. (Değişik ikinci cümle: 12/11/2012-6360/17 md.) Gerektiğinde, sporu teşvik etmek amacıyla gençlere spor malzemesi verir, amatör spor kulüplerine ayni ve nakdî yardım yapar ve gerekli desteği sağlar, her türlü amatör spor karşılaşmaları düzenler, yurt içi ve yurt dışı müsabakalarda üstün başarı gösteren veya derece alan öğrencilere, sporculara, teknik yöneticilere ve antrenörlere belediye meclisi kararıyla ödül verebilir. Gıda bankacılığı yapabilir.”

Mezkur Kanunun “Diğer kuruluşlarla ilişkiler” başlıklı 75 inci maddesi;

“Belediye, belediye meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda;

a) Mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait yapım, bakım, onarım ve taşıma işlerini bedelli veya bedelsiz üstlenebilir veya bu kuruluşlar ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir ve bu amaçla gerekli kaynak aktarımında bulunabilir. Bu takdirde iş, işin yapımını üstlenen kuruluşun tâbi olduğu mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılır.

b) Mahallî idareler ile merkezî idareye ait aslî görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla gerekli aynî ihtiyaçları karşılayabilir, geçici olarak araç ve personel temin edebilir.

c) (Değişik: 12/11/2012-6360/19 md.) Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kamu yararına çalışan dernekler, Cumhurbaşkanınca vergi muafiyeti tanınmış vakıflar ve 7/6/2005 tarihli ve 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu kapsamına giren meslek odaları ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir. Diğer dernek ve vakıflar ile gerçekleştirilecek ortak hizmet projeleri için mahallin en büyük mülki idare amirinin izninin alınması gerekir.

…

(Ek fıkra: 12/11/2012-6360/19 md.) 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 29 uncu maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesi ile 5253 sayılı Dernekler Kanununun 10 uncu maddesi; belediyeler, il özel idareleri, bağlı kuruluşları ve bunların üyesi oldukları birlikler ile ortağı oldukları Sayıştay denetimine tabi şirketler için uygulanmaz.”

şeklindedir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Bütçelerden yardım yapılması” başlıklı 29 uncu maddesinde;

“Gerçek veya tüzel kişilere kanunda veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinde dayanağı olmadan kamu kaynağı kullandırılamaz, yardımda bulunulamaz veya menfaat sağlanamaz. Ancak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinde öngörülmüş olmak kaydıyla; kamu yararı gözetilerek dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapılabilir.

Bu yardımların yapılması, kullanılması, izlenmesi, denetlenmesi ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve usuller Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan yönetmelikle belirlenir.”

denilmiştir.

Yukarıda sıralanan maddeler mucibince dernek ve vakıflara belediyeler tarafından nakdi yardım yapılabilmesini sağlayacak kanuni bir dayanak mevcut olmadığı gibi bunlarla ortak hizmet projesinin gerçekleştirebilmesi dahi belirli şartlara bağlanmıştır.

5393 sayılı Kanunun 14 üncü maddesinin (b) bendinde belediyelerin mabetlerin yapımı, bakımı ve onarımını yapabilecekleri hüküm altına alınmış olmakla birlikte aynı Kanunun 75 inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, belediyelerin Cumhurbaşkanınca vergi muafiyeti tanınmış vakıflar ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebileceği, bunun dışındaki vakıflarla ancak mahallin en büyük mülki idare amirden izin alınması kaydıyla mezkûr projelerin yerine getirebileceği hüküm altına alınmıştır.

Diğer bir ifadeyle, mevzuatta belediyeler için ibadethane yapım, bakım ve onarımına izin verilmesine rağmen, gerek Belediye Kanunu’nda gerekse belediyeleri de kapsayan diğer mevzuatta, dernek ve vakıflara nakit para yardımı yapılabileceğine ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır. Belediyeye kanunla verilen yetki ve görev, bir dernek veya vakfa kaynak aktarımını içermemektedir. Nitekim, 5393 sayılı Kanunun 75 inci maddesinde de belirtildiği üzere belediyeler sadece diğer kamu kurum ve kuruluşlarına kaynak aktarımı yapabilmekte, dernek ve vakıflarla ise ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilmektedir. Diğer taraftan belediye, mabetlerin yapımı, bakımı ve onarımı ile görevli ve yetkili olduğu için, bu amaçlarla ortak hizmet projesi gerçekleştirip yapının bir kısmını veya tamamının yapımını üstlenebileceği gibi, ihtiyaç bulunan malzemeleri temin ederek veya sadece işçiliklerini yapıp veya yaptırarak da anılan görevlerini yerine getirmesi mümkün bulunmakla birlikte, dernek veya vakıflara nakdi para yardımı yapılması mevzuatta öngörülmemektedir.

Diğer taraftan, 5018 sayılı Kanunun 29 uncu maddesi gereği, genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ancak bütçelerinde öngörülmüş olması kaydıyla; kamu yararı gözeterek dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapabilmektedir. Söz konusu madde önceleri belediyeleri de kapsamakta iken, 5393 sayılı Kanunun 75 inci maddesine eklenen; “(Ek fıkra: 12/11/2012-6360/19 md.) 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 29’uncu maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesi ile 5253 sayılı Dernekler Kanununun 10’uncu maddesi; belediyeler, il özel idareleri, bağlı kuruluşları ve bunların üyesi oldukları birlikler ile ortağı oldukları Sayıştay denetimine tabi şirketler için uygulanmaz.” fıkrası ile belediyelerin dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere nakdi yardım yapabilmesinin önü tamamen kapanmıştır.

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;

……………………… Vakfına yapılan nakdi yardımla ilgili olarak sorumlular savunmalarında, vergi muafiyeti tanınmış vakıflarla ortak hizmet projesi yapılabileceği, ……………………. Vakfı'nın da bu statüde olduğu, bahsi geçen ödeme emrindeki tutarın mabetlerin yapımı, bakımı ve onarımına ilişkin görevlerin yerine getirilmesi, kamu yararı gayesiyle ve hemşerilik hukuku çerçevesinde, belediye meclisinde alınmış karar doğrultusunda ve vakıfla imzalanan bir ortak hizmet projesi kapsamında ödendiği ifade edilmiş ise de, savunma ekinde sadece …………………… Vakfına Yapılan ……………….-………………… Sıra No.lu Bağış Makbuzunun olduğu, Belediye Meclisinin ……………………. tarih ve …………………… sayılı gündeminde; Belediye Kanununun 14 üncü maddesindeki mabet yaptırabilme görevinin yerine getirilmesi amacıyla işin ortak hizmet projesi olarak gerçekleştirilmesine ve proje için ayrıntıları protokolle düzenlenmek üzere mezkur vakfa kaynak aktarılmasına karar verildiği halde, gerek ortak hizmet projesi ve yapılan protokole ilişkin herhangi bilgi ve belge sunulmaması gerekse de yapılan yardımın cami inşaatı için harcandığına ilişkin herhangi bir belge de bulunmadığı anlaşıldığından, yukarıda sıralanan mevzuat hükümleri mucibince kaynak aktarmak suretiyle gerçekleştirilen işlemde mevzuata uyarlık bulunmamaktadır.

Sorumluluk yönünden yapılan incelemede; Sorumlu Belediye Meclis Üyeleri savunmalarında, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 17 nci maddesi gereğince belediye meclisinin, belediyenin karar organı olduğu ve ilgili kanunda gösterilen esas ve usullere göre seçilmiş üyelerden oluştuğu, belediye meclisinin bir görevin yerine getirilmesi için kamu yararı gayesiyle karar aldığı, bir başka anlatımla; belediye meclisinin iradesinin ortak hizmet projesi çerçevesinde cami yapımının sağlanması olduğu, meclis kararın uygulanması ve uygulama şekli kararda; gereği için havale edilen ilgili kamu görevlilerin sorunluluğunda bulunduğu bu sebeplerle de belediye meclis üyelerinin sorumluluğunun bulunmadığı ifade edilmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama yetkisi ve yetkilisi” başlıklı 31 inci maddesinde; “Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur.” denilmiş olsa da, Belediye Meclisinin ……………………… tarih ve …………………. sayılı gündemi ile; Belediye Kanununun 14 üncü maddesi çerçevesinde işin ortak hizmet projesi olarak gerçekleştirilmesine ve proje için ayrıntıları protokolle düzenlenmek üzere mezkur vakfa kaynak aktarılmasına karar verildiğinden ve bu kararın uygulanmasına esas olmak üzere ortak hizmet projesi ve konuyla ilgili protokol’ün yapılmasının gerekliliği açıkça belirtildiğinden, Meclis Üyelerine sorumluluk atfetmek mümkün değildir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde, “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur” denilmekle birlikte, “Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 ncü maddesinde “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler” hükümlerine yer verilmiştir.

14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararı’nın “III- SORUMLULAR” başlığı altında düzenlenen “3. Harcama Yetkilileri” bölümünde; “…Bütçeden yapılacak harcamalarda süreç, harcama talimatı ile başlamakta ve ödeme emri belgesi uyarınca hak sahibine ödeme 5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinde de, giderin gerçekleştirilmesinin, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesi ile tamamlanacağı hüküm altına alınmıştır.

Mevzuatın yukarıda belirtilen hükümlerine göre, bütçeden yapılacak harcamalarda süreç, harcama talimatı ile başlamakta ve ödeme emri belgesi uyarınca hak sahibine ödeme yapılması ile son bulmaktadır.

5018 sayılı Kanunda, giderin yapılmasından ödeme aşamasına kadar tüm işlemlerin harcama yetkilisinin gözetim ve denetimi altında, onun emir ve talimatı ile yürütülmesi öngörüldüğünden, sorumluluk konusunda da harcama yetkilisi ön plana çıkmaktadır.

Kanunda harcama yetkilisinin, bütçeyle ödenek tahsis edilen her harcama biriminin en üst yöneticisi olarak tanımlanması, idari açıdan üst yöneticilere; hukuka uygunluk açısından da yetkili kılınmış mercilere hesap vermekle sorumlu olduğunu göstermektedir. Bu anlamda harcama yetkililerinin Sayıştay’a hesap verme sorumluluğu bulunmaktadır” denilmiş; “4. Gerçekleştirme Görevlileri” bölümünün “a) Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu” kısmında; “…Harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılarak her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacak, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edeceklerdir. Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yaparak, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur” hükümlerine yer verilmiştir.

5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Dolayısıyla, ……………………….. Vakfına para aktarılmasına ilişkin talimat hukuka aykırı nitelik taşıyorsa bu talimatı yerine getiren harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaktadır.

Bu itibarla, Mabet yapımı için vergi muafiyeti bulunan ……………………. Vakfına nakdi para yardımı yapılarak kaynak atarılması sonucu oluşan ………………….. TL kamu zararının;

Harcama Yetkilisi …………………….. ile Gerçekleştirme Görevlisi ……………………’a,

Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanunun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla,

karar verildi.

Azınlık Görüşü:

Üye ……………………..’in karşı oy gerekçesi;

“İşin ortak hizmet projesi olarak gerçekleştirilmesine ve proje için ayrıntıları protokolle düzenlenmek üzere ………………………Vakfına kaynak aktarılmasına meclis tarafından karar verildiği halde ortak hizmet projesi ve yapılan protokole ilişkin herhangi bilgi ve belge dairemize sunulmadığından, yapılan yardımın cami inşaatı için harcanıp harcanmadığının tespiti için konunun hüküm dışı bırakılmasına karar verilmesi gerektiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.”

Üye ……………………………..’un karşı oy gerekçesi;

“5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14 ve 75 nci maddeleri gereğince belediye, belediye meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda, Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kamu yararına çalışan dernekler ve Cumhurbaşkanınca vergi muafiyeti tanınmış vakıflar ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebileceklerdir. Belediyenin yapmış olduğu yardımın bu maddeler çerçevesinde olduğu ve mevzuata aykırı bir ödeme olmadığı değerlendirildiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.”