Sayıştay 5. Dairesi 40505 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2013

• Daire: 5

• Dosya No: 40505

• Tutanak No: 42179

• Tutanak Tarihi: 27.09.2016

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Belediye bütçesinden Belediye Eğitim Yardımı Yönetmeliği hükümlerine aykırı olarak eğitim yardımı yapılması.

5. 212 sayılı ilamın 7 inci maddesinin A ve B bentleriyle … Belediyesi bütçesinden, … Belediyesi Eğitim Yardımı Yönetmeliği hükümlerine aykırı olarak, eğitim yardımı yapılması sonucunda …. TL tutarında kamu zararına neden olunduğu gerekçesiyle tazmin hükmü verilmiştir.

C-) Söz konusu eğitim yardımı ödemelerine ait ödeme emri belgelerinin, gerçekleştirme görevlisi olarak, hizmet alımı yoluyla belediyede istihdam edilen ... şirketi personeli ... tarafından imzalanmış olduğu anlaşılmıştır.

Sorumlu Muhasebe Yetkilisi ... ’ın dilekçesinde:

Ödeme emirleriyle (A)- … Belediyesi Eğitim Yardımı Yönetmeliği hükümlerine aykırı olarak eğitim yardımı adı altında öğrencilere yapılan ödemelerle ilgili olarak; 1 -eğitim yardımı yapılacak öğrenci sayısı ile her kademedeki öğrencilere ödenecek eğitim yardımı tutarını belirleyen Başkanlık Olur’unun onaylı örneğinin, 2- kontenjanların duyurulması amacıyla yapılan ilanların örneğinin, 3- eğitim yardımı yapılan öğrenciler için açılan dosyaların onaylı örneklerinin gönderilmesi ve (B)- … Belediyesi Eğitim Yardımı Yönetmeliği hükümlerine aykırı olarak eğitim yardımı adı altında öğrencilere ödemeler yapılması nedeniyle … TL kamu zararına sebebiyet verilmesi ve (C)- hizmet alımı yoluyla istihdam edilen ... şirketi personeli ... ’nin Gerçekleştirme Görevlisi olarak görevlendirilmesinin izahı istendiğini,

A- Sorguda işaret edilmiş olan eğitim yardımları için; Herhangi bir kontenjan belirlenmemiş; Kontenjanların ilam yapılmamış; Eğitim yardımı yapılan öğrenciler için ayrı ayrı dosya açılmamıştır. Ancak; söz konusu öğrencilerin eğitim sürecinde ihtiyaç duydukları ve eğitimlerini sürdürebilmeleri için karşılanması gereken ihtiyaçları, Belediye Bütçesinin “yoksullara yardım” amacıyla ayrılan Ödenekten karşılandığını,

B- Öğrencilere yapılan yardımlar, Anayasamızın “sosyal devlet” ilkesinden yola çıkılarak; 5393 sayılı Belediye Kanununun da 14 üncü maddesinin (b) bendi hükmüne istinaden yapılmıştır. Sorgu kağıdında, kendilerine yardım yapılanların ilçe sınırları içerisinde ikamet etmedikleri, yardım alan yüksek öğrenim gören öğrencilerin bir bölümünün ... dışındaki illerde eğitim gördükleri; hatta aralarında yurt dışında eğitim görenlerin dahi bulunduğu belirtilerek, yardım alanların hemşehri hukuku içerisine dahil edilemeyeceği gibi, harcamaların mahalli müşterek nitelikte bulunmadığı tespitine yer verilmektedir. Belediyemiz, öğrenim hakkının en önemli ve kutsal haklardan olduğu görüşündedir. Herhangi bir şekilde Özel okul veya vakıf üniversitesine kayıt yaptırmaya hak kazanmış olan öğrencilerin varlıklı oldukları gibi bir kabulün de yerinde olmadığı görüşü hakim bulunmaktadır. Kaldı ki, büyük bir bölümü üniversite öğrencisi olan “ahiz”lerin reşit oldukları; ailelerinin de yasal olarak bakım yükümlülüğünün bulunmadığı dikkate alındığında; ailelerinin ekonomik durumlarının araştırılmasının bir anlamı kalmamaktadır. Belediyemiz devletin temel ödevlerinden olan eğitim hakkının kullandırılması hususunda sorumluluk üstlenmenin kamu zararı oluşturmayacağı görüş ve inancında olduğunu,

C- Hizmet alımı yoluyla istihdam edilen personelin ... nin gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla ödeme emri belgelerine imza attırılması bütünüyle personel yetersizliğinden ileri gelmiş olsa da gerçekleştirme görevlilerinin belirlenmesinde asli ve sürekli nitelikteki kamu hizmetlerinin ancak kamu görevlileri eliyle yürütüleceği hususuna uyulması için Başkanlık Makamı tarafından hazırlanan talimatla bütün birimler uyarılmıştır. Bu zorunluluğa uyulması ve talimatın gereğinin yerine getirilmesi hususu titizlikle takip edilecektir. Ekte bulunan karardan da anlaşılacağı gibi Hukuken Muhasebe Yetkilisinin belirlenen gerçekleştirme görevlisinin mevzuata aykırı görevlendirilmesi nedeniyle itiraz etmeye yetkisi bulunmadığı gibi görevlendirilen bu kişilerin yetkili olup olmadıklarım sorgulama isim ve imza karşılaştırılmasını yapma gibi bir görevi bulunduğu belirtmiştir.

Sayıştay Başsavcılığının karşılamasında:

“ 7/A maddesiyle ilgili olarak kurul tarafından talebin karşılanmasını gerektirir bir durum bulunmamaktadır.

7/B ilgili olarak Daire kararında özetle, … Belediyesi Eğitim Yardımı Yönetmeliği hükümlerine aykırı şekilde eğitim yardımında bulunulması sonucu neden olunun …,-TL tutarındaki kamu zararının İlamda belirtilen sorumlulara müştereken ve müteselsilen işlenecek faiziyle birlikte ödettirilmesine karar verildiği görülmektedir.

Temyiz dilekçesinde özetle; yapılan eğitim yardımları için herhangi bir kontenjanın belirlenmediği, kontenjanlar için ilan yapılmadığı, eğitim yardımından yararlanan öğrenciler için ayrı ayrı dosya açılmadığı, söz konusu öğrencilerin eğitim süresince ihtiyaç duydukları gereksinimleri kamu hizmeti maksadıyla bütçedeki yoksullara yardım amacıyla ayrılan ödenekten karşılandığını, yapılan yardımların Anayasanın sosyal Devlet ilkesinin bir gereği olduğu, yardımların 5393 sayılı Kanunun 14 üncü maddesi hükmü gereği ve kamu hizmeti niteliğinde olduğu, makamın eğitim hakkını en önemli ve kutsal haklardan biri olarak gördüğü, aynı zamanda yapılan bu eğitim yardımlarının Devletin temel ödevlerinden olan eğitim hakkının kullandırılması hususundaki sorumluluğun belediye tarafından üstlenilmesi anlamına geldiği ifade edilerek, verilen tazmin kararının kaldırılması talep edilmektedir.

Sorumlunun temyiz dilekçesinde ileri sürmüş olduğu hususlar, Savcılığımız görüşü olarak Daireye sunmuş olduğumuz görüş yazımızda açıklanmış, ayrıca yargılama sırasında da konuyla ilgili mevzuat hükümleri esas alınarak değerlendirilmiştir ve konu tüm yönleriyle İlama derç edilmiştir.

… Belediyesi Eğitim Yardımı Yönetmeliğinde yapılacak yardımların nasıl ve kimlere yapılacağı açıklanmış olup; yapılan tespitlerden bu kapsamda yapılan yardımlarda yönetmelik hükümlerine uyulmadığı gibi … Belediyesinin hiçbir şekilde görev alanına girmeyen her kademedeki ve her yerdeki öğrencilere yardım yapıldığı anlaşılmaktadır. Belediyenin böyle bir görevi ve harcama yetkisi bulunmamaktadır.

Belediye tarafından mevzuatında öngörülmediği ve yetkisi bulunmadığı halde belediye kaynaklarından hiçbir düzenlemeye uyulmadan eğitim yardımı adı altında harcama yapılması, 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi hükmü gereği, mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması şeklinde değerlendirilmesi gerektiği ve kamu zararını oluşturduğu düşünülmektedir.

Bu itibarla, temyiz talebinin reddedilerek Daire kararının onanmasının, uygun olacağı düşünülmektedir.

7/C maddesiyle ilgili olarak Daire kararında, herhangi bir tazmine veya başka bir husus hakkında karar verilmediği ve dolaysıyla sorumluların itirazını gerektiren bir durumun olmadığı anlaşılmakta olup, Kurul tarafından talebin karşılanmasını gerektirir bir durum bulunmamaktadır.” Denilmiştir.

Gereği Görüşüldü:

A) bendinde … Belediyesi Eğitim Yardımı Yönetmeliği hükümlerine istinaden yardım yapılabilmesi için gerekli bazı belgeler sorgu ile istenmiş fakat sorumlu tarafından gönderilememiştir.

İlamın “A” bendine ilişkin tazmin, mevzuata uygunluk veya ilgili mercilere bildirilmesine ilişkin bir hüküm bulunmamaktadır. Dolayısıyla itiraza konu bir hüküm ilamda olmadığından Temyiz Kurulunca yapılacak bir işlem bulunmadığına, oybirliğiyle,

B) … Belediye Meclisi’nin 09.04.2010 tarih ve 101 sayılı Kararı ile yürürlüğe giren … Belediyesi Eğitim Yardımı Yönetmeliği’nin 1 inci maddesine göre mezkûr Yönetmelik, … Belediyesi tarafından karşılıksız olarak yapılacak eğitim yardımının usul ve esaslarını belirlemek amacıyla düzenlenmiştir.

… Belediyesi Eğitim Yardımı Yönetmeliği’nin Kapsam başlıklı 2 nci maddesinde; “Bu Yönetmelik, … Belediyesi sınırları içerisinde ikamet eden ve yine … Belediyesi sınırları içerisindeki ilköğretim ve ortaöğretim okullarında eğitim veya ... ilinde bulunan üniversitelerde ön lisans, lisans, yüksek lisans ve doktora öğretimi alan, yardıma muhtaç aile ve öğrenciler ile şehit çocuğu, yetim, öksüz ve özürlü (engelli) öğrencilere yapılacak eğitim yardımının miktarını, müracaat, değerlendirme ve ödeme ile ilgili usul ve esaslarını kapsar.” denilmek suretiyle kimlere eğitim yardımı yapılacağı belirlenmiştir.

Yönetmeliğin 2 nci bölümü ise, eğitim yardımı kontenjanını, yardımın miktarını, ödeme zamanını ve bu hususların duyurulmasına ilişkin ilanı düzenlemektedir. Yönetmeliğin ilgili maddelerini kapsayan 2 nci bölüm aşağıya aynen alınmıştır:

“Eğitim Yardımı Kontenjanı

Madde 5- Her Kademedeki öğrencilere tahsis edilecek eğitim yardımları, bütçe imkânları ve … ilçesi sınırları içindeki öğrenci sayısına göre Eğitim Yardımı Değerlendirme Komisyonu tarafından belirlenir ve Belediye Başkanı’nın uygun görüşü ile kesinleşir.

Kontenjanların Duyurulması:

Madde 6- Eğitim Yardımı kontenjanları ve müracaat tarihleri; ilan, afiş, pankart, basın yayın araçları ve internet yoluyla okul, öğrenci ve ailelerine duyurulur.

Verilecek Eğitim Yardımı Miktarı:

Madde 7- Her kademedeki öğrenci bursları, ödenek imkânları doğrultusunda, Eğitim Yardımı Değerlendirme Komisyonu tarafından belirlenir ve Belediye Başkanının onayı ile kesinleşir.

Ödeme Zamanı:

Madde 8- Eğitim Yardımının başlangıcı, yardımdan yararlanacak öğrencinin okuduğu okulun öğretime başladığı tarihte başlar ve öğretim yılı sonunda kesilir.”

Diğer taraftan, 5393 sayılı Belediye Kanununun Hemşehri Hukuku başlıklı 13 üncü maddesinde de, “Herkes ikamet ettiği beldenin hemşehrisidir. Hemşehrilerin, belediye karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri hakkında bilgilenme ve belediye idaresinin yardımlarından yararlanma hakları vardır.” denildikten sonra, aynı Kanunun 14 üncü maddesinde, belediyenin mahalli, müşterek nitelikte olmak şartıyla sosyal hizmet ve yardım yapabileceği hüküm altına alınmış ve belediyenin görev, sorumluluk ve yetki alanının belediye sınırlarını kapsadığı ifade edilmiştir.

Yukarıda belirtilen … Belediyesi Eğitim Yardımı Yönetmeliği hükümlerine göre, her mali yılda yapılacak eğitim yardımı için, ilgili eğitim yılında eğitim yardımı yapılacak öğrenci kontenjanının, her kademedeki öğrenciye ödenecek tutarın ve müracaat tarihlerinin önceden belirlenerek Belediye Başkanının onayına sunulması ve onayı müteakip her çeşit ilan aracı kullanılarak duyurulmasının gerekli olduğu belirtilmiş olmasına rağmen, ilişikli ödeme emirleri ve eki belgeler incelendiğinde, Yönetmeliğin öngördüğü bu şartlar yerine getirilmeksizin eğitim yardımlarının yapıldığı tespit edilmiştir. Ayrıca, eğitim yardımı yapılan öğrencilere farklı tutarlarda ödemeler yapıldığı da görülmüştür. Öyle ki, ikisi de yükseköğrenim gören öğrencilerden birisinin ….-TL’lik okul ücretinin tamamı eğitim yardımı adı altında Belediye tarafından karşılanırken, diğer öğrenciye ….-TL’lik ödeme yapılmıştır. Bu durum, Yönetmeliğin 7 nci maddesi hükümlerinin ihlal edildiği anlamına gelmektedir. Yapılan bu yardımlarla ilgili olarak gerekli değerlendirmenin yapılabilmesi için;

1. Eğitim Yardımı yapılacak öğrenci sayısı ile her kademedeki öğrencilere ödenecek eğitim yardımı tutarını belirleyen Başkanlık Olurunun alınması,

2. Kontenjanların duyurulması amacıyla gerekli ilanların yapılması,

3. Eğitim yardımı yapılan öğrencilerin her biri için bir dosya açılması,

Gerektiği halde bu işlemlerin yapıldığına ilişkin herhangi bir belge bulunmadığı gibi, yazılan sorgu ile söz konusu belgelerin onaylı örneklerinin gönderilmesi istenmiş olmasına rağmen bu belgeler gönderilmemiştir.

Yine anılan Yönetmeliğin 2 nci maddesindeki düzenlemeye göre, bir öğrenciye eğitim yardımı yapılabilmesi için, ilk olarak o öğrencinin,

a-) … sınırları içerisinde ikamet etmesi ve … sınırları içerisindeki ilköğretim ve ortaöğretim okullarında eğitim görmesi yahut,

b-) … sınırları içerisinde ikamet etmesi ve ... ilinde bulunan üniversitelerde ön lisans, lisans, yüksek lisans ve doktora öğretimi alması,

c-) Yukarıdaki şartları taşıyan öğrencinin aynı zamanda ihtiyaç sahibi olması,

Gerekmektedir. Dolayısıyla, “… sınırları içinde ikamet etme” kavramının eğitim yardımının yapılabilmesinde ve belediyenin görev, sorumluluk ve yetki alanının belirlenmesinde önemli rol oynamaktadır. 5393 sayılı Belediye Kanununun 14 üncü maddesinde belediyenin mahalli, müşterek nitelikte olmak şartıyla sosyal hizmet ve yardım yapabileceği hüküm altına alınmıştır. Yine 14 üncü maddede belediyenin görev, sorumluluk ve yetki alanının belediye sınırlarını kapsadığı da ifade edilmiştir. İlişikli ödeme emirleri ve eki belgeler incelendiğinde ise, … Belediyesi sınırları içerisinde ikamet etmediği halde bazı öğrencilerin eğitim yardımlarından yararlandırıldığı veyahut ikamet adresi … Belediyesi sınırları içerisinde olmakla birlikte, ... ilinde bulunan üniversitede değil, yurtdışındaki yükseköğrenim kurumlarında eğitimine devam eden öğrencilere eğitim yardımı yapıldığı görülmüştür. Dolayısıyla, bu türden bir eğitim yardımı uygulamasına ne diğer mevzuatın ne de … Belediyesi tarafından yayımlanan Yönetmeliğin cevaz vermediği açık bir husustur.

Bu itibarla; 5.Daire tarafından 212 sayılı ilamın 7 nci maddesi “B” bendine ilişkin verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE, oyçokluğuyla,

(Üye ... ’nın ekli evrakların ayrıntılı incelenerek yurtiçi - yurtdışı ayrımı yapılarak yurtdışına gönderilen öğrenciler konusunda mevzuata aykırılık olduğu, yurt içinde bulunan öğrencilere yapılan yardımlar hakkında ise mevzuata aykırılık olmadığı gerekçesiyle düzeltilerek tasdik denilmesine,

Üye ... ’nın konunun ayrıntılı olarak ele alınması gerektiği, dosya eki belgelerde yeterli bilgi ve belge olmaması gerekçesiyle konunun tekrar incelenmesi için bozularak dairesine gönderilmesi gerektiğine,

Üyeler ... ile ... ’ın; 5393 sayılı Belediye Kanununun “Belediyenin görev ve sorumlulukları “ başlıklı 14 üncü maddesinin birinci fıkrasının b) bendinde; “Devlete ait her derecedeki okul binalarının inşaatı ile bakım ve onarımını yapabilir veya yaptırabilir, her türlü araç, gereç ve malzeme ihtiyaçlarını karşılayabilir.” denilmek suretiyle, belediyelerin, devlete ait okullarda yürütülen eğitim öğretim faaliyetlerine katkıda bulunabileceği belirtilmiştir.

Dolayısıyla eğitim yardımının 5393 sayılı Belediye Kanununun da 14 üncü maddesinin (b) bendi hükmüne istinaden yapılmasının mümkün olduğu, belediyenin giderleri arasında sayıldığından verilen tazmin hükmünün kaldırılması gerekir yönündeki ayrışık görüşlerine karşı,)

İlamın 7/C maddesine ilişkin olarak ise:

Muhasebe yetkilisinin sorumluluğuna ilişkin olarak:

Ödeme emri belgesini, gerçekleştirme görevlisi olarak, hizmet alımı yoluyla belediyede istihdam edilen ... şirketi personeli imzalamıştır. Ancak, ... şirket personelinin hukuken gerçekleştirme görevlisi olarak görevlendirilmesine imkân bulunmamaktadır. Bu durumda, ödeme emri belgesinde Gerçekleştirme Görevlisinin imza eksikliği söz konusudur ve bu eksiklik sebebiyle, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 61 inci maddesinin; “Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;

a) Yetkililerin imzasını,

b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,

c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,

d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,

Kontrol etmekle yükümlüdür.

Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz. Yukarıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme yapamaz. Belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir. Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme işlemi gerçekleştirilir.”

Ayrıca 5189 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararında:

a) Muhasebe Yetkilisinin İmza Kontrol Görev ve Sorumluluğu: 5018 sayılı Kanunun 61’inci maddesi uyarınca muhasebe yetkilisinin, ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde yetkililerin imzasını arama yükümlülüğü bulunmaktadır. Bu nedenle;

• Ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi üzerinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin imzaları olmakla birlikte, ödeme emri belgesi eki belgeler üzerinde herhangi bir imza eksiği varsa muhasebe yetkilisinin, ödeme emri belgesi üzerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisiyle birlikte sorumlu tutulması gerektiğine,

• Ödeme emri belgesi üzerinde harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisinden sadece birinin imzası varsa, muhasebe yetkilisinin, imzası bulunan görevliyle birlikte sorumlu tutulması gerektiğine,

• Ödeme emri belgesi üzerinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin imzaları yoksa muhasebe yetkilisinin tek başına sorumlu tutulması gerektiğine yönünde kararı mevcuttur.

Bu hükümler muvacehesinde gerçekleştirme görevlisi olamayacak şirket personelinin ödeme emri belgesinin imzalaması gerekçesiyle Muhasebe Yetkilisinin de sorumlu tutulması gerektiğine, 6085 sayılı Kanunun 26 ncı maddesi hükmü gereğince Başkanın bulunduğu taraf çoğunluğu sağlamış olması suretiyle,

(8.Daire Başkanı ... , Üyeler ... , ... , ... , ... , ... ile ... ’in muhasebe yetkilisinin sorumluluğuna 5018 sayılı Kanunun 61 inci maddesi hükmü gereği ödeme emri belgesi üzerinde yapması gereken “yetkililerin imzasının tamam olması” durumunu kontrol etmemesi nedeniyle karar verildiği görülmektedir. Hukuken görevlendirilmesi mümkün olmayan belediyeye ait ... şirketi personelinin gerçekleştirme görevlisi olarak görevlendirildiği ve ödeme emri belgesinin bu personel tarafından imzalandığı anlaşılmaktadır. 5018 sayılı Kanuna göre gerçekleştirme görevlilerinin tespiti harcama yetkilisi tarafından yapılmaktadır. Muhasebe yetkilisinin görevi de gerçekleştirme görevlisinin imzasının olup olmadığını kontrol etmekten ibarettir. Hukuken muhasebe yetkilisinin; gerçekleştirme görevlisinin mevzuata aykırı görevlendirmesi nedeniyle itiraz etme yetkisi ve sorumluluğu bulunmadığı gibi, görevlendirilen bu kişilerin görevlendirilme usulünü ve hukuki durumunu inceleme, yetkili olup olmadıklarını sorgulama, isim ve imza karşılaştırmasını yapma gibi bir görevi de yoktur. Hukuka aykırı görevlendirmelerden ve ödeme emri ve eklerini yetkili olmayan kişilerin gerçekleştirme görevlisi olarak imzalayıp imzalamadıklarını kontrolden dolayı doğrudan harcama yetkilisi sorumludur. Muhasebe yetkilisinin bu çerçevede görevinin, sadece ödeme emri belgesi üzerinde gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla bulunması gereken imzaların varlığını kontrol etmek olduğu gerekçesiyle muhasebe yetkilisinin sorumluluğunun bulunmadığı, bu itibarla kararın bozularak daireye gönderilmesi gerektiği yönündeki ayrışık görüşlerine karşı)

Esasa ilişkin olarak:

6085 sayılı Sayıştay Kanununun 50 inci maddesinde:

“Daireler tarafından yapılan hesap yargılaması sonucunda; hesap ve işlemlerin yasal düzenlemelere uygunluğuna veya kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedilir. Bu hükümler dışında, gerekli görülen hususların ilgili mercilere bildirilmesine karar verilebilir.” Denilmiştir.

İlamda tazmin, mevzuata uygunluk veya ilgili mercilere bildirilmesine ilişkin bir hüküm bulunmamaktadır. Dolayısıyla itiraza konu bir hüküm ilamda olmadığından Temyiz Kurulunca yapılacak bir işlem bulunmadığına, oybirliğiyle,