Sayıştay 5. Dairesi 40505 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2013

• Daire: 5

• Dosya No: 40505

• Tutanak No: 44050

• Tutanak Tarihi: 07.02.2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Belediye memurlarına ikramiye ödemesinde yanlış katsayı uygulanması

1. 212 sayılı ilamın 2 nci maddesiyle; ... Belediyesinde çalışan memurlara 5393 sayılı Belediye Kanununun 49 uncu maddesi uyarınca ödenen ikramiyelerin hesaplanmasında 5393 sayılı Kanununun 49 uncu maddesindeki katsayı yerine, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun 22 nci maddesinde belirtilen katsayının kullanılması suretiyle .... TL’ye verilen tazmin hükmünün, 27.09.2016 tarih ve 42179 tutanak sayılı Sayıştay Temyiz Kurulu Kararının 1. maddesi ile tasdikine karar verilmiştir.

İlamda muhasebe yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulan ... ile harcama yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulan ...aynı mahiyetteki temyiz dilekçelerinde özetle;

Büyükşehir sınırları içindeki ilçe belediyelerinde görevli memurlara ödenecek ikramiye hesabında 5393 sayılı Belediye Kanununun 49. maddesinin mi yoksa 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 22. maddesinin mi uygulanacağının açık olmadığını, belediye ikramiye hesabında; ... Belediyesi ... sınırları içinde olduğundan, ... Belediyesinde çalışan personel ile ... Belediyesinde çalışan personelin benzer koşullarda görev ifa etmelerinden hareketle 5216 sayılı Kanunda belirlenen katsayının esas alındığını, 5216 sayılı Kanunun kapsam maddesinin de bu görüşü desteklediğini, sadece 5216 sayılı Kanunun 5. Bölüm başlığının Büyükşehir Belediyesi Teşkilatı ve Personeli olmasına bakılarak 22. Maddede düzenlenen katsayının Büyükşehir sınırları içindeki ilçe personeline uygulanamayacağı sonucunun çıkarılamayacağını, bu nedenle de yapılan ödemenin mevzuata aykırı olmadığını, bu durumun aynı zamanda personelin lehine olduğunu,

Yukarıda açıklanan gerekçelerle Temyiz Kurulu İlamının kanuna aykırılık nedeni ile düzeltilmesini talep etmişlerdir.

Başsavcılık mütalaasında;

“Daire kararında 2 inci maddeyle ilgili olarak özetle, belediyede çalışan memurlara 5393 sayılı Kanunun 49 uncu maddesi uyarınca ödenen İkramiyelerin hesaplanmasında 5393 sayılı Kanunun 49 uncu maddesi hükümlerinin uygulanması yerine, 5216 sayılı Kanunun 22 nci maddesinde belirtilen kat sayının uygulanması sonucunda neden olunan toplam 60.818,75 TL tutarındaki kamu zararının İlamda belirtilen sorumlulara müştereken ve müteselsildi işlenecek faiziyle birlikte ödettirilmesine karar verildiği görülmektedir.

Karar Düzeltme dilekçesinde özetle; Büyükşehir sınırları içerisindeki ilçe belediyelerinde görevli memurlara ödenecek ikramiye hesabında 5393 sayılı Kanunun 49 uncu maddesinin mi yoksa 5216 sayılı Kanunun 22 nci maddesinin mi uygulanacağının açık olmadığı, ... Belediyesinin ... Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisinde olduğu için ve Büyükşehir personeli ile ... Belediyesinde çalışan personelin aynı şartlarda çalışıyor olması nedeniyle ve 5216 sayılı Kanunun 22 nci maddesinin Büyükşehir sınırları içerisindeki belediyelerde çalışan personeli de kapsadığı düşünüldüğünden 5216 sayılı Kanun hükümlerinin uygulandığı, bu nedenle yapılan ödemelerin mevzuata uygun olduğu belirtilerek, Temyiz Kurulu Kararının kanuna aykırılık nedeniyle düzeltilmesi ve beraat kararı verilmesi talep edilmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49 uncu maddesinin son fıkrasında; “Sözleşmeli ve işçi statüsünde çalışanlar hariç belediye memurlarına, başarı durumlarına göre toplam memur sayısının yüzde onunu ve Devlet memurlarına uygulanan aylık katsayının (20.000) gösterge rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmemek üzere, hastalık ve yıllık izinleri dâhil olmak üzere, çalıştıkları sürelerle orantılı olarak encümen kararıyla yılda en fazla iki kez ikramiye ödenebilir.” denilmektedir.

5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunun amaç başlıklı 1 nci maddesinde; “Bu Kanunun amacı, büyükşehir belediyesi yönetiminin hukukî statüsünü düzenlemek, hizmetlerin plânlı, programlı, etkin, verimli ve uyum içinde yürütülmesini sağlamaktır.” hükmü yer almaktadır.

5216 sayılı Kanunun Beşinci Bölümü Büyükşehir Belediyesi Teşkilatı ve Personeli başlığını taşımaktadır. Dolaysıyla, bu bölüm münhasıran büyükşehir belediyesi personel istihdamını düzenlemektedir.

5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunun 22 nci maddesinde; “Sözleşmeli ve işçi statüsünde çalışanlar hariç belediye memurlarına, başarı durumlarına göre toplam memur sayısının % 10'unu ve Devlet memurlarına uygulanan aylık katsayının (30.000) gösterge rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmemek üzere hastalık ve yıllık izinleri dahil olmak üzere, çalıştıkları sürelerle orantılı olarak encümen kararıyla yılda en fazla İki kez İkramiye ödenebilir.” denilmekte olup;

Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Malı ve Sosyal Haklara Dair Toplu Sözleşmenin 8 inci maddesiyle ’20.000’ gösterge rakamı ’25.000’e, ’30.000’e gösterge rakamı ’36.000’ e çıkarılmıştır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre, ... Belediyesi memurlarına ödenecek ikramiyelerin, ... Belediyesinin Büyükşehir Belediyesi statüsünde olmaması nedeniyle 5393 sayılı Belediye Kanununun 49 uncu maddesinde belirtilen gösterge rakamı esas alınarak hesaplanması gerekmektedir. Dolaysıyla hesaplamada esas alınacak kat sayının (25.000) olacağı açık ve net bir şekilde anlaşılmaktadır. Hesaplamanın 5216 sayılı Kanunun 22 nci maddesindeki gösterge rakamının esas alınarak yapılması ve ikramiye ödemesinin de bu tutarlar üzerinden ödenmiş olması nedeniyle fazla ve yersiz ödemeye neden olunmuş olup; bu durum 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi hükmü gereği kamu zararını oluşturduğu değerlendirilmektedir.

Bu itibarla, sorumluların karar düzeltme taleplerinin reddi yönünde karar verilmesi uygun olur.” Denilmiştir.

Duruşma talebinde bulunan ... (muhasebe yetkilisi), duruşmaya katılma talebi Temyiz Kurulunca kabul edilen ...(belediye başkanı) ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

Gereği Görüşüldü

... Belediyesinde çalışan memurlara 5393 sayılı Belediye Kanununun 49 uncu maddesi uyarınca ödenen ikramiyelerin hesaplanmasında 5393 sayılı Kanununun 49 uncu maddesindeki katsayı yerine, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun 22 nci maddesinde belirtilen katsayının kullanılması suretiyle ...-TL’ye verilen tazmin hükmünün, 27.09.2016 tarih ve 42179 tutanak sayılı Sayıştay Temyiz Kurulu Kararının 1. maddesi ile tasdikine karar verildiği görülmüştür.

5393 sayılı Belediye Kanununun Kapsam başlıklı 2 nci maddesi “Bu Kanun belediyeleri kapsar.” hükmünü havidir. Aynı Kanunun Norm Kadro ve Personel İstihdamı başlıklı 49 uncu maddesinin son fıkrası ise;

“Sözleşmeli ve işçi statüsünde çalışanlar hariç belediye memurlarına, başarı durumlarına göre toplam memur sayısının yüzde onunu ve Devlet memurlarına uygulanan aylık katsayısının (20.000) gösterge rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmemek üzere, hastalık ve yıllık izinleri dahil olmak üzere, çalıştıkları sürelerle orantılı olarak encümen kararıyla yılda en fazla iki kez ikramiye ödenebilir.” şeklindedir.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun Amaç başlıklı 1 inci maddesinde, Kanunun amacının, “büyükşehir belediyesi yönetiminin hukuki statüsünü düzenlemek, hizmetlerin planlı, programlı, etkin, verimli ve uyum içinde yürütülmesini sağlamak” olduğu ifade edilmiştir. Aynı Kanunun Kapsam başlıklı 2 nci maddesi ise “Bu Kanun, büyükşehir belediyesiyle büyükşehir sınırları içindeki belediyeleri kapsar.” düzenlemesini içermektedir. 5216 sayılı Kanunun Beşinci Bölümü “Büyükşehir Belediyesi Teşkilatı ve Personeli” başlığını taşımaktadır. Bölüm başlığından da anlaşılacağı üzere, Kanunun bu bölümü münhasıran büyükşehir belediyelerinin teşkilat yapısını ve personel istihdamını düzenlemektedir. Bahsi geçen bölümde yer alan Personel İstihdamı başlıklı 22 nci maddesinde;

“Büyükşehir belediyesi personeli büyükşehir belediye başkanı tarafından atanır. Personelden müdür ve üstü unvanlı olanlar ilk toplantıda büyükşehir belediye meclisinin bilgisine sunulur.

(Değişik ikinci fıkra: 24/10/2011-KHK-661/60 md.) Genel sekreter, belediye başkanının teklifi üzerine İçişleri Bakanı tarafından atanır. Genel sekreter kadrosuna atananlar, genel idare hizmeti sınıfına dahil bakanlık genel müdürleri, genel sekreter yardımcısı kadrosuna atananlar bakanlık müstakil daire başkanları, 1. hukuk müşaviri ve daire başkanlığı kadrosuna atananlar ise bakanlık daire başkanları için ilgili mevzuatında öngörülen ek gösterge, makam, görev ve temsil tazminatları ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 nci maddesi uyarınca ödenen zam ve tazminatlardan aynen yararlanırlar.

Sözleşmeli ve işçi statüsünde çalışanlar hariç belediye memurlarına, başarı durumlarına göre toplam memur sayısının % 10'unu ve Devlet memurlarına uygulanan aylık katsayının (30.000) gösterge rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmemek üzere hastalık ve yıllık izinleri dahil olmak üzere, çalıştıkları sürelerle orantılı olarak encümen kararıyla yılda en fazla iki kez ikramiye ödenebilir.” denilmektedir.

Diğer taraftan da, 01.06.2012 tarih ve 28310 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklara Dair Toplu Sözleşme’nin 8 inci maddesinde ise:

“(1) 1/1/2013 tarihinden geçerli olmak üzere, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 22 nci maddesinin son fıkrası, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 36 ncı maddesinin son fıkrası ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 49 uncu maddesinin son fıkrasında yer alan “20.000” gösterge rakamları “25.000”, “30.000” gösterge rakamları “36.000” olarak uygulanır.” denilmek suretiyle, gösterge rakamlarının artırılarak uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.

Bu mevzuat hükümlerine göre, ... Belediyesi memurlarına ödenecek ikramiyelerin, ... Belediyesinin büyükşehir statüsünde bir belediye olmaması sebebiyle, 5393 sayılı Belediye Kanununun 49 uncu maddesinde belirtilen gösterge rakamı baz alınarak hesaplanması gerekmektedir. Dolayısıyla, ... Belediyesi bünyesinde çalışan memurlara ödenecek ikramiyenin hesaplanmasında kullanılması gereken gösterge rakamının (36.000) değil, (25.000) olması gerektiği açıktır.

... Belediyesi memurlarından bazılarına, 5393 sayılı Belediye Kanununun 49 uncu maddesinde belirtilen kriterler göz önünde bulundurulmak suretiyle ödenen ikramiyeler hesaplanırken, söz konusu 49 uncu maddede bahsedilen gösterge rakamı yerine, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 22 inci maddesindeki gösterge rakamı üzerinden hesaplama yapılarak ikramiye ödemesi yapıldığı anlaşılmıştır.

Belediyede görev yapan memurlara ödenecek ikramiyenin hesaplanmasında kullanılacak olan (30.000) gösterge rakamı da sadece büyükşehir belediyelerinde çalışan memurlara ödenecek ikramiyenin hesaplanmasında kullanılabilecektir.

Bu itibarla, 27.09.2016 tarih ve 42179 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının 1. Maddesinde ( 212 sayılı ilamın 2. maddesini tasdik eden) KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA, (Üye ...’nün aşağıda yazılı karşı oy gerekçesine karşı) oyçokluğuyla,

Karar verildiği 07.02.2018 tarih ve 44050 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi

Üye ...’nün karşı oy gerekçesi;

... Belediyesinde çalışan memurlara 5393 sayılı Belediye Kanununun 49 uncu maddesi uyarınca ödenen ikramiyelerin hesaplanmasında, 5393 sayılı Kanununun 49 uncu maddesindeki katsayı yerine, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun 22’nci maddesinde belirtilen katsayının kullanılması suretiyle kamu zararına sebep olunduğu gerekçesiyle tazmin hükmü verildiği anlaşılmaktadır.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun Kapsam başlıklı 2’nci maddesinde; “Bu Kanun, büyükşehir belediyesiyle büyükşehir sınırları içindeki belediyeleri kapsar.” düzenlemesini içermektedir. Kanunun 3. Maddesinde de ‘Büyükşehir belediyesi’ ve ‘İlçe belediyesi’ tanımlarına yer verilmiş, münhasıran ‘belediye’ tanımına yer verilmemiştir. Bu çerçevede kanunun genelinde ilgisine göre ya ‘Büyükşehir Belediyesi’ ya da ‘ilçe belediyesi’ ifadesine yer verilmiş bazen de ‘belediye’ ifadesi kullanılmıştır.

Şayet ilçe belediyeleri ile ilgili olarak Belediye Kanununa bir atıf yapılacaksa 12. maddede olduğu gibi “Büyükşehir ilçe belediye meclisleri ile bunların çalışma usul ve esaslarına ilişkin diğer hususlarda Belediye Kanunu hükümleri uygulanır” şeklinde bu durum belirtilmiş, Kanunun 28. Maddesinde de “Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır” denilerek aykırı hükümlerde 5216 sayılı kanuna öncelik tanınmış, bu husus Kanunun gerekçesinde de ‘Tasarı büyükşehir belediyeleri ve büyükşehir kapsamındaki ilçe ve ilk kademe belediyelerinin kuruluş ve işleyiş bakımından diğer belediyelerden farklılaştığı hususları da kapsamaktadır. Doğal olarak, bu Tasarı ile düzenlenmeyen konularda Belediyeler Kanunu hükümleri geçerli olacaktır’ denilerek düzenlenen hususlarda bu kanunun önceliği teyit edilmiştir.

Kanunun sistematiğine bakıldığında Üçüncü bölüm başlığının “Büyükşehir Belediyesinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları” şeklinde düzenlendiği ancak madde başlığının “Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları” şeklinde düzenlenerek ilçe belediyeleri ile ilgili düzenlemelere de bu bölümde yer verildiği, dördüncü bölüm başlığı “Büyükşehir Belediyesinin Organları” olmasına karşın bu bölümde ilçe belediyeleri için Belediye Kanununa atıf yapılarak bir düzenleme yapıldığı görülmektedir. Diğer bir ifade ile bölüm başlıkları büyükşehir olarak düzenlense de alt maddelerde ilçe belediyeleri ile ilgili düzenlemelere de yer verildiği görülmektedir.

Kanunun Beşinci bölüm başlığı da “Büyükşehir Belediyesi Teşkilâtı ve Personeli” şeklinde düzenlenmiş olup bu bölümün sadece büyükşehirleri düzenlediği söylenebilirse de, bu bölümde yer alan iki maddeden birinin (21. Madde) başlığının “Büyükşehir belediyesi teşkilâtı” diğerinin sadece “Personel istihdamı” olması, bölüm başlığının yeterli olmadığını göstermektedir. Şayet bölüm başlığındaki ‘büyükşehir’ ifadesi yeterli ise 21. Maddede de ayrıca tekrar ‘Büyükşehir’ ifadesine gerek olmazdı. Kanun koyucu 22. Madde başlığını ‘büyükşehir’ ifadesine yer vermeden sadece “Personel istihdamı” şeklinde düzenlemiştir. Tazmin kararının dayanağı olan bu maddenin son fıkrasında da;

“Sözleşmeli ve işçi statüsünde çalışanlar hariç belediye memurlarına, başarı durumlarına göre toplam memur sayısının % 10'unu ve Devlet memurlarına uygulanan aylık katsayının (30.000) gösterge rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmemek üzere hastalık ve yıllık izinleri dâhil olmak üzere, çalıştıkları sürelerle orantılı olarak encümen kararıyla yılda en fazla iki kez ikramiye ödenebilir” denilerek “büyükşehir” ifadesine hiç yer vermeden sadece “belediye memurlarına” diyerek, büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçe belediyesini de kapsayabilecek bir düzenlemeye gitmiştir.

Kanunun kapsam maddesi ile 22. Maddesi birlikte değerlendirildiğinde, konunun bu açıdan değerlendirilmesi bakımından karar düzeltme talebinin kabul edilmesi uygun olur.