Sayıştay 5. Dairesi 40501 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2013

• Daire: 5

• Dosya No: 40501

• Tutanak No: 42181

• Tutanak Tarihi: 27.09.2016

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Öğrenciler ve vatandaşlar için konaklamalı gezi organizasyonu

3. 212 sayılı ilamın 27 inci maddesiyle; ... Belediyesi tarafından ... Tur. İşl. San. Tic. A.Ş.’ye ihale edilen … . TL bedelli “2013 yılı öğrenciler ve vatandaşlar için konaklamalı … gezi organizasyonu hizmet alım işi” nde;

A-) Organizasyona katılan vatandaşların bir kısmının ... ilçesinde ikamet etmedikleri, ödeme emir belgelerine ekli belgelerde katılımcılara ait bilgilerin eksik olduğu, söz konusu konaklamalı gezi organizasyonuna Belediye çalışanlarının ve ailelerinin de katıldığı ve aynı vatandaşların mükerrer şekilde organizasyondan faydalandığı ve dolayısıyla vatandaşlara sunulan hizmet ile 5393 sayılı Belediye Kanununda belirtilen “Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak” amacı karşılanmadan yapılan hizmet alımı sonucunda … -TL.’ye tazmin hükmü verilmişti.

Sorumlu Harcama Yetkilisi ... ’nın dilekçesinde:

İlam konusu yapılan olayla ilgili olarak yukarıda 23 sıra nolu sorguya verdiğim cevaplar ve sorgu konusu aynı olduğundan 23 sıra nolu sorguda cevaplarım bu bölümdeki olayla aynı niteliktedir. Dolaysıyla 23 sıra nolu sorguya verdiğim cevaplarım 27 sıra nolu sorgu benzer olduğundan 23 sıra nolu sorgudaki cevaplarımın kabul edilmesi ve değerlendirmenin bu yönüyle yapılmasını ve ilamın bozulmasını talep etmişti.

Sayıştay Başsavcılığının karşılamasında:

23 sıra nolu ilam için yapmış olduğumuz açıklamalar bu ilam içinde aynen geçerli olduğundan temyiz talebinin reddedilerek Daire Kararının onanmasının, uygun olacağı düşünülmektedir.

Gereği Görüşüldü::

5393 sayılı Belediye Kanununun “Hemşehri hukuku” başlıklı 13 üncü maddesinde:

“Herkes ikamet ettiği beldenin hemşehrisidir. Hemşehrilerin, belediye karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri hakkında bilgilenme ve belediye idaresinin yardımlarından yararlanma hakları vardır. Yardımların insan onurunu zedelemeyecek koşullarda sunulması zorunludur.

Belediye, hemşehriler arasında sosyal ve kültürel ilişkilerin geliştirilmesi ve kültürel değerlerin korunması konusunda gerekli çalışmaları yapar. Bu çalışmalarda üniversitelerin, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, sendikaların, sivil toplum kuruluşları ve uzman kişilerin katılımını sağlayacak önlemler alınır.

Belediye sınırları içinde oturan, bulunan veya ilişiği olan her şahıs, belediyenin kanunlara dayanan kararlarına, emirlerine ve duyurularına uymakla ve belediye vergi, resim, harç, katkı ve katılma paylarını ödemekle yükümlüdür.”

Aynı Kanunun “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15 inci maddesinde:

a) Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla her türlü faaliyet ve girişimde bulunmak…” denilmiştir.

Belediye ihale usullerini yerine getirerek hizmet alımı işine çıkmış ve ihale sürecinde de herhangi bir itiraz veya şikayetle karşılaşılmamıştır. Ödeme emri eki belgelerden otel kayıtları esas alınarak ödemelerin gerçekleştirildiği anlaşılmıştır.

Duruşmada da ifade edildiği üzere otele gruplar halinde girişlerin olduğu ve belediye görevlilerin bu hususu takip etmek amacıyla hizmet mahallinde bulunulduğu ifade edilmiştir.

Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde: konaklamalı gezi organizasyonu hizmetinden faydalanan katılımcıların ilişikli ödeme emri belgelerine ekli kimlik belgelerindeki bilgilerden faydalanılarak, İçişleri Bakanlığı Nüfus ve Vatandaşlık işleri Genel Müdürlüğü’nün e-devlet modülünden, organizasyona katılan vatandaşların ... ilçesi sınırlarındaki ikamet durumlarının, ... Belediyesinin gerçekleştirdiği söz konusu organizasyonun amacının ve Belediyenin yetkisinin sınırlarını tespit etmek amacıyla sorgulanması neticesinde, söz konusu organizasyon hizmetinden iş artışı ile beraber 3.600 kişi faydalanmış olmakla birlikte, 1902 kişiye ait bilgilere ulaşılabilmiştir. Bu 1902 kişiden 1030’unun ... ilçesinde ikamet etmediği, 832 kişinin ise ... de ikamet etmiş olduğu tespit edilmiş, 1698 kişinin ise ikamet durumu ile ilgili herhangi bir bilgiye ulaşılamamıştır.

Tazmin hükmünü ana gerekçesinin ikamet durumuna ilişkin olduğu anlaşılmıştır. Her ne kadar hizmetten yararlananların bir kısmının ... ’de ikamet etmediği tespit edilmiş ise de; belediyeler tarafından sunulan hizmetlerin bazı durumlarda nitelik olarak mecburen belediye sınırları dahilinde ikamet etmeyen vatandaşları da kapsayabileceği, örneğin duruşmada sorumlularca ileri sürüldüğü üzere, bilhassa ... ’de bulunan ve gezi programına dâhil edilen okullarda okuyan öğrencilerin bir kısmının fiilen ... sınırları dahilinde ikamet etmiyor olabileceği, buna rağmen bunların aynı sıralarda okuyan diğer öğrencilerden ayrı bir muameleye tabi tutulması ve bu hizmetten mahrum bırakılmasının sosyal açıdan kabul edilemeyeceği, bunun gibi ... ’de bulunan çeşitli işyerleri ve sivil toplum kuruluşu üyelerinin ikametlerinin ... dışında olabileceği, ancak 3.600 kişi üzerinden planlanan böylesine büyük bir projede ikamet faktörünün tek başına dikkate alınmasının mümkün olmayabileceğinin de göz ardı edilmemesi gerekmektedir. Sonuç olarak hizmetin yerine getirildiği ve bu hizmetin ihale bedelinin yükleniciye ödendiği, Daire İlamında ikamet durumu konusundaki tespitlerin yeterince açık olmadığı, ikamet durumu bulunmayan kişilerle ilgili somut bir tespit yapılamadığı hususları dikkate alındığında mevzuata aykırı bir hususun bulunmadığı anlaşılmıştır.

Bu itibarla, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55’inci maddesinin 7’nci fıkrası uyarınca, yukarıda belirtilen hususların tekrar değerlendirilmesini teminen 212 sayılı İlam’ın 27-A maddesi ile verilen tazmin hükmünün BOZULARAK DAİRESİNE TEVDİİNE, oyçokluğuyla,

(...Daire Başkanı ... , Üyeler ... , ... , ile ... ’ın rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde; konaklamalı gezi organizasyonu hizmetinden faydalanan katılımcıların ilişikli ödeme emri belgelerine ekli kimlik belgelerindeki bilgilerden faydalanılarak, İçişleri Bakanlığı Nüfus ve Vatandaşlık işleri Genel Müdürlüğü’nün e-devlet modülünden, organizasyona katılan vatandaşların ... ilçesi sınırlarındaki ikamet durumlarının, ... Belediyesinin gerçekleştirdiği söz konusu organizasyonun amacının ve Belediyenin yetkisinin sınırlarını tespit etmek amacıyla sorgulanması neticesinde, söz konusu organizasyon hizmetinden iş artışı ile beraber 3.600 kişi faydalanmış olmakla birlikte, 1902 kişiye ait bilgilere ulaşılabilmiştir. Bu 1902 kişiden 1030’unun ... ilçesinde ikamet etmediği, 832 kişinin ise ... de ikamet etmiş olduğu tespit edilmiş, 1698 kişinin ise ikamet durumu ile ilgili herhangi bir bilgiye ulaşılamamıştır.

Kamu zararı hesabı ortaya konulurken 1698 kişiye ilişkin her hangi bir bilgiye ulaşılamaması gerekçesiyle tazmin hükmü verildiği anlaşılmıştır. Bu kişilerin durumlarının incelenip ayrıntılı olarak ortaya konulması gerekmektedir.

İlamın başında organizasyona katılan vatandaşların bir kısmının ... ilçesinde ikamet etmedikleri, ödeme emir belgelerine ekli belgelerde katılımcılara ait bilgilerin eksik olduğu, söz konusu konaklamalı gezi organizasyonuna Belediye çalışanların ve ailelerinin de katıldığı ve aynı vatandaşların mükerrer şekilde organizasyondan faydalandığı, belirtilmesine rağmen bazı konulara ilişkin tazmin hükmünde ayrıntısına yer verilmediği görülmüştür.

Yukarıda belirtilen gerekçelerle bozma kararına katılmakla birlikte konunun tekrar ele alınması için dairesine gönderilmesi gerektiğine,

Üye …’ın; ” İlama esas Yargı Raporunda; 5393 sayılı Belediye Kanununun "... Belediyenin görev ve sorumluluk başlıklı 14 maddesine atıfta bulunarak “...Belediye sınırları içinde oturan, bulunan ve ilişiği olan her şahıs, belediyenin kanunlara dayanan kararlarına, emirlerine ve duyurularına uymakla birlikte ve belediye vergi resim, harç, katkı ve katılma paylarını ödemekle yükümlüdür” hükmünden hareketle, İçişleri Bakanlığı Nüfus ve Vatandaşlık işleri Genel Müdürlüğü’nün e-devlet modülünden, organizasyona katılan vatandaşların ... ilçesi sınırlarındaki ikamet durumlarının sorgulanması neticesinde, iş artışı ile beraber 3600 kişinin faydalandığı organizasyondan 1902 kişiye ait bilgilere ulaşıldığı; Bu 1902 kişiden 1030’unun ... ilçesinde ikamet etmediği, 872 kişinin ise ... de ikamet etmiş olduğunun tespit edildiği, 1698 kişinin ise ikamet durumu ile ilgili herhangi bir bilgiye ulaşılamadığı ifade edilmiştir.

Bu bilgilerden hareketle İlamda; “bahse konu gezi organizasyonuna katılan vatandaşların bir kısmının ... ilçesinde ikamet etmedikleri, ödeme emir belgelerine ekli belgelerde katılımcılara ait bilgilerin eksik olduğu, söz konusu konaklamalı gezi organizasyonuna Belediye çalışanları ve ailelerinin de katıldığı ve aynı vatandaşların mükerrer şekilde organizasyondan faydalandığı ve dolayısıyla vatandaşlara sunulan hizmet ile 5393 sayılı Belediye Kanununda belirtilen ‘Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak’ amacı karşılanmadan hizmet alımı yapıldığı” gerekçeleri ile … TL.’ye tazmin hükmü verildiği;

Ancak; kamu zararı hesaplamalarında, ... ilçesinde ikamet etmeyen 1030 kişi ile, ikamet durumu ile ilgili herhangi bir bilgiye ulaşılamayan 1698 kişi üzerinden hesap yapıldığı; yani hesaplamaların sadece ikametgah esasına dayandırıldığı görülmüştür.

Savunmalarda, bahse konu gezi organizasyonunun çeşitli sivil toplum kuruluşları üzerinden gerçekleştirildiği, gezi organizasyonuna katılanların bir kısmının ... Belediyesi sınırları içerisinde ikamet etmeyen kişilerden oluşmasının doğal olduğu, zira bu kişilerin ... Belediyesi görev alanıyla bir şekilde irtibatlı olduğu ve bunun da hemşehri hukukunun bir gereği olduğu,

... ’de ikamet etmeyen ama işyeri ... ’de olduğu için ... Belediyesine çeşitli isimler altında vergi vb. yükümlülükler üstlenen yurttaşları Hemşehri Hukuku dışında tutmanın mümkün olmadığı, ilçede bulunan 49,773 adet bağımsız bölüm işyeri olarak kayıtlı olup Belediye bütçesinin Çevre Temizlik ve İşyeri Açma İzin ve Ruhsat Harçları kaleminin kaynağı durumunda olduğu, Bu durumda işyerlerinin, gerçekleştirdiği hizmetlerin dışında tutulmasının (yol yapım bakım çalışmaları, aydınlatma, temizlik hizmetleri vb.) mümkün olmadığı, Yine; ... ’de bulunan bir okulda öğrenim gören öğrencilerin bir bölümü ... dışında ikamet ettiğini, hizmetten ... ’de okuyan öğrencilerin yararlandırılması söz konusu olduğundan aynı okulda, aynı sınıfta, aynı sırada eğitim öğretim gören öğrenciler arasında, ikamete göre bir ayrım yapılması ve ... de ikamet etmeyenlerin hizmetin dışında bırakılması hizmetin doğasına aykırılık oluşturduğu,

Ayrıca; hakedişe esas “inhause listelerinin” bir kısmı günlük, bir kısmı iki veya üç günlük çıkarıldığından, üç gece konaklayan kişinin adı üç ayrı listede bulunmasından kaynaklı kayıtların mükerrer olarak algılandığı,

İfade edilmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 3üncü maddesinde, bu Kanunun uygulanmasında Belediye’nin, “Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisini, ”ifade ettiği belirtilmiştir.

Aynı Kanun’nun “Hemşehri hukuku” başlıklı 13 maddesinde; “Herkes ikamet ettiği beldenin hemşehrisidir. Hemşehrilerin, belediye karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri hakkında bilgilenme ve belediye idaresinin yardımlarından yararlanma hakları vardır.” düzenlemesine yer verilmiştir.

Belediyelerin “Görev Yetki ve Sorumlulukları”, Kanunun üçüncü bölümünde yer alan 14. ve 15. maddelerinde düzenlenmiştir. Anılan madde hükümlerinde, mahalli müşterek nitelikte olmak şartıyla, belediyelerce yerine getirilmesi öngörülen görevler ve sorumluluklar ile belediyelerin yetkileri sayılmıştır. Yine Kanunun 14. maddesinde, belediye hizmetlerinin yerine getirilmesinde öncelik sırasının, belediyenin malî durumu ve hizmetin ivediliği dikkate alınarak belirleneceği ve Belediyenin görev, sorumluluk ve yetki alanının belediye sınırlarını kapsadığı ifade edilmiştir.

İlamda; söz konusu hizmetten yararlandırılmış olanlardan 3938 kişinin ... ’de ikamet etmediği, 5485 kişinin ise bilgisine ulaşılamadığı tespitinden hareketle kamu zararı hesabı yapıldığı görülmüştür. Bu yapılırken de, Belediye Kanununun " Belediyenin görev ve sorumlulukları” başlıklı 14 maddesine atıfta bulunularak “...Belediye sınırları içinde oturan, bulunan ve ilişiği olan her şahıs, belediyenin kanunlara dayanan kararlarına, emirlerine ve duyurularına uymakla birlikte ve belediye vergi resim, harç, katkı ve katılma paylarını ödemekle yükümlüdür.” denilmek suretiyle ... İlçesi sınırları içerisinde ikamet etmeyenlerin ve ikametleri tespit edilemeyenlerin hizmetten yararlanamayacağı belirtilmiştir. Oysa, ilgili hükümde, Belediye sınırları içinde oturanlarla birlikte, “bulunan ve ilişiği olan” şahıslardan bahsedilmekte olup, birtakım mükellefiyetlere tabi tutulan bu kişilerin, aynı şekilde birtakım hizmetlerden yararlanabilmelerini tabii karşılamak gerekmektedir.

Diğer taraftan, “Belediye sınırları içinde oturan” ve “belde sakini olan“ kişilerin Medeni Kanundaki anlamı ile “ikametgahının” Belediye sınırları içerisinde olması gerektiği şeklindeki yaklaşımın, Kanunun kapsamını sınırlayan daraltıcı bir yaklaşım olduğu düşünülmektedir.

4721 sayılı Türk Medeni Kanununda “ikametgah” kavramı yerine “yerleşim yeri” kavramı getirilmiş olup, Kanunun 19.maddesinde,“Yerleşim yeri bir kimsenin sürekli kalma niyetiyle oturduğu yerdir.” Denilmektedir. Kanun koyucu, Belediye hizmetlerinden yararlanmada “yerleşim yeri” şartını öngörse idi, bunu açıkça zikretmesi gerekir idi.

Kanunun ilgili maddeleri irdelendiğinde; ... ilçesi sınırları içerisinde ikamet etmese dahi ... ilçesinde “oturduğu, bulunduğu ve ilişiği olduğu” taktirde, hemşehri hukuku çerçevesinde yapılan hizmetten bu vatandaşların yararlandırılmasının mümkün bulunduğu anlaşılmaktadır.

İlçede ikamet etmeyen, fakat günün büyük bir bölümünü ilçede çalışarak, iş yeri sahibi olarak ve benzeri faaliyette bulunarak geçirip belediyeye vergi, resim harç ve katkı payı ödeyen vatandaşları belediyenin hizmetlerinden mahrum bırakmak ve sosyal faaliyetleri kapsamı dışında bırakmak kamu hizmetinin bütünlüğü ve eşitliği ilkesine de aykırılık teşkil edecektir.

Diğer taraftan; İlamda, “ikamet durumu ile ilgili herhangi bir bilgiye ulaşılamayan” 1698 kişi üzerinden de kamu zararı hesabı yapılmış olmasına rağmen, bu konuda bir açıklama yapılmamış; bu kişilerin ... ’de ikamet etmedikleri hususu da açıkça ortaya konulamamıştır.

Yine, İlamın başında, ” ödeme emri belgelerine ekli belgelerde katılımcılara ait bilgilerin eksik olduğu, söz konusu konaklamalı gezi organizasyonuna Belediye çalışanları ve ailelerinin de katıldığı, bazı vatandaşların mükerrer şekilde organizasyondan faydalandığı, ” belirtilmesine rağmen, savunmalar karşısında bu hususlar ile ilgili olarak herhangi bir değerlendirme ve tespit yapılmadığı görülmüştür. Dolayısıyla, bu hususlardan dolayı ayrıca bir kamu zararı oluşup olmadığı anlaşılamamıştır.

Yukarıda belirtilen gerekçelerle Bozma kararına katılmakla birlikte, konunun tekrar ele alınıp değerlendirilmesi için Dosyanın Dairesine gönderilmesi gerektiğine,”

Üyeler ... ile ... ’ın ... Belediyesi sınırları içerisinde ikamet etmeyen ve ikamet adresleri tespit edilemeyen kişilerin organizasyondan faydalandırıldığı dikkate alındığında, söz konusu işin yapılma amacı olan mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçların karşılanması şartının gerçekleştirilmediği görülmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanununun 3 üncü maddesinde “Bu Kanunun uygulanmasında;

a) Belediye: Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisini,

Aynı Kanununun Hemşehri hukuku başlıklı 13 maddesinde aynen; “Herkes ikamet ettiği beldenin hemşehrisidir. Hemşehrilerin, belediye karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri hakkında bilgilenme ve belediye idaresinin yardımlarından yararlanma hakları vardır.” düzenlemesine yer verilmiştir.

Belediyelerin “Görev Yetki ve Sorumlulukları” 5393 sayılı Belediye Kanununun üçüncü bölümünde yer alan 14. ve 15. maddelerinde düzenlenmiştir. Anılan madde hükümlerinde, mahalli müşterek nitelikte olmak şartıyla, belediyelerce yerine getirilmesi öngörülen görevler ve sorumluluklar ile belediyelerin yetkileri sayılmıştır. Yine ilgili Kanunun 14. maddesinde, belediye hizmetlerinin yerine getirilmesinde öncelik sırasının, belediyenin malî durumu ve hizmetin ivediliği dikkate alınarak belirleneceği ve Belediyenin görev, sorumluluk ve yetki alanının belediye sınırlarını kapsadığı ifade edilmiştir.

Yine aynı Kanunun 60. maddesinde ise belediyenin giderleri tek tek sayılmıştır.

5393 sayılı Belediye Kanununun yukarıda belirtilen hükümlerine göre, Belediyelerin görev, sorumluluk ve yetki alanının belediye sınırlarını kapsadığı ve Belediyeler tarafından sunulacak olan hizmetlerinde mahallî müşterek nitelikte olması gerektiği oldukça açık bir husus olarak karşımıza çıkmaktadır. Dolayısıyla; bahse konu konaklamalı gezi organizasyonu hizmetinden, ... Belediyesi sınırları içerisinde ikamet etmeyen ve ikamet adresleri tespit edilemeyen kişilerin faydalandırılarak, yapılan giderlerin Belediye Bütçesinden ödenmesi mümkün değildir. Bu durum, Belediye tarafından sunulan hizmetlerinin mahalli müşterek nitelikte olması şartının ihlali anlamını taşımaktadır. Diğer taraftan, 5393 sayılı Belediye Kanununun 13 üncü maddesindeki; “Herkes ikamet ettiği beldenin hemşehrisidir “hükmü de gayet açıktır. “Belediye sınırları içinde oturan, bulunan veya ilişiği olan her şahıs, belediyenin kanunlara dayanan kararlarına, emirlerine ve duyurularına uymakla ve belediye vergi, resim, harç, katkı ve katılma paylarını ödemekle yükümlüdür” hükmü ile belediyenin paydaşlarının sorumlulukları açıklanmıştır. Bu durumda, savunmada ileri sürülen hemşehri hukukuna ilişkin yorumların doğru olabilmesi için, belirtilen konaklamalı gezi hizmetinden yararlanan kişilerin ... Belediyesi ile olan ilişkilerinin ispatlanması gerekir. Yapılan savunmada, bu hizmetlerden faydalanmaması gerektiği belirtilerek kendileri için yapılan harcamaların, ... Belediyesi sınırları içerisinde ikamet etmemeleri sebebiyle, kamu zararı olduğu belirtilen kişilerin, ... Belediyesi ile, ikamet unsuruna dayanmamakla birlikte, hemşehri hukuku çerçevesinde ilişkilerinin olduğuna dair bir açıklama belirtilmemiş ve buna ilişkin bir açıklayıcı belgede, savunma eki olarak, gönderilmemiştir. Dolayısıyla, Kanun hükmüne uygun olarak, yalnızca ikamet unsuru göz önüne alınmak suretiyle ... ilçesi sınırlarında ikamet etmeyen ve ikamet adresleri tespit edilemeyen kişilerin esas alınması suretiyle yapılmış olan tespitte herhangi bir isabetsizlik bulunmamaktadır. Ayrıca, belirtildiği üzere, aynı vatandaşların mükerrer şekilde organizasyondan faydalandırıldığı ve organizasyona katılacak kişilerin tespiti için hiçbir çalışma yapılmadığı da göz önünde bulundurulduğunda, itirazın yerinde olmadığı anlaşılmıştır.

Bu itibarla; 5.Daire tarafından 212 sayılı ilamın 23 üncü maddesinin “A” bendine ilişkin verilen tazmin hükmünün TASDİKİ gerekir yönündeki ayrışık görüşlerine karşı,)