Sayıştay 5. Dairesi 396 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 24.10.2019

• Karar No: 396

• İlam No: 347

• Madde No: 3

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2015

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Yemek yardımı

……………….. tarih ve ………………. sayılı ilamın ………………………inci maddesi ile;

……………….. Belediyesi’nde görevli memur ve sözleşmeli memurların yemek bedellerinin tamamının bütçeden ödenmesi neticesinde oluşan ……………………….. TL kamu zararıyla ilgili olarak; sorumluluğu bulunmadığı anlaşılan üst yöneticilerin sorumluluk tablosundan çıkartılmalarına, ahizleri belediye personellerinin maaş bordrolarından …………………….. TL tahsilat yapıldığı anlaşıldığından bu tutarla ilgili ilişilecek bir husus kalmadığına, Kalan ……………………… TL kamu zararının ise; ……………………… TL’nin Harcama Yetkilisi ……………………… ve Gerçekleştirme Görevlisi ………………….’a, …………………… TL’nin Harcama Yetkilisi ……………………. ve Gerçekleştirme Görevlisi …………………..’e, Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle ödettirilmesine karar verilmişti.

...Bu defa, Harcama Yetkilisi …………………….’ün ……………….. sayılı ilamın ………………….. inci maddesi hakkında Temyiz başvurusu üzerine Sayıştay Temyiz Kurulu’nun …………………… tarih …………………. tutanak sayılı kararında, “…657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212 nci maddesinde: “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi personele yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, … ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır. Yemek hazırlama ve dağıtım işinin 4734 sayılı kanun kapsamında belirtilmiş “hizmet” tanımı içinde yer alması söz konusu işin ilgili mevzuatına aykırı olarak ihale edilebileceği anlamına gelmemektedir. Zira Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği yemek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağını açıkça belirtmiştir.

Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde; yemek yardımının yemek verme yerine ihale yoluyla özel firmadan karşılandığı, yemek bedellerinin tamamının bütçeden ödendiği, sorgu üzerine bütçe uygulama talimatındaki asgari rakamların bir kısmının personelden tahsil edildiği anlaşılmıştır.

Temyiz dilekçesinde, her ne kadar, Kuruma ait …………………. yılı gider bütçesinde sözleşmeli personele ve memurlara sosyal yardımlar karşılığında …………………. TL ödenek ayrıldığını, yemek bedeli için KDV dâhil ………………… TL harcandığını, harcanan ……………………. TL' nin ………………. yılında ödenen %8 KDV miktarı karşılığı olan …………………. TL düşüldüğünde geriye kalan net rakamın ………………………. TL olduğunu, bu miktardan da Bütçe Uygulama Talimatı doğrultusunda ………………………TL’nin çalışan memur ve sözleşmeli personelin tamamından kesildiğini, yapılan kesintiler ve ödenen yemek ücretleri hesaplandığında belediye bütçesinden toplam KDV hariç …………………………. TL harcama yapıldığını ifade etmiş olsalar da yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödemelerin tamamı, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Bu nedenle yemek ihalesi için yapılan ödemelerden, yemek yiyen personelden kesilen miktar düşüldükten sonra kalan tutarın tamamı kamu zararı niteliğindedir.

Bu itibarla, ……………………. sayılı İlamın ……………………….. maddesiyle verilen tazmin hükmünün bozularak, yukarıda belirtilen hususların yeniden değerlendirilmesini teminen, dairesine tevdiine oyçokluğu ile,”

şeklinde karar verilmişti.

Söz konusu karar doğrultusunda, ek rapor düzenlenerek Dairemize havale edilmiştir.

Temyiz Kurulunun bozma kararı üzerine …………………….sayılı ilamın ………………………. inci maddesinin, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin (7) nci fıkrası hükmü gereğince yeniden görüşülmesine karar verildi.

…………………….. Belediyesinde görevli memur ve sözleşmeli memurların yemek bedellerinin bütçeden ödenmesiyle ilgili olarak;

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Yiyecek Yardımı” başlıklı 212 nci maddesi;

“Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.”

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesi;

“Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakten bir ödemede bulunulmaz. Yiyecek yardımı haftalık çalışma süresi 40 saati aşmayan yerlerde öğle yemeği olarak verilir. Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan memurlara, görevlerinin diğer yemek saatlerinde de devam etmesi şartıyla üç öğüne kadar yemek verilebilir.”

“Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4 üncü maddesi;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır”

şeklindedir.

Öte yandan, 657 sayılı Kanunun 212 nci maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4 üncü maddesi uyarınca yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere kurum bütçelerinden yapılan yemek yardımı Ankara, İstanbul ve İzmir illerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin azami üçte ikisi diğer iller için yarısı olarak uygulanabilecektir.

Buna göre kurum bütçesinden memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, ………………… için öğle yemeği servisinden faydalanacak olan memurlardan ve sözleşmeli personelden alınacak asgari yemek bedelleri; ………………… Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği (Sıra No:1) ile tespit edilmiştir.

Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar alınması gereken en az miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da Kanuna aykırıdır. Kaldı ki devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin "Yardım Şekli" başlıklı 3 üncü maddesinde yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ve bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmayacağı da açık bir şekilde ifade edilmiştir.

Mezkur Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5 inci maddesinde yer alan; "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir.” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de; yemek hizmetinin Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi bir durum söz konusu olacağından bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Bu itibarla, her ne kadar Sayıştay Temyiz Kurulu Kararında para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işleminin Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olması nedeniyle bu işlem neticesi yapılan ödemelerin tamamının, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetinde kabul edilmesi ve yemek ihalesi için yapılan ödemelerden, yemek yiyen personelden kesilen miktar düşüldükten sonra kalan tutarın tamamının kamu zararı olduğu değerlendirilmiş olsa da yukarıda yer alan açıklamalar doğrultusunda yemek ödemelerinin yarısı olan ………………….. TL’nin;

…………………. TL’sinin; ahizleri belediye personellerinin maaş bordrolarından tahsilatı gerçekleştirdiğinden, ………………….. TL’sinin; ………………. tarih ……………., ……………, ……………., ……………., ………….., ……………., ……………., ………….., ……………, ……………., ……………., ………………, …………….. no.lu muhasebe işlem fişi ile ahizlerinden tahsilatı sağlandığından, …………………. TL’sinin ise ………………….. tarih ………………, ………………. no.lu ödeme emri belgeleri ile ahizlerinden tahsil edildiği anlaşıldığından toplam …………………… TL ile ilgili olarak ilişilecek husus kalmadığına,

kalan ……………………… TL kamu zararının;

…………………… TL’sinin Harcama Yetkilisi ………………….. ve Gerçekleştirme Görevlisi ………………’a,

…………………… TL’sinin Harcama Yetkilisi ……………….. ve Gerçekleştirme Görevlisi …………………..’e

Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanunun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla,

karar verildi.

Azınlık Görüşü:

Üye ……………………………’un karşı oy gerekçesi;

“657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212 nci maddesinde; ‘Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar, Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.’ hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin ‘Amaç’ başlıklı 1 inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; ‘Kapsam’ başlıklı 2 nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; ‘Yardım Şekli’ başlıklı 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; ‘Yardımın Şartları’ başlıklı 5 inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine, yer verilmiştir.

Söz konusu ödemenin dayanağı olarak gösterilen Yönetmelik’te yer alan bu düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanun’a tabi personele yapılacak yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar ve ihale suretiyle dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun ‘Kapsam’ başlıklı 2 nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanun’un ‘Tanımlar’ başlıklı 4 üncü maddesinde de;

Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, (...) ifade eder, denilmiştir.

Hal böyle iken para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesinde yapılan ödemelerin tamamı mevzuatta öngörülmeyen ödeme mahiyetindedir. Bu nedenlerle yemek ihalesi için yapılan ödemelerden, yemek yiyen personelden kesilen miktar düşüldükten sonra kalan tutarın tamamı kamu zararı niteliğinde olduğundan çoğunluk görüşüne katılmıyorum.”