Sayıştay 5. Dairesi 39592 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Harcırah

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2012

• Daire: 5

• Dosya No: 39592

• Tutanak No: 40923

• Tutanak Tarihi: 20.10.2015

• Konu: Harcırah Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Yurt dışı geçici görevlendirme ve yurt dışı harcırah ödemesi.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü;

202 sayılı ilamın 2. maddesi ile İçişleri Bakanlığı Genelgesine aykırı olarak yurt dışı geçici görevlendirmeler yapılarak görevlendirilen kişilere yurt dışı harcırahı ödenmesi nedeniyle ……… TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

Sorumlu temyiz dilekçesinde özetle; yurtdışı harcırah ödemelerine konu geçici görevlendirmelerin, usulüne uygun olarak verilmiş 04.01.2012 tarih ve 2012/2 karar sayılı ve yine 01.02.2012 tarih ve 2012/70 sayılı meclis kararları ile yapılmış olup; bu ödemelerin de geçici görevin yerine getirilmesine ilişkin olduğunu,

Geçici görevlendirmeler sonucu yapılan ödemelerin Harcırah Kanunu’nun

"Muvakkat Vazife Harcırahı” başlıklı 14. maddesi hükmünün ifası olduğunu, Sayıştay Temyiz Kurulunun 11.10.2009 tarih ve 30966 sayılı ve 14.01.2014 tarih ve 38231 sayılı kararlarının da bu yönde olduğunu,

İlamda İçişleri Bakanlığının genelgeleri çerçevesinde tazmin kararı verilmiş olup; Hukuk Devletinde normlar hiyerarşisinde kanun genelgeden üstün olduğundan dolayı da ilamın usul ve yasaya aykırı olduğunu belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını istemiştir.

Sayıştay Başsavcılığı; “İçişleri Bakanlığının 2005/62 sayılı Genelgesinde, belediye personelinin yurtdışı görevlendirilmelerinde uyulacak esaslar belirlenmiş olup, kamu kurum ve kuruluşları, Belediye birlikleri, kamuya yararlı dernek statüsünde bulunan mahalli idare dernekleri dışındaki kişi, dernek, şirket, vakıf vb. kuruluşlar tarafından kurs seminer, inceleme gezisi vb. adlarla yurtdışında düzenlenen programlar için personel görevlendirilmeyeceği belirtilmiştir. Ayrıca, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 25.10.2007 tarih ve 25597 sayılı yazısıyla da adı geçen Genelgede yer alan kamuya yararlı dernek statüsündeki mahalli idare dernekleri kapsamdan çıkarılmıştır.

Belediye, adı geçen Genelgeye ve Genel Yazıya aykırı görevlendirme yaptığı anlaşılmaktadır. Daire tarafından, 6245 sayılı Harcırah Kanunu'nun hükümlerine aykırı bir ödeme olduğu için değil, İçişleri Bakanlığı Genelgesine aykırı görevlendirilme yapılması ve bu görevlendirilmeye dayanılarak yurt dışı harcırah ödemesinde bulunulması nedeniyle tazmin kararı verilmiştir.

3046 sayılı Kanun ve 3152 sayılı içişleri Bakanlığı Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde İçişleri Bakanlığı kendisine bağlı ve ilgili kuruluşlar aracılığıyla hükümetin genel siyasetine, milli güvenlik siyasetine, kalkınma planlarına ve yıllık programlara uygun olarak kendisine verilen görevleri yürütmekle ve Bakanlığın faaliyet alanına giren konularda gerekli düzenlemeleri yapmakla görevlidir. Bakanlığın talimatına aykırı görevlendirme yapılarak bu görevlendirme nedeniyle yurtdışı geçici görev harcırahının ödenmesi mevzuata aykırı olduğu ve 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinin ‘mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması’ hükmü çerçevesinde kamu zararını oluşturduğu değerlendirilmektedir.

Bu itibarla, talebin reddedilerek Daire Kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.“ şeklinde görüş bildirmiştir.

Rapor dosyası ve ekleri incelendiğinde; Belediye Meclisi tarafından Belediye Başkanı ile bazı meclis üyelerinin çeşitli tarihlerde gerçekleştirilen yurtdışı programlara katılmak üzere görevlendirildiği, görevlendirilen bu kişilere 6245 sayılı Harcırah Kanunu uyarınca yolluk ve yevmiye ödenmesine karar verildiği, bu kapsamda görevlendirilen kişilerin tüm masraflarının Belediye bütçesinden karşılandığı görülmüştür. Daire tarafından verilen tazmin hükmünde ise; İçişleri Bakanlığının genelgeleri dayanak gösterilerek yapılan ödemelerin tamamı kamu zararı olarak kabul edilmiştir.

Anayasa’nın 127 nci maddesinde; “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.” hükmü yer almaktadır.

3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 1 ve 2 nci maddelerine göre; mahalli idarelerin yönlendirilmesi, bunlarla ilgili düzenlemelerin yapılması ve bu idarelerin merkezi idare ile olan ilişkilerinin yürütülmesi İçişleri Bakanlığının görevleri arasında bulunmaktadır. Aynı Kanun’un 11 inci maddesi uyarınca da; mahalli idarelerin iş ve işlemlerine dair çeşitli kanun, tüzük ve yönetmeliklerle Bakanlığa verilmiş olan görev ve hizmetleri yapmak, takip etmek, sonuçlandırmak ve geliştirmek; mahalli idare yatırım ve hizmetlerinin kalkınma planları ile yıllık programlara uygun şekilde yapılmasını gözetmek; mahalli idarelerin geliştirilmesi amacıyla araştırmalar yapmak, mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek ve planlamasını yapmak konusunda Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü yetkilidir.

İdari vesayet; merkezi yönetimin, yerel yönetimlerin icrai kararlarını onama, geri çevirme ve bazı durumlarda da değiştirerek onama yetkisidir. Başka bir anlatımla, merkezi yönetime, yerinden yönetim organları ve onların çalışmaları üzerinde, kamu yararını korumak amacıyla üst otoritelere yasa ile verilen yetkilerin bütünüdür. Bu yetki, yerel yönetimlerin yetkisini ortadan kaldıracak ve etkisiz kılacak biçimde kullanılamayacağı gibi, kanunda öngörülen vesayet denetimine ilişkin sınırların yorum yoluyla genişletilmesine de hukuken imkân bulunmamaktadır.

Anayasanın belirtilen hükmü gereğince, İçişleri Bakanlığının, 3152 sayılı Kanunda öngörülmüş olan mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisini yine bu Kanunda gösterilen yetki ve kapsam çerçevesinde kullanması mümkün olup, genelgeler ile bu yetki ve kapsam dışında sınırlamalar getirilmesi mümkün değildir.

Dolayısı ile, İçişleri Bakanlığının genelgeleri ile kanun ve yönetmeliğin belediye personelini yurtdışında görevlendirme konusunda verilen izni kısıtlayamayacağı açıktır. Kaldı ki bir genelge ile bu yönde mali kısıtlamalara gidilemez. Eğer genelge hükümlerine kurumların uymaması yönünde bir uygulama var ise, idareler ancak idari ve cezai uygulamalarda bulunabilirler.

5393 sayılı Belediye Kanunun 60’ıncı maddesinin (b) fıkrasında; "belediyenin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar hizmete ilişkin eğitim harcamaları ile diğer giderleri", (n) fıkrasına göre ise; "Sosyo-kültürel, sanatsal ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler" Belediyenin giderleri arasında sayılmıştır.

Diğer yandan, rapor dosyası ve ekleri incelendiğinde; tazmin hükmüne konu yurtdışı programlar için, programlara katılanların müstahak oldukları yurtdışı harcırah miktarlarının üzerinde ödemeler yapıldığı görülmüştür. Diğer bir ifade ile ilgililere ödenen uçak bileti ve yurtdışı gündelikler dışında, Harcırah Kanunu’ndaki sınırlamalara uyulmaksızın otel ve iaşe giderlerine ilişkin fatura bedellerinin tamamının ödendiği görülmüştür.

Bu nedenle, tazmin hükmüne konu programlara katılan kişilere ödenmesi gereken yurtdışı harcırah miktarlarının hesaplanarak, harcırah miktarının üzerinde yapılan ödemeler için tazmin hükmünün hesaplanması ve buna göre yeniden hüküm tesisini teminen 202 sayılı ilamın 2. maddesi ile verilen tazmin hükmünün BOZULARAK dosyanın Dairesine TEVDİİNE,

(Üye ………’in; “İçişleri Bakanlığının 2005/62 sayılı Genelgesi’nin ilgili bölümünde aynen;

“Belediyelerin seçilmiş ve atanmış personelinin yurtdışı görevlendirilmelerinde uyulacak esaslar ilgi genelgelerimizle belirlenmiştir. Ancak son günlerde Dışişleri Bakanlığı ve valiliklerimizden alınan yazılardan yurtdışı görevlendirmelerde bu esaslara uyulmadığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle, yurtdışı görevlendirmelerde aşağıdaki esaslara uyulması gerekli görülmüştür.

1. Belediyeler bütçelerinden kendi görev ve hizmet konuları dışında harcama yapılamayacağından, görev ve hizmetle ilişkisi olmayan konular için yurtdışı görevlendirme yapılmayacaktır.

2. Görevlendirmeler; azami tasarruf ilkelerine uygun olarak, asgari sayıda personel ve asgari süreler için yapılacaktır.

3. Görevlendirmeler için belediye meclisinden karar alınacaktır.

4. Toplantı, kongre, seminer, panel vb. organizasyonlara katılmak için görevlendirilen personelde katılım için gerekli olan, yabancı dil bilgisi ve nitelikler aranacaktır.

5. Kamu kurum ve kuruluşları, Belediye birlikleri ve “kamuya yararlı dernek” statüsünde bulunan mahalli idare dernekleri dışındaki kişi, dernek, şirket, vakıf vb. kuruluşlar tarafından kurs, seminer, inceleme gezisi vb. adlarla yurtdışında düzenlenen programlar için personel görevlendirilmeyecek, harcırah ödenmeyecektir.

6. Toplantı, kongre, seminer, panel, vb. organizasyonlar ile kardeş şehir ilişkileri nedeniyle görevlendirilmelerde, organizasyonu düzenleyen kuruluş (Belediye, belediye birliği veya uluslararası kuruluş vb. ) veya resmi makamlar tarafından yapılmış davet yazıları aranacaktır.

7. Yurtdışı görevlendirmeler ve temaslar hakkında belediye meclisine ilk toplantıda bilgi verilecektir.

8. Görevlendirilen personele 6245 sayılı Harcırah Kanunu hükümlerine göre harcırah (yol+yevmiye) giderleri dışında herhangi bir ödeme yapılmayacaktır…” denilmekte,

İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün ilgili illerin valiliklerine göndermiş olduğu 25.10.2007 tarih ve B050MAH076000/25597/500000 Sayılı Genelgesinde ise;

“ Bakanlığımızın 2005/62 sayılı Genelgesinde aşağıdaki hususların açıklanması ve değişikliğin yapılması zaruri görülmüştür.

1. İlgi genelgemizde belediyelerin seçilmiş ve atanmış personelinin yurtdışı görevlendirmelerinde uyulacak usul ve esaslar açıklanmış olup, genelgenin 3 üncü maddesinde yurtdışı görevlendirmeler için belediye meclisinden karar alınması gerektiği belirtilmiştir. Toplantı dönemi bakımından meclis kararı alınmasına imkan bulunmadığı ve yurtdışı görevlendirmenin zorunlu olduğu hallerde, görevlendirmenin belediye başkanı tarafından yapılması ve görevlendirmeye ilişkin olarak ilk toplantısında belediye meclisine bilgi verilmesi uygun görülmüştür.

2. 5393 sayılı Belediye kanununun 18 inci maddesi birinci fıkrası (p) bendinde düzenlenen, yurtdışındaki mahalli idareler ve birliklerle işbirliği veya kardeş kent ilişkisi kurulması ve ortak projeler gerçekleştirilebilmesi için mutlak surette belediye meclis kararı aranacaktır. Bu çerçevede yapılacak görevlendirmelerde ilgili meclis kararı belirtilecektir.

3. İlgi genelgemizin 5 inci maddesinde yer alan ‘‘kamuya yararlı dernek’’ ibaresi genelge metininden çıkarılmış olup, bundan böyle hiçbir kişi, dernek, şirket, vakıf vb. kuruluşlar tarafından kurs, seminer, inceleme gezisi vb. adlarla yurtdışında düzenlenen programlar için personel görevlendirilmeyecek ve harcırah ödenmeyecektir.

4. Daha önceki genelgemizin bu genelgeye aykırı olan hükümleri yürürlükten kaldırılmıştır.” denilmektedir.

5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu zararı” başlıklı 71 inci maddesinde ise;

“Madde 71- (Değişik birinci fıkra: 25/4/2007-5628/4 md.)Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

……..

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır… ” hükmü yer almaktadır.

Anılan hükümlere aykırı olarak, yurt dışı görevlendirmeler yapılması ve görevlendirilen personele yurt dışı harcırahı ödenmesi mümkün değildir.

Sorumlu, Temyiz Kurulunun 11.10.2009 tarih ve 30966 sayılı ve 14.01.2014 tarih ve 38231 sayılı kararlarını emsal göstererek tazmin hükmünün kaldırılmasını istemişse de; aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır.

Kaldı ki emsal olarak gösterilen kararların 202 sayılı ilamın 2. maddesindeki tazmin hükmü ile ilgisi bulunmayıp, bahsi geçen kararlar, ödenecek harcırah bedelinin Belediye bütçesinden mi yoksa Birlik bütçesinden mi karşılanacağına ilişkindir.

Bu itibarla temyiz talebinin reddi ile 202 sayılı ilamın 2. maddesi ile verilen tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir.” şeklindeki ayrışık görüşüne karşı) oyçokluğu ile,

Karar verildiği 20.10.2015 tarih ve 40923 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.