Sayıştay 5. Dairesi 395 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 24.10.2019

• Karar No: 395

• İlam No: 26

• Madde No: 4

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal Denge

………………… Belediye Başkanlığı ile …………….. Sendikası arasında imzalanan Toplu İş Sözleşmesinin mevzuata aykırı hükümler içermesi ve Belediyede çalışan ………………. üyesi personele …………………… yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla tutarda sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması suretiyle ……………………….. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak,

Uluslararası Çalışma Örgütünün değişik tarihlerde gerçekleştirdiği Genel Konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetlerinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiği görülmektedir. Her ne kadar Anayasamızın 90 ıncı maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne uygun olarak yürürlüğe konmuş uluslararası antlaşmalar kanun hükmünde olup bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurulamamakta ise de, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 7 nci maddesine göre “Yasama yetkisi” Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir ve bu yetki devredilemez. Anayasa’nın 128 inci maddesinde ise memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. 08.08.1951 tarih ve 5834 sayılı yasayla onaylanması uygun bulunan ve 14.08.1951 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 98 no.lu ILO sözleşmesinde, çalışanlara toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkı getirilmiştir; ancak çalışanlara tanınacak mali hakların sözleşme ile serbestçe belirlenebileceği ve imzalanacak bu sözleşmenin de normlar hiyerarşisine göre Kanun hükümlerinin üzerinde olacağına dair bir hüküm yer almamaktadır. Anayasa’nın 90 ıncı maddesi bir Anayasa hükmü olduğu gibi 128 inci maddesi de bir Anayasa hükmüdür. Dolayısıyla her iki hükmün beraber değerlendirilerek memurlara toplu sözleşme hakkı verilmekle birlikte; memurların yapılacak sözleşmelerin yine kanunlarla belirlenen usul ve esaslara uyması gerekmektedir.

Diğer taraftan, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde; “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir” hükümleri yer almaktadır.

Anayasanın mezkur 53 üncü maddesi doğrultusunda 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 15 inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir”

denilmektedir.

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmekle birlikte aynı Kanun'un Geçici 14 üncü maddesinde “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz”

hükümlerine yer verilmiştir.

Bununla birlikte 25.08.2017 tarih ve 30165 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme” nin yerel yönetim hizmet koluna ait düzenlemeleri içeren dördüncü bölümünün 1 inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32'nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (Ek gösterge dahil) %100'üdür.” denilmekte, 7 nci maddesinde ise; "4688 Sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31.12.2015” ibaresi “31.12.2019” şeklinde uygulanır”

denilmektedir.

Buna göre 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2019 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2019 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir. Başka bir deyişle, 31.12.2019 tarihine kadar ki dönemde, yenilenen sözleşme ile ilgili personele ödenen meblağ, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise, yüksek olan bu tutarların artırılması mümkün değildir. Diğer taraftan aynı dönemde, bir önceki sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı, yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise, bu defa yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar kadar olabilecektir.

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; …………………. Belediye Başkanlığı ile ……………………SEN arasında ………………….. tarihinde imzalanan ve …………………….. tarihinden …………………….. tarihine kadar geçerli olan toplu iş sözleşmesinin “Mali haklar” başlıklı 6 ıncı bölümünün 26 ncı maddesi sosyal denge yardımını, 27 nci maddesi sosyal yardımları, 28 inci maddesi ise öğrenim yardımını düzenlemektedir. Ayrıca “Yürürlük ve süre” başlıklı 29 uncu maddede, birinci yıl sonu olan ………………………. tarihinden itibaren sözleşmede belirtilen tutarların Türkiye İstatistik Kurumu'nun 2017 yılı Mart ayı ile 2018 yılı Mart ayı arasında gerçekleşen 2003=100 temel yılı TÜFE'nin 2018 yılı Şubat ayı sonu itibariyle hesaplamış olduğu değişim oranlarından en yüksek olanı oranında artırılacağı hüküm altına alınmıştır. Bahsi geçen zam oranı %11,4 olarak belirlenmiş ve ……………………. tarihli tutanakla Belediye Başkanı tarafından onaylanmıştır. Buna istinaden........yılında yapılacak ödemeler …………..-…………… için; Sözleşme Ücreti (TL): ……………. (Brüt ……………), Sosyal Yardımlar (TL): ……………. (Brüt …………….), Yakacak Yardımı (TL): …………….. (Brüt ……………), Öğrenim Yardımı (TL): İlköğretim ……………… (Brüt ………………), Lise ………….. (Brüt ……………..), Üniversite …………….. (Brüt ………………), ………………-…………….. için (TÜFE artışlı tutar): …………….. (Brüt ………………..), Sosyal Yardımlar (TL), ………………… (Brüt ………………), Yakacak Yardımı (TL): ………………. (Brüt ………………..), Öğrenim Yardımı (TL): İlköğretim ……………. (Brüt ……………..), Lise ……………… (Brüt ………………), Üniversite ………………. (Brüt ………………..), ( Sözleşme ücreti her ay, sosyal yardımlar Cumhuriyet Bayramı, Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı, 1 Mayıs ve Yılbaşı dönemleri olmak üzere toplam 5 adet ve yakacak yardımı da yılda 1 adet olarak ödenmiştir) şeklindedir.

Diğer taraftan ………………… Belediyesi ile …………………. SEN arasında ……………… tarihinde sözleşme imzalandığı, söz konusu üç yıllık sözleşmenin yürürlüğünün ………………….. tarihinde sona erdiği anlaşılmıştır. Mezkur sözleşmenin 25 inci maddesinde ise; “İş bu toplu iş sözleşmesinin 21, 23, 24 üncü maddelerinde düzenlenmiş bulunan yardım tutarları sözleşmenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 31.12.2012 tarihine kadar uygulanır. Bu yardım tutarları ………………..-……………… tarihleri arasındaki bütçe yılında Devlet Memurlarının maaşlarına yapılacak zam oranında, ……………….-…………….. tarihleri arasındaki Devlet Memurlarının maaşlarına yapılacak zam oranında ve ……………..-……………………. tarihleri arasındaki Devlet Memurlarının maaşlarına yapılacak zam oranında artırılmak suretiyle ödenir” hükmünün bulunduğu görülmüştür.

Yukarıda ifadesini bulan sözleşmenin “Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı 4 üncü bölümünün 21 inci maddesi (İyileştirme Zammı), 22 nci maddesi (Sosyal ve Kültürel Yardımlar) ve 24 üncü maddesi (Yakacak Yardımı) uyarınca ödenmesi gereken en yüksek ortalama toplam aylık sosyal denge tazminatı tutarı; Tüm Personele Ödenecek Sözleşme Ücreti Brüt: …………………. TL, Sosyal Yardımlar Brüt: ………………….. TL (Sosyal Yardımlar; Cumhuriyet Bayramı, Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı, 1 Mayıs ve Yılbaşı dönemlerinde ayrı ayrı Net ………………… TL; yakacak yardımı olarak da ayrıca Brüt ………………… TL olmak üzere (………………) + ………….=…………………. Aylık tutarı …………./………=……….. TL) Toplam Brüt Tutar: ………………. TL’dir.

………….. yılı için hesaplanan tutarın (Brüt …………….. TL); ……………….. tarihinde imzalanan toplu sözleşmenin 25 inci maddesine göre Devlet Memurlarının maaşlarına yapılacak zam oranında ilgili yıllarda artırılması ve bu sözleşmenin süresinin son bulduğu tarih olan ……………… tarihinde hesaplanan kümülatif toplam tutarın (Brüt …………………. TL) …………………. yılı için ödenebilecek ortalama aylık toplam tavan tutar olarak esas alınması gerekmektedir.

Sözleşme Tutarı Zamlı Toplam Brüt Tutar; ……………….. TL, ………………. İlk 6 Ayı Devlet Memurları Maaş Zam Oranı ( % 3,14 ); ………………….., 2013 İkinci 6 Ayı (%4); …………………., 2014 (%3,27); ……………….., 2015 İlk 6 Ay (%3); ………………… TL’dir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre imzalanan ve 2018 ve 2019 yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde sosyal denge tazminatının tavanı tutarı 2018 yılı için;

• 01/01/2018-30/06/2018 tarihleri arasında aylık …………………… TL (9500 x 0,108550),

• 01/07/2018-31/12/2018 tarihleri arasında ise aylık …………………… TL (9500 x 0,11794)

olmak zorundadır. Ancak 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan sosyal denge sözleşmesinde ünvanlar itibariyle belirlenen ortalama aylık tutarlar, toplu sözleşmede belirlenen sosyal denge tazminat tutarlarından fazla ise 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan sözleşmedeki ortalama aylık tutarlar tavan olarak esas alınabilecektir. Belediye ile ……………………….Sen arasında 01.03.2012 tarihinde imzalanan sözleşmenin üçüncü yılında Devlet Memurları maaş zam artış oranları uygulandıktan sonra hesaplanan ortalama aylık tutar Brüt …………………… TL’dir. Bu tutar 2018 yılı için toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek olduğu için, 2018 yılında Belediyede çalışan memurlara ödenebilecek en yüksek ortalama toplam aylık sosyal denge tazminatının Brüt ………………………. TL olması gerekmektedir.

Neticeten, ………………………….. Belediyesi ile …………………. Sendikası arasında imzalanan ve ……………… tarihinden itibaren geçerli olan sözleşmede memur personele 2018 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge tazminatı ödemesi yapılmasında mevzuata uyarlık bulunmamaktadır.

5393 sayılı Belediye Kanunun “Belediye Başkanı” başlıklı 37 nci maddesinde Belediye Başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu ifade edilmiştir. Bu hükümden hareketle Belediye Başkanı veya onun yetkili kıldığı Başkan Yardımcısının imzaladığı sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşme, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımakta olduğundan, mevzuata aykırı hükümler içeren sözleşmeyi imzalayan sıfatıyla harcama talimatını veren Belediye Başkanının oluşan kamu zararından dolayı sorumluluğu bulunmaktadır.

Ayrıca 5018 sayılı Kanunun “Harcama Yetkisi ve Yetkilisi” başlıklı 31 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında “Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur” hükmü yer almaktadır. Harcama Yetkilileri aynı maddenin birinci fıkrasında “Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi” olarak tanımlanmıştır. Sözleşmeyi imza edenler, kendilerine bütçe ile ödenek tahsis edilen harcama biriminin yöneticisi olmamakla; dolayısıyla da Kanunun yaptığı tanıma göre harcama yetkilisi olmamakla birlikte, 3 üncü fıkrada yer alan düzenleme uyarınca harcama yetkisinden doğan sorumluluğa tabidirler.

Aynı Kanununun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“…

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur” hükmü yer almaktadır. Söz konusu hüküm doğrultusunda, Harcama Yetkililerinin ödemeler ile ilgili bütçe, ödenek, harcama talimatının düzenlenmesi ve sair usule ilişkin hususlar doğru olsa bile harcama talimatının mevzuata uygun olmasını temin etme zorunluluğu ve sorumluluğu bulunmaktadır. Bu doğrultuda, 31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı Resmi Gazete yayınlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Ön Mali Kontrolün Kapsamı” başlıklı 10 uncu maddesinde;

“Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.

Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, Usul ve Esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.

Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Malî karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir” hükümleri yer almaktadır. Söz konusu yönetmeliğin üçüncü fıkrasında yer alan mali karar ve işlemlerin merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönünden kontrolü, harcama birimlerine verilen bir sorumluluktur ve bu sorumluluk harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin üzerindedir.

Aynı Yönetmeliğin “Ön Mali Kontrolün Niteliği” başlıklı 11 inci maddesinde;

“…

Malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz” hükmüne yer verilmiştir. Söz konusu hüküm 5018 sayılı Kanun ve İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Harcama Yetkililerine ve Gerçekleştirme Görevlilerine verilen sorumluluğu pekiştiren bir düzenlemedir.

Bu itibarla, yukarıda yer alan maddeler mucibince ve yapılan açıklamalar çerçevesinde; ………………….. Belediye Başkanlığı ile ………………… Sendikası arasında imzalanan Toplu İş Sözleşmesinin mevzuata aykırı hükümler içermesi ve Belediyede çalışan …………………….SEN üyesi personele 2018 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla tutarda sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması sonucu oluşan ……………………………… TL kamu zararının sorumlular;

Belediye adına sözleşmeyi imzalayan (Belediye Başkanı) ……………………….., Harcama Yetkilisi ……………. ve Gerçekleştirme Görevlisi ……………………’ye

Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanunun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oybirliğiyle,

karar verildi.