Sayıştay 5. Dairesi 38973 Kararı -

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi:

• Yılı: 2012

• Daire: 5

• Dosya No: 38973

• Tutanak No: 40499

• Tutanak Tarihi: 05.05.2015

• Konu:

KARAR

TEMYİZ KURULU KARARI

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü;

05 sayılı ilamın 3. maddesi ile Muğla Belediyesi Kültür ve Sosyal İşler Müdürlüğüne bağlı olarak kurulan bütçe içinde yer alan, iktisadi işletmenin muhasebe işlemlerinin (defterlerinin tutulması ve beyannamelerinin verilmesi işi) 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22’nci maddesi uyarınca doğrudan temin usulüyle serbest muhasebeciye gördürülmesi nedeniyle 5.664,00 TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

Dilekçi dilekçesinde özetle; Kültür ve Sosyal İşler Müdürlüğüne bağlı iktisadi işletmenin, Mahalli İdareler bütçesi içinde oluşturulacak işletmelerin, kuruluş ve işleyişine dair usul ve esasları düzenleyen ve 08/03/2011 tarih ve 27868 Sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan "Mahalli, İdareler Bütçe İçi İşletme Yönetmeliği" hükümlerine göre işlemlerin yürütüldüğünü,

Yönetmeliğin 5. maddesine göre Kültür ve Sosyal İşler Müdürü Vekilinin harcama yetkilisi, 6. maddesine göre gerçekleştirme görevlisinin müdürlük bünyesinde görev yapan bir personel olup, yine Yönetmeliğin 7. maddesine göre muhasebe yetkilisinin belediyenin muhasebe yetkilisi olup, işletmenin hesabının belediye kesin hesabına dahil edilerek ilgili mercilere bildirildiğini,

Ayrıca işletmenin muhasebe işlemleri ve harcama belgelerinin "Muhasebe Yetkilisi Adaylarının Eğitimi, Sertifika verilmesi ile Muhasebe Yetkililerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik” hükümleri çerçevesinde yürütüldüğünü,

Belediye Muhasebe servisinde 1 şef, 2 memur ve 1 işçi personel olmak üzere 4 personel çalıştığını, Belediyenin 14 müdürlüğünün ve iktisadi işletmenin tüzel kişilerle birlikte tüm kamu kurum ve kuruluşlarına yapılan tüm ödeme işlemleri, servisle ilgili yazışmalar, bütçe ve kesin hesap cetvellerinin hazırlanıp ilgili birimlere gönderme işlemleri, bütçe ve kesin hesapların hazırlanması, hesap iş ve işlemlerini içeren denetim evraklarının saklanması, muhasebe birimi ile ilgili yazışma ve istatiksel tabloların düzenlenmesi, gerekli bilgi ve raporları başkanlığa, Bakanlığa ve Sayıştay Başkanlığına muhasebe yönetmeliklerinde belirtilen sürelerde düzenli olarak verilmesi gibi işlemler nedeniyle servislerinin işinin oldukça yoğun olduğunu,

İktisadi işletmenin ticari kısmının muhasebe işlemlerini içeren aylık gelir-gider evraklarının işlenmesi, aylık damga vergilerinin işlenmesi, gelir-gider listesi ile işlenen evrakların kontrolü, aylık KDV, Damga Vergisi ve muhtasar beyannameleri, geçici vergi işlemleri, kurumlar vergisi ve yıllık kesin mizan beyannamesi, yıllık defter dökümleri, resmi defterler kapanış tasdikleri, defteri kebir, yevmiye ve envanter defteri tasdikleri, yıllık müşteri bildirim beyannamesi, gelir tablosu ve bilanço dökümü v.b. işlemlerin takibinin muhasebe servisinde yapılmasının personel yetersizliği bakımından mümkün olmadığından ve ayrıca serviste ticari muhasebe bilgisine sahip personel olmadığından, hatalı işlem yapılmaması ve sonuçta olası cezai müeyyide ile karşılaşılmaması bakımından serbest muhasebeciye yaptırıldığını,

Yönetmelik hükmüne göre işletmenin iş hacminin zorunlu kılması halinde bu işler için ayrı bir muhasebe yetkilisi yardımcısı görevlendirilebileceği belirtildiğini, muhasebe yetkilisi yardımcısı görevlendirilmiş olsaydı, 2012 yılı en düşük maliyetinin 26.564,07 TL olacağını, Özel Muhasebeciye ödenen miktarın 5.664,00 TL olduğu göz önüne alındığında, maddi açıdan kamu zararı olmadığı, kamu yararı olduğunu, bu görevin özel muhasebeciye hizmet alımı yöntemiyle yaptırılması maliyetin beşte bir olduğunu,

Tazmin hükmüne konu muhasebe işlemlerinin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22. maddesinde, idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin bu kanun hükümlerine göre yürütüleceğinin, "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde de "muhasebenin" hizmet tanımı içinde olduğunun belirtildiğini, iktisadi işletmenin muhasebe işlemleri ile ilgili hizmetin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22. maddesi uyarınca doğrudan temin usulüyle alınmasının mevzuata uygun olduğunu belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını istemiştir.

Sayıştay Savcılığı “Muğla Belediyesi, 5018 sayılı Kanunun kapsam başlıklı 2 nci maddesi ve 3 ncü maddesinde tanımı yapılan mahalli idare içerisinde yer alan bir kamu kurumudur. 4734 sayılı Kanunun 22 nci maddesi hükmüne göre belediye tarafından satın alınan muhasebe hizmetleri, 5018 sayılı Kanunun 61 nci maddesi ve geçici 5 nci maddesi gereği ayrıca bu Kanunun 61 nci maddesi hükümlerine dayanılarak çıkarılan "Muhasebe Yetkililerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik" hükümlerine göre, Muhasebe Yetkilileri tarafından yerine getirilmesi gereken zorunlu görev ve yetkilerdendir. Muhasebe Yetkilisi tarafından gerçekleştirilmesi gereken asli ve sürekli muhasebe hizmetlerinin doğrudan temin yöntemiyle mali müşavire yaptırılması karşılığında ödenen "Mali Müşavirlik Ücreti" yasal dayanaktan yoksun olduğu değerlendirilmektedir.

5018 sayılı Kanun’un 71 nci maddesinde, kamu zararının tanımı yapıldıktan sonra kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterler açıklanmıştır. Bunlardan birisi de 'mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılmasıdır. Muhasebe hizmetlerinin kurum dışından özel mali müşavir tarafından muhasebe hizmetleri satın alınmak suretiyle gördürüleceği mevzuatında öngörülmediğinden, bu satın alma karşılığı yapılan ödeme de bu kapsamda değerlendirilmesi gerekir. Dolaysıyla yapılan ödeme, 5018 sayılı Kanunun 71 nci maddesi hükmüne göre kamu zararını oluşturmaktadır.

Bu nedenle yasal dayanağı bulunmayan temyiz talebinin reddedilerek Daire Kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.“ şeklinde görüş bildirmiştir.

Rapor dosyası ve ekleri incelendiğinde; tazmin hükmüne konu iktisadi işletmenin aylık gelir-gider evraklarının işlenmesi, aylık damga vergilerinin işlenmesi, gelir-gider listesi ile işlenen evrakların kontrolü, aylık KDV, damga vergisi ve muhtasar beyannameleri, geçici vergi işlemleri, kurumlar vergisi ve yıllık kesin mizan beyannamesi, yıllık defter dökümleri, resmi defterler kapanış tasdikleri, defteri kebir, yevmiye ve envanter defteri tasdikleri, yıllık müşteri bildirim beyannamesi, gelir tablosu ve bilanço dökümü v.b. işlemlerin özel ihtisas gerektirdiği ve bu işlemlerin takibinin ticari muhasebe bilgisine sahip personel tarafından yapılması gerektiği anlaşılmaktadır.

İktisadi işletmenin Vergi Usul Kanunu ve tek düzen muhasebe sistemine tabi oluşu yönüyle nev-i şahsına münhasır yapısı, söz konusu bütçe içi işletmeye ilişkin muhasebe ve mali işlemlerini, Belediyenin kendi bünyesinde yapmakla mükellef olduğu muhasebe ve mali işlemlerinden ayırmakta; bu konularda yetkin personeli bulunmayan işletmenin bu işlemler konusunda teknik bilgi ve destek almasına imkan sağlamaktadır.

Yine Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan tebliğler gereğince iktisadi işletmenin, Gelir ve Kurumlar Vergisi beyannamelerini 3568 sayılı Kanun’a göre yetki almış meslek mensuplarına imzalatması zorunludur.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 4. maddesi, bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayın, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, mesleki eğitim, fotoğraf, film, fikri ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, “hizmet” kapsamında değerlendirmiş, ayrıca aynı Kanun’un 62. maddesinin “e” bendinde “İdarelerce kanun, tüzük ve yönetmeliklere göre istihdam edilen personelin yeterli nitelik veya sayıda olmaması halinde, bu Kanunda belirtilen hizmetler için ihaleye çıkılabilir” denilerek personel çalıştırma esaslı ihalelere çıkılabileceği belirtilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinde “muhasebe” hizmetleri de “hizmet” tanımı içinde yer almaktadır. İlama konu ödemede mali müşavir, idarenin muhasebe ve vergi yönünden farklılık arz eden işletmesi için muhasebe hizmeti sunmakta ve teknik destek sağlamaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri gereğince, Muğla Belediyesi Kültür ve Sosyal İşler Müdürlüğüne bağlı olarak kurulan ve bütçe içinde yer alan iktisadi işletmenin muhasebe işlemleri için hizmet satın alınmasında mevzuata aykırı bir husus bulunmamaktadır.

Bu itibarla, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin 7’nci fıkrası uyarınca, yukarıda belirtilen hususların tekrar değerlendirilmesini teminen 05 sayılı ilamın 3. maddesi ile verilen tazmin hükmünün BOZULARAK dosyanın hükmü veren daireye TEVDİİNE,

(Üyeler M. BAĞCAZ, G. KAPAN ve Ö.R. YILDIZ’ın; “Anayasanın “Genel İlkeler” başlıklı 128 inci maddesinde; “Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli kamu hizmetleri memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.” denilmektedir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun “Mali hizmetler birimi” başlıklı 60’ıncı maddesinin birinci fıkrasında;

“Kamu idarelerinde aşağıda sayılan görevler, malî hizmetler birimi tarafından yürütülür:

a) İdarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını yürütmek.

b) İzleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini, stratejik plan ve yıllık performans programına uygun olarak hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve değerlendirmek.

c) Mevzuatı uyarınca belirlenecek bütçe ilke ve esasları çerçevesinde, ayrıntılı harcama programı hazırlamak ve hizmet gereksinimleri dikkate alınarak ödeneğin ilgili birimlere gönderilmesini sağlamak.

d) Bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin verileri toplamak, değerlendirmek ve bütçe kesin hesabı ile malî istatistikleri hazırlamak.

e) İlgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve alacaklarının takip ve tahsil işlemlerini yürütmek.

f) Genel bütçe kapsamı dışında kalan idarelerde muhasebe hizmetlerini yürütmek.

g) Harcama birimleri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını da esas alarak idarenin faaliyet raporunu hazırlamak.

h) İdarenin mülkiyetinde veya kullanımında bulunan taşınır ve taşınmazlara ilişkin icmal cetvellerini düzenlemek.

i) İdarenin yatırım programının hazırlanmasını koordine etmek, uygulama sonuçlarını izlemek ve yıllık yatırım değerlendirme raporunu hazırlamak.

j) İdarenin, diğer idareler nezdinde takibi gereken malî iş ve işlemlerini yürütmek ve sonuçlandırmak.

k) Malî kanunlarla ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda üst yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak ve danışmanlık yapmak.

l) Ön malî kontrol faaliyetini yürütmek.

m) İç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapmak.

n) Malî konularda üst yönetici tarafından verilen diğer görevleri yapmak.” hükmü bulunmaktadır.

Aynı Kanun’un “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde, harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve 5018 sayılı Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumlu oldukları; “Muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumlulukları” başlıklı 61’inci maddesinde ise gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi, diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması, muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulması ile ilgili işlemlerin muhasebe yetkililerince yapılacağı belirtilmiştir.

Mahalli idareler bütçesi içinde oluşturulacak işletmelerin, kuruluş ve işleyişine dair usul ve esasları düzenlemek amacı ile 08.03.2011 tarih ve 27868 sayılı Resmi Gazete’de Mahalli İdareler Bütçe İçi İşletme Yönetmeliği yayınlanmıştır.

Bu Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinde;

“Mahalli idarenin görev ve sorumluluk kapsamında bulunan özel gelir ve giderleri olan hizmetleriyle ilgili olarak İçişleri Bakanlığı izni ile kurulan bütçe içi işletmeler kurulabilmektedir.”,

“Harcama yetkilisi ” başlıklı 5 inci maddesinde;

“İşletme, teşkilat yapısı içinde ayrı birim olarak kurulmuş ise İşletme ve İştirakler Daire Başkanı/Daire Başkanı/Şube Müdürü/İşletme Müdürü/ İşletme ve İştirakler Müdürü, harcama yetkilisidir. Başka birim içinde faaliyette bulunuyor ise bu birimin en üst yöneticisi, harcama yetkilisidir. Bütçelerinde harcama birimi sınıflandırılamayan veya harcama yetkilisinin belirlenmesinde güçlük bulunan mahalli idarelerde işletmenin harcama yetkilisi, üst yöneticinin önerisi ve İçişleri Bakanlığının uygun görüşü ile belirlenir.”

“Gerçekleştirme Görevlisi ” başlıklı 6’ncı maddesinde;

“Harcama yetkilisi, yardımcıları veya kendisine en yakın yönetim kademesinde bulunan görevliler arasından birini veya birden fazlasını, diğer görevlilerce düzenlenen gerçekleştirme belgelerini toplamak, kontrol etmek ve bunları düzenleyeceği bir ödeme emri belgesine bağlamak suretiyle işlemin taahhüt ve tahakkuk aşamalarını tamamlayarak ödemeye hazır duruma getirmek üzere ayrıca gerçekleştirme görevlisi olarak görevlendirebilir.”

“Muhasebe Yetkilisi” başlıklı 7’nci maddesinde;

“Mahalli idarenin muhasebe hizmetlerini yürüten muhasebe yetkilisi işletmenin de muhasebe yetkilisidir. İşletmenin hesabı, muhasebe yetkilisi tarafından, mahalli idare kesin hesabına dahil edilerek ilgili mercilere verilir.

İşletmenin iş hacminin zorunlu kılması halinde bu işler için ayrı bir muhasebe yetkilisi yardımcısı görevlendirilebilir. Muhasebe yetkilisi yardımcılarının görevlendirilmesine ve yetkilendirilmesine ilişkin hususlar, 21.01.2006 tarihli ve 26056 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Muhasebe Yetkilisi Adaylarının Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Muhasebe Yetkililerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik hükümleri çerçevesinde belirlenir.”

“Muhasebe işlemleri” başlıklı 9’uncu maddesinde;

“İşletme faaliyetlerinin muhasebe işlemleri 10.03.2006 tarihli ve 26104 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümlerine göre mahalli idarenin muhasebe biriminde tutulur. İşletmenin Kurumlar Vergisine tabi faaliyetleri, hesap planı bakımından, sadece bütçe işlemlerinin muhasebeleştirilmesi ve raporlanmasına ilişkin olarak Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümlerine tabidir.”

“Harcama belgeleri ” başlıklı 10’uncu maddesinde;

“İşletme faaliyetlerinde, mali işlemlerin gerçekleştirilmesinde ve muhasebeleştirilmesinde ödeme belgesine bağlanacak kanıtlayıcı belgelerde 15.08.2007 tarihli ve 26614 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği hükümleri uygulanır.” denilmektedir.

Tüm bu mevzuat hükümleri çerçevesinde kurumun bütçe içinde yer alan işletmesinin muhasebe hizmetlerinin, kurumun muhasebe birimince ve muhasebe yetkilisince yapılması gerekmektedir.

Dosyanın tekemmülünden sonra tazmin hükmüne ilişkin olarak; 13.03.2014 tarih-828355 ve 13.03.2014 tarih-828356 numaralı tahsilat makbuzları ile tahsilat bildirilmekte ise de, hüküm tarihinden sonra yapılan bu tahsilatlar ilamın infazı mahiyetinde olup Kurulumuzca bu hususta yapılacak işlem bulunmamaktadır.

Bu itibarla dilekçi iddialarının reddedilerek 05 sayılı ilamın 3. maddesi ile verilen tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir.” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı) oyçokluğu ile,

Karar verildiği 05.05.2015 tarih ve 40499 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.