Sayıştay 5. Dairesi 36963 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2008

• Daire: 5

• Dosya No: 36963

• Tutanak No: 41412

• Tutanak Tarihi: 02.02.2016

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Kasko sigortası ödenmesi.

3. 1589 sayılı ilamın 3 üncü maddesiyle; … Belediyesine ait araçlara kasko sigortası yaptırıldığı ve sigorta bedellerinin belediye bütçesinden ödendiği gerekçesiyle … TL.’ye tazmin hükmü verilmiştir.

Sorumlu dilekçesinde:

… Belediyesi'ne ait araçlara kasko sigortası yaptırılmasında kanun ve nizamlara herhangi bir aykırılık bulunmamaktadır ve bu şekilde kamu zararının oluşumuna sebebiyet verilmesinin söz konusu olmadığını,

5393 Sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediye Giderleri" başlıklı 60. maddesinin (Y) bendinde "Faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ile sigorta giderleri" Belediyenin giderleri arasında sayılmıştır. … Belediyesi tarafından da anılan maddeye istinaden, Belediye araçları eksiksiz, korunaklı ve güvenceli bir halde bulundurulabilmeleri için kasko sigortası yaptırılmıştır. Buradaki amacın sadece kamu hizmetinin eksiksiz ve gereği gibi yerine getirilerek, kamu menfaatini sağlamak olduğu açıktır. Yani, araçların kasko sigortası yaptırılmasında kimsenin şahsi bir menfaati bulunmayıp, kamu yararı doğrultusunda hareket edildiğini,

Temyiz incelemesine konu 1598 Sayılı kararda ise, tüm bu hususlar dikkate alınmaksızın, 5393 Sayılı Belediye Kanunu'nun 60. Maddesine atıfta bulunulmuş ve bu maddedeki 'sigorta giderleri' ifadesinin genel anlamda bir ifade olduğu, mevzuatın imkan verdiği veya zorunlu kıldığı belediye mallarına ilişkin sigorta giderlerini kapsadığı, sigorta edilebilecek tüm mal ve hakların sigortalanmasını ihtiva etmediği belirtildiğini,

Ayrıca, kararda 2918 Sayılı Trafik Kanunu'nun 106. maddesi'nde yer alan "Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelere, il özel idarelerine ve belediyelere, kamu iktisadi teşebbüslerine ve kamu kuruluşlarına ait motorlu araçların sebep oldukları zararlardan dolayı, bu Kanunun işletenin hukuki sorumluluğuna ilişkin hükümleri uygulanır. Bu kuruluşlar 85. maddenin birinci fıkrasına göre olan sorumluluklarının karşılanmasını sağlamak üzere, 101. maddedeki şartları haiz milli sigorta şirketlerine mali sorumluluk sigortası yaptırmakla yükümlüdür." hükmüne yer verilerek, belediye araçlarına mali sorumluluk sigortası dışında bir sigorta yaptırılmasının mümkün bulunmadığını,

Oysa, söz konusu maddede Belediyelerin mali sorumluluk sigortası yaptırmaları yükümlülük olarak düzenlenmiş, ancak kasko sigortası yaptırmalarına dair herhangi bir yasak, sınırlama getirilmemiştir. … Belediyesi tarafından da, yasa ile getirilen mali sorumluluk sigortası yaptırma yükümlülüğü yerine getirildiği gibi, bunun dışında yasanın herhangi bir yasak getirmediği kasko sigortası da yaptırıldığını,

Yine, temyiz incelemesine konu kararda tazmin hükmünün bir diğer gerekçesi olarak, Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ( E ) cetvelinin 20. sırası hükmü ile, devlet malları ile ilgili olarak, bazı istisnalar hariç ilke olarak sigorta ettirilmemesi esasının benimsenmiş olması gösterildiğini,

Oysa, bu konu ile ilgili olarak, Temyiz Kurulu'nun 22.06.1993 tarih ve 23084 Sayılı kararında aynen "..ilamda 1987 yılı Genel Bütçe Kanunu (R )işaretli cetvelin 340 ayrıntı kodunda. Devlet mallarının kural olarak sigorta ettirilemeyeceğine yer verilmiş olması tazmin hükmünün ikinci gerekçesi olarak yazılı bulunmakta ise de. 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediye Masrafları" başlıklı 117. Maddesinin 13. bendinde. "Belediye emlak ve emvalinin tamir ve sigorta masrafları..."nın sayılması suretiyle, belediye malının sigorta ettirilmesine zımnen izin verilmiş olduğu ... taşıtların kasko sigorta yaptırılması nedeniyle ödenen primler için 469 sayılı ilamın 4. Maddesiyle verilen ... liraya ilişkin tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verildi" denilmiştir. Söz konusu kararla, her ne kadar Bütçe Kanunu'nda devlet mallarının sigorta ettirilmeyeceğine dair bir hüküm getirilmiş olsa da, Belediye Kanunu'nda sigorta masraflarının Belediye giderleri arasında sayılmış olması karşısında, bu hükmün uygulanmayacağı, sigorta yaptırma konusunda zımni bir muvafakatin varlığından söz edilmesi gerektiği açıkça ortaya konulduğunu, (Ek-1; Temyiz Kurulu'nun 22.06.1993 tarih ve 23084 sayılı kararı)

Sonuç olarak, Belediye araçlarına kasko sigortası yaptırılmasında kamu menfaati söz konu olup, bu konuda yasa ile getirilmiş herhangi bir yasak olmaması, sigorta giderlerinin Belediye giderleri arasında sayılması ve bu hükmün de Temyiz Kurulu'nun içtihatlarında zımni muvafakat olarak sayılmış olması karşısında, kamu zararı oluştuğundan bahsedilemeyeceğini, Dolayısıyla, Sayıştay 5. Dairesi'nin Belediye araçlarına kasko sigortası yaptırılması konusunda vermiş olduğu tazmin hükmünün kanun ve nizamlara aykırılık teşkil etmesi nedeniyle bozulmasını talep etmektedir.

Sayıştay Başsavcılığının karşılamasında aynen:

“Sorumlu vekili, ilamın 3 üncü maddesiyle belediyeye ait araçlara kasko sigortası yaptırılması nedeniyle verilen tazmin hükmünün, yasalarda kasko sigortası için bir yasaklama olmadığını, ayrıca 22.06.1993 tarihli ve 23084 sayılı Temyiz Kurulu kararının bulunduğunu ileri sürerek kaldırılmasını istemiştir.

Ancak, Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun bazı istisnalar dışında kasko sigortasına cevaz vermemesi ve bahsedilen Temyiz Kurulu kararının mülga Belediye Kanunu ve mülga Bütçe Kanunlarına göre verilmesi karşısında talebin reddedilmesi,,” denilmiştir.

Gereği görüşüldü:

03.07.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanununun “Belediye Giderleri” başlıklı 60 ıncı maddesi (h) fıkrasında her ne kadar “h-Faiz borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ile sigorta giderleri,” harcama türünden söz edilse de, burada kastedilen sigorta türü özel ve isteğe bağlı sigorta olmayıp, belediyelere ait motorlu araçlara yaptırılması gerekli görülen Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortasıdır.

Nitekim 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun 106 ncı maddesinde bu konuya ilişkin olarak aynen;

“Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelere, İl Özel İdarelerine ve belediyelere, kamu iktisadi teşebbüslerine ve kamu kuruluşlarına ait motorlu araçların sebep oldukları zararlardan dolayı, bu Kanunun işletenin hukuki sorumluluğuna ilişkin hükümleri uygulanır. Bu kuruluşlar, 85 inci maddenin birinci fıkrasına göre olan sorumluluklarının karşılanmasını sağlamak üzere 101 inci maddedeki şartları haiz milli sigorta şirketlerine mali sorumluluk sigortası yaptırmakla yükümlüdürler.” denilerek Belediyenin sahip olduğu motorlu vasıtaların sadece mali sorumluluk sigortasının milli sigorta şirketlerine yaptırabileceği öngörülmüş olmaktadır.

Ayrıca … Mali Yılı Bütçesinin “Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara ilişkin Esaslar” başlıklı E cetvelinin 20. maddesinde; “Bütçelerin diğer tertiplerinin esas giderlerine ilişkin olarak ödenen sigorta giderleri dışında Devlet mallarının sigorta edilmemesi esastır.

Ancak;

a) Yanıcı, patlayıcı maddeler, gemi, uçak ve ilaç depolama yerlerinin sigorta giderleri,

b) Dış ülkelerdeki Devlete ait temsilcilik binaları ile Devlete ait eşyanın ve kira ile tutulan bina için yapılan kontratta sigorta zorunluluğu varsa kiralık binanın, Türk mülkiyetinde olan veya kira ile tutulan yerlerde organizatör şirket tarafından sigorta zorunluluğu konulmuşsa söz konusu yerlerin sigorta giderleri,

c) Sağlık Bakanlığına ait 112 acil ambulanslarının kasko sigortası ile dış kuruluşlarla ilgili olarak taşıt sigortası (misyon şefinin uygun gördüğü hallerde tam kasko) giderleri,

d) Belgelerine göre ayrılması mümkün olmayan sigorta ve navlun giderleri, bütçelerin ilgili tertiplerinden ödenir.” denilmektedir.

Mevzuat gereği Devlet malının yukarıda sayılan istisnalar dışında sigorta edilmemesi esastır. Taşıtlar için yeterli görülen sigorta çeşidinin zorunlu mali sorumluluk sigortası olduğu “Bütçelerin diğer tertiplerinin esas giderlerine ilişkin olarak ödenen sigorta giderleri” hükmünden sarih olarak anlaşılmaktadır.

Bununla birlikte, 06.07.2005 tarihli ve 25867 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “2006-… Dönemi Bütçe Çağrısı”na ilişkin Maliye Bakanlığı Tebliği eki olan “2006-… Dönemi Bütçe Hazırlama Rehberinin giriş bölümünde, 5018 sayılı Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı Cetvellerde yer alan idarelerin ödenek tekliflerini orta vadeli program orta vadeli mali plan ile bu Rehberde yer alan esaslara göre hazırlayacakları belirtilmiştir.

Söz konusu Rehberin, “Analitik Bütçe Sınıflandırması” başlıklı (B) bölümünün, Ekonomik sınıflandırmaya ilişkin açıklamaları içeren 5. alt bölümünde, 2006-… dönemi bütçe hazırlıklarında esas alınacak olan, giderin ekonomik kodları ve açıklamalarının ekte yer aldığı; giderlerin ekonomik sınıflandırmasında bu açılmaların esas alınacağı, ödenek tekliflerinin hazırlanmasında ve harcamaların gider kaydının yapılmasında bu açıklamalara titizlikle uyulması gerektiği, açıklanmıştır.

Ekte yer alan Analitik Bütçe Sınıflandırmasına İlişkin Rehberin; “IV-Giderin ekonomik kodlarının açıklamaları” başlıklı bölümünün, “03-Mal ve hizmet alımı giderleri” harcama grubunda yer alan, “03.5.4.02-Sigorta giderleri” başlıklı detay kodunun açıklama kısmında;

“03.5.4.02 Sigorta Giderleri: diğer harcama kalemlerinin esas giderlerine ilişkin olarak ödenen sigorta giderleri dışında devlet mallarının sigorta edilmemesi esastır. Ancak;

-Yanıcı ve patlayıcı maddelerin, ilaçların, gemilerin, uçakların ve bunlara ait depolama yerlerinin sigorta giderleri,

-Dış ülkelerdeki Devlete ait temsilcilik binaları ile Devlete ait eşyanın ve kira ile tutulan bina için yapılan kontratta sigorta zorunluluğu varsa kiralık binanın Türk mülkiyetinde olan veya kira ile tutulan yerlerde organizatör şirket tarafından sigorta zorunluluğu kanılmışsa söz konusu yerlerin sigorta giderleri,

-Dış kuruluşlarla ilgili olarak taşıt sigortası (misyon şefinin uygun gördüğü hallerde tam kasko),

-Belgelerine göre ayrılması mümkün olmayan sigorta giderleri,

-Taşıtların zorunlu mali sorumluluk sigortası giderleri,

-İlgili mevzuatı gereği sigortalanması zorunluluğu bulunan bina, taşıt, malzeme vb. sigorta giderleri, bu bölüme gider kaydedilecektir.”

Denilmek suretiyle diğer harcama kalemlerinin esas giderlerine ilişkin olarak ödenen sigorta giderleri dışında devlet mallarının sigorta ettirilmemesi ilke olarak kabul edilmiş ve bu temel ilkenin istisnaları da sayılmıştır. Buna göre taşıtların ancak zorunlu mali sorumluluk sigortası giderleri karşılanabilecektir. İsteğe bağlı sigorta türü olan kasko sigortası giderleri bu kapsamda yer almamıştır.

01.01.2006 tarihinden itibaren yürürlükte bulunan Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin “Ekonomik Sınıflandırma” başlıklı 10 uncu maddesinin 4 üncü fıkrasında;

“(4) Kurumlar, Maliye Bakanlığınca Genel Bütçe için belirlenen dört düzey ekonomik kodlardan sadece ihtiyaç duydukları kodları kullanırlar.” denilmektedir.

Yine aynı Yönetmeliğin “Hüküm Bulunmayan Haller” başlıklı 464 üncü maddesinin 1 inci fıkrasında;

“(1) Bütçeye ilişkin olarak bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan ve ihtiyaç duyulan hallerde, Maliye Bakanlığınca Genel Bütçe için yapılan düzenlemeler esas alınır.” denilmektedir.

Bu hükümler karşısında, yukarıda bahsi geçen “detay koduna ilişkin olarak “Analitik Bütçe Sınıflandırmasına İlişkin Rehber”de yer alan açıklamaların Belediyeler için de geçerli ve bağlayıcı olduğu anlaşılmaktadır.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri gereğince, belediye hizmetlerinde kullanılan araçların kasko sigorta bedellerinin belediye bütçesinden ödenmesi mümkün olmadığından, sorumlu iddialarının reddedilerek 1598 sayılı ilamın 3 üncü maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE, oyçokluğuyla,

(… 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 60/h bendinde sigorta giderleri belediyelerin giderleri arasında sayılmıştır. Kanunun bu maddesinde zorunlu trafik sigortası gibi her hangi bir ayrım ve kısıtlama yapılmamıştır.

2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun 106 ncı maddesinde de “Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelere, il özel idarelerine ve belediyelere, kamu iktisadi teşebbüslerine ve kamu kuruluşlarına ait motorlu araçların sebep oldukları zararlardan dolayı, bu Kanunun işletenin hukuki sorumluluğuna ilişkin hükümleri uygulanır. Bu kuruluşlar, 85 inci maddenin birinci fıkrasına göre olan sorumluluklarının karşılanmasını sağlamak üzere 101 inci maddedeki şartları haiz milli sigorta şirketlerine mali sorumluluk sigortası yaptırmakla yükümlüdürler.” denilmek suretiyle belediyelere ait motorlu araçlara mali sorumluluk sigortası yaptırma zorunluluğu getirilmiştir. Kanunun bu maddesinde de belediyelerin kasko sigortası yaptıramayacakları yönünde bir hüküm çıkarmak hukuki olmaz. … Bütçe Kanununun (E) cetvelinin 26 ncı maddesinde her ne kadar “Bütçelerin diğer tertiplerinin esas giderlerine ilişkin olarak ödenen sigorta giderleri dışında Devlet mallarının sigorta edilmemesi esastır.

Ancak;

a) Yanıcı, patlayıcı maddeler, gemi, uçak ve ilaç depolama yerlerinin sigorta giderleri,

b) Dış ülkelerdeki Devlete ait temsilcilik binaları ile Devlete ait eşyanın ve kira ile tutulan bina için yapılan kontratta sigorta zorunluluğu varsa kiralık binanın, Türk mülkiyetinde olan veya kira ile tutulan yerlerde organizatör şirket tarafından sigorta zorunluluğu konulmuşsa söz konusu yerlerin sigorta giderleri,

c) Sağlık Bakanlığına ait 112 acil ambulanslarının kasko sigortası ile dış kuruluşlarla ilgili olarak taşıt sigortası (misyon şefinin uygun gördüğü hallerde tam kasko) giderleri,

d) Belgelerine göre ayrılması mümkün olmayan sigorta ve navlun giderleri, bütçelerin ilgili tertiplerinden ödenir.” hükmüne yer verilmiş ise de bu hüküm genel bütçeye tabi kurumları kapsamaktadır.

2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın Mali Hükümler-Bütçe başlıklı 161’inci maddesinde “Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.

Mali yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü kanunla düzenlenir.

Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.” Hükmü yer almaktadır. Bu hüküm uyarınca da anayasaya aykırı Bütçe kanunu ile düzenleme getirilmemesi gerekmektedir. 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’na açıkça aykırı olmayan ödemeden dolayı tazmin hükmünün kaldırılması gerekir, şeklindeki ayrışık görüşleri ile,

…………….., yukarıda belirtilen azınlık görüşüne katılmakla birlikte;

Bütçe kanunlarında, "Bütçelerin diğer tertiplerinin esas giderlerine ilişkin olarak ödenen sigorta giderleri dışında Devlet mallarının sigorta edilmemesi esastır." Hükmü yer almaktadır. Devlet Malının neler olduğu, mülga 1050 sayılı kanunda sayılmış ancak, burada “Devlet”in kapsamı konusunda tereddüt hasıl olduğundan bu tereddüdü giderici nitelikteki, Danıştay Genel Kurulunun 26.12.1946 tarihli kararında, “1050 sayılı Kanunda sözü edilen ‘Devlet’ kavramının dar kapsamlı olduğu ve sadece genel bütçeli idareleri kapsadığı” ifade edilmiştir. Dolayısıyla özel bütçeli bir kuruluş olan belediyenin mallarının “devlet malı” niteliğinde değerlendirilmediği anlaşılmaktadır.

5393 sayılı Belediye kanununun 15 inci maddesinde yer alan; “Belediye mallarına karşı suç işleyenler Devlet malına karşı suç işlemiş sayılır. 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 75 inci maddesi hükümleri belediye taşınmazları hakkında da uygulanır. Belediyenin proje karşılığı borçlanma yoluyla elde ettiği gelirleri, şartlı bağışlar ve kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları ile belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirleri haczedilemez.” Hükmü, belediye mallarının “devlet malı” niteliğinde olmadığından bazı durumlarda bu kapsamda değerlendirilebilmesine matuf düzenleme yapıldığını göstermektedir. Burada, “kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları” ibaresi önem arz etmektedir. Kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan mallar, İcra İflas Kanunu hükümleri çerçevesinde haczedilemeyecek mallar kapsamındadır. Bütçe kanunlarına ekli “E” cetvellerinde yer alan “Devlet mallarının sigorta edilmemesi esastır.” Hükmünün belediyeye ait malların sadece “kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan mallar” ile sınırlı olduğu, idarenin kullandığı hizmet araçlarının “Devlet Malı” niteliği bulunmadığından hizmet aracına ait KASKO sigorta giderinin idare bütçesinden ödenmesinde hukuken bir sakınca bulunmadığı yönündeki görüşüne karşı)