Sayıştay 5. Dairesi 330 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 18.12.2018

• Karar No: 330

• İlam No: 257

• Madde No: 14

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2011

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Tahsildar kadrosuna atama yapılması

……………. tarih ve ………….. sayılı ilamın …………. nci maddesi ile hüküm dışı bırakılan konu hakkında ………….. tarih …………. sayılı ek ilamın …………… inci maddesi ile;

……………. Belediyesinde Zabıta Memurluğu kadrosunda görev yapan ……………’ın usulsüz atamalarına ilişkin konu hakkındaki hüküm dışı kararının kaldırılmasına ve ……………… TL tutarındaki kamu zararının;

Gerçekleştirme Görevlisi …………….., Harcama Yetkilisi ………………. ve Üst Yönetici ………………..’a

Müştereken ve müteselsilen ödettirilmesine karar verilmişti

Bu defa, sorumlular tarafından ……………… sayılı ek ilamın …………. inci maddesinde yer alan tazmin hükmü ile ilgili temyiz talebinde bulunulması sonucunda, Sayıştay Temyiz Kurulunun ……………… tarih ve ……………. tutanak sayılı kararı ile Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumluluklarının kaldırılmasını ve mevzuata aykırı atamaları yapan Belediye Başkanı ile birlikte atama onay belgelerinde atama teklifinde bulunan kamu personelinin de tespit edilerek sorumluluğa dâhil edilmesini teminen verilen bozma kararı gereğince ek rapor düzenlenerek Dairemize havale edilmiştir.

Bu itibarla, Temyiz Kurulunun bozma kararı uyarınca………….. sayılı ek ilamın …………. inci maddesinin, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin (7) nci fıkrası hükmü gereğince yeniden görüşülmesine karar verildi.

05.02.2000 tarih ve 23952 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren “Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik” in yürürlüğe girdiği 04.07.2009 tarihine kadar (Resmi Gazete tarihi: 04.07.2009 Resmi Gazete Sayısı: 27278) yürürlükte kalan “İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmelik” in “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde hizmet gerekleri esas alınarak il özel idareleri, belediyeler ve il özel idareleri ve belediyelerin kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda istihdam edilen memurların görevde yükselmelerine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.” denilmektedir.

Aynı Yönetmeliğin “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinin ilk fıkrasında ise; “Bu Yönetmelik, il özel idareleri, belediyeler ve il özel idareleri ve belediyelerin kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi olarak çalışan Devlet memurlarından müdür ve daha alt görevlere görevde yükselme suretiyle atanacaklar hakkında uygulanır.” hükmü bulunmaktadır.

Yönetmelikte geçen, görevde yükselme, görevde yükselme eğitimi ve görevde yükselme sınavı kavramlarına ilişkin tanımlar ise yine aynı Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinin e, j ve k bentlerinde; “e) Görevde yükselme: 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi görevlerden bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde sayılan görevlere aynı veya başka hizmet sınıflarından yapılacak atamaları, j) Görevde yükselme eğitimi: Görevde yükselmeye ilişkin olarak görevlerin özelliklerine göre verilecek hizmet içi eğitimi, k) (Değişik: 10.5.2001 - 24398 R.G.) Görevde yükselme sınavı: Görevde yükselme eğitimini tamamlayanların tabi tutulacağı yazılı sınavı” şeklinde yapılmıştır.

Yönetmeliğin 5 inci maddesinde de; “Bu Yönetmeliğe tabi personel 12 hizmet grubuna, hizmet grupları da kendi içlerinde alt hizmet gruplarına ayrılmıştır.” denilmiş ve maddenin j bendinde ise, “j-İdari Hizmet Grubu” içerisinde yer alan Memur kadrosunun, görevde yükselme hususunda, görevde yükselme eğitimi ve görevde yükselme sınavına tabi kadrolar arasında yer aldığı belirtilmiştir.

Bahsedilen Yönetmeliğin, “Görevde Yükselme Sınavının Usul ve Esasları” nın belirlendiği 3 üncü bölümünde yer alan “Görevde yükselme sınavı” başlıklı 9 uncu maddesinde ise; “(Değişik : 10.5.2001 - 24398 R.G.) Eğitimini tamamlayanların bu Yönetmelik kapsamında bulunan görevlere atanabilmeleri için kurumlarınca yaptırılacak sınava katılarak başarılı olmaları şarttır.” düzenlemesi bulunmaktadır

“İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmelik” in yukarıda belirtilen maddelerindeki düzenlemelerden anlaşılacağı üzere, 5 nci madde de sayılan “Hizmet Grupları” içerisinde yer alan personelin Yönetmelik kapsamında bulunan görevlere “görevde yükselme” suretiyle atanabilmeleri için görevde yükselme eğitimine katılmaları ve eğitimini tamamlayanların da kurumlarınca yaptırılacak görevde yükselme sınavına katılarak bu sınavda başarılı olmaları gerekmektedir.

Yukarıda tarihi ve numarası belirtilen ödeme emri belgeleri ve ekleri ile …………… Belediyesi personeline ilişkin personel dosyalarının incelenmesi sonucunda, Zabıta Memurluğu kadrosunda görev yapmakta iken …………….. tarihinden itibaren Teknik Ressam kadrosuna, daha sonrasında ise …………. tarihinde Tekniker kadrosuna görevde yükselme suretiyle asaleten atanan …………….’ın, atamalarının her ikisinde de görevde yükselme sınavına girmediği tespit edilmiştir. Dolayısıyla, Teknik Ressam ve Tekniker kadrolarına yapılan bu atamaların her ikisinin de mevzuata aykırı olduğu anlaşılmaktadır. Bu durumda, söz konusu kişiye, en son atandığı Tekniker kadrosunda kendisine ödenen maaş ile önceden bulunduğu Zabıta Memurluğu kadrosunda kendisine ödenen maaş arasındaki fark tutarı toplamı olan ……………. TL (Özel Hizmet Tazminatı, Ek Ödeme ve Yan Ödeme fark ödemeleri) arasındaki .......yılında oluşan toplam fark) fazla ödemede bulunulmuştur.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Kamu Zararı” başlıklı 71 inci maddesinde, Kamu zararı; “Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmış ve “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” hususu da kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterler arasında sayılmıştır. Bu durumda, …………..’a yapılan …………… TL tutarındaki mevzuata aykırı atamadan kaynaklanan fazla ödeme, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” halidir. Dolayısıyla, yapılan bu fazla ödeme ile ……………. TL tutarında kamu zararına yol açılmıştır.

Söz konusu kamu zararı mevzuata aykırı atama işleminden doğmaktadır ve bu atamayı gerçekleştirme sorumluluğu üst yönetici ve varsa atamayı üst yöneticiye teklif eden kamu görevlisinden kaynaklanmaktadır. Belediyelerdeki atama işlemleri, 1580 sayılı mülga Belediye Kanununun “Belediye memurlarının tayini” başlıklı 96 ncı ve 03.07.2005 tarihli resmi gazetede ilan edilerek yürürlüğe giren 5393 Belediye Kanununun “Belediye başkanının görev ve yetkileri” başlıklı 38 inci ve “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49 uncu maddelerindeki hükümler gereğince, üst yönetici konumundaki belediye başkanı tarafından yapılmaktadır. Dolayısıyla, söz konusu mevzuata aykırı atamaları gerçekleştiren Üst Yönetici atamayı yapan kişi olarak usulsüz atama neticesinde doğan kamu zararından sorumludur. Yine atama onaylarında usulsüz atamayı teklif eden kamu görevlileri de atamayı yapan üst yönetici ile birlikte mevzuatın gereklerini yerine getirmemekten ötürü sorumlu tutulmalıdır.

Diğer taraftan sorumlu Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri sorumluluğu değerlendirildiğinde usulsüz atanan bütün personelin görevde olan Belediye Başkanları tarafından atandığını, atamaların mevzuata uygun yapılıp yapılmadığı konusunda bilgi sahibi olmadıklarını, yapılan atamaların emir niteliğini taşıdığını, bu nedenle kamu zararının doğmasına sebep olan atama işlemini yapan Belediye Başkanının tek başına sorumlu olması gerektiğini savunmalarında belirtmişlerdir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun;

“Harcama yetkisi ve yetkilisi” başlıklı 31 inci maddesinde,

“Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.”

“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde,

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”

“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde,

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayılır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığınca belirlenir.

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar”

Hükümleri yer almaktadır.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerine göre, Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumlu olup olmadıkları, kamu zararının oluşmasına sebep olan harcama sürecine dâhil olup olmadıklarına bağlıdır. Zira 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinde yer alan, “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” hükmü gereği, bir kamu görevlisinin mali sorumluluğundan bahsedebilmek için kamu zararının oluşması, kamu zararının oluşumunda kamu görevlisinin yer alması ve kamu zararı ile kamu görevlisi arasında illiyet bağının kurulması gerekmektedir. Bahse konu olayda, Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin görev ve sorumluluğu, maaş bordrolarının bağlı olduğu ödeme emri belgelerini imzalamak ve maaş bordrolarını kontrol etmekten ibarettir. Bu belgelerde de mevzuata aykırı herhangi bir durum söz konusu değildir. Mevzuata aykırı olan atama onay belgesi, atamadan sonraki aylık ödemelerinin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine eklenip sonraki aylarda eklenmediğinden Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin atama onay belgesini arama sorumluluğu bulunmayıp söz konusu atamanın mevzuata uygun olup olmadığını kontrol etme yükümlülüğü de bulunmamaktadır. Buna göre, mevzuata aykırı olarak yapılan söz konusu atamadan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumluluğu bulunmamaktadır.

Söz konusu mevzuat hükümleri çerçevesinde usulsüz atama işlemi nedeniyle oluşan kamu zararından doğan sorumluluğun atama işlemini gerçekleştiren üst yöneticiye ait olduğu değerlendirilmiştir. Ancak sorumlu üst yönetici belediye başkanının vefat ettiği ve raporun hiçbir aşamasında savunmasının alınmadığı anlaşılmıştır. Bu nedenle, vefat eden belediye başkanına veya kanuni mirasçılarına sorumluluk yüklenmesi mümkün değildir.

Bu itibarla, Zabıta Memurluğu kadrosunda görev yapan …………….’ın sınav şartını sağlamadan tahsildar kadrosuna usulsüz atanması işleminin sorumlusu kalmadığından; bu atamadan dolayı oluşan ……………… TL tutarındaki ödeme hakkında ilişilecek husus kalmadığına;

6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi uyarınca iş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla karar verildi.

Azınlık Görüşü:

Daire Başkanı …………………’nın sorumluluğa ilişkin karşı oy gerekçesi;

“Konunun esası yönünden tazmin hükmedilmesi gerekmekle birlikte sorumluluk yönünden olayın incelenmesinde;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“ Madde 32- Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”

Giderin gerçekleştirilmesi başlıklı 33 üncü maddesinde;

“Madde 33- Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. (Değişik son cümle: 22/12/2005-5436/10 md.) Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.”

hükümlerine yer verilmiştir.

Ayrıca İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliğinin Ön malî kontrolün niteliği başlıklı 11 inci maddesinde;

“ Madde 11- Ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesi, danışma ve önleyici niteliği haiz olup, malî karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı değildir.

Malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.” denilmektedir.

Ayrıca 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun memurların görev ve sorumluluklarının düzenlendiği 11 inci maddesinde;

“Devlet memurlarının görev ve sorumlulukları:

Madde 11 – (Değişik: 12/5/1982 - 2670/4 md.)

Devlet memurları kanun, tüzük ve yönetmeliklerde belirtilen esaslara uymakla ve amirler tarafından verilen görevleri yerine getirmekle yükümlü ve görevlerinin iyi ve doğru yürütülmesinden amirlerine karşı sorumludurlar.

Devlet memuru amirinden aldığı emri, Anayasa, kanun, tüzük ve yönetmelik hükümlerine aykırı görürse, yerine getirmez ve bu aykırılığı o emri verene bildirir. Amir emrinde ısrar eder ve bu emrini yazı ile yenilerse, memur bu emri yapmağa mecburdur. Ancak emrin yerine getirilmesinden doğacak sorumluluk emri verene aittir.

Konusu suç teşkil eden emir, hiçbir suretle yerine getirilmez; yerine getiren kimse sorumluluktan kurtulamaz.

Acele hallerde kamu düzeninin ve kamu güvenliğinin korunması için kanunla gösterilen istisnalar saklıdır.” hükmü yer almaktadır.

Ancak, belediye başkanı savunması alınmadan vefat ettiğinden belediye başkanına veya kanuni mirasçılarına sorumluluk yüklenmesi mümkün değildir.