Sayıştay 5. Dairesi 131 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 05.11.2015

• Karar No: 131

• İlam No:

• Madde No: 3

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2014

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal denge ödemeleri

Belediyede çalışan memur ve sözleşmeli personele, süre ve mali açıdan mevzuatın gerektirdiği koşulların var olmamasına rağmen 10.01.2014 tarihinde imzalanan toplu sözleşmeye dayanılarak sosyal denge tazminatı ve bayram ikramiyesi ödenmesi neticesinde .......kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak,

375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15. maddesinde “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” denilmektedir.

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32. maddesinde “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…

Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.

İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır” hükümlerine yer verilmiştir.

Mezkur kanun hükümleri çerçevesinde, Belediye ile Sendika arasında imzalanan, sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmenin imzalanabilmesi için; Belediye Başkanının teklifi üzerine Belediye Meclisince karar alınması, sözleşme süresinin hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçmemesi, Belediyenin vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşmaması şartlarının tümünün var olması gerekmektedir. Ayrıca, sözleşmenin yapılmasından sonra mali şartlarla ilgili hükümlere aykırı durumların gerçekleşmesi halinde mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalacaktır.

Belediye ile sendika arasında imzalanan 10.01.2014 tarihli sözleşmenin geçerlilik süresi 01.01.2014 ile 31.12.2014 tarihleri arası olarak belirlenmiştir. Sorumluların savunmalarında, sözleşmeye dayanak teşkil ettiği ifade edilen Belediye Meclisi karar tarihinin 07.06.2011 olduğu ifade edilmiştir; ancak 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde, sözleşme imzalanabilmesi için Belediye Meclisince karar alınması şartına ilişkin hüküm 04.04.2012 tarihinde yürürlüğe girmiştir; dolayısıyla bu tarihten önce alınmış Belediye Meclisi kararı, sözleşme imzalanmasına dayanak teşkil edemeyecektir. Diğer taraftan, geçerlilik süresi itibariyle mahalli idareler genel seçimi tarihi olan 30.03.2014 tarihinden sonrasına da sirayet eden sözleşmenin, Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 nci maddesinde belirtilen süre şartına da aykırılık taşıdığı anlaşılmıştır. Yine anılan madde hükmüne göre Belediyenin vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirinin yüzde onunu aşması halinde, bu madde kapsamında sözleşme yapması mümkün bulunmamaktadır. Belediyenin mali açıdan da Kanunun 32 nci maddesinde ifade edilen şartları taşımadığı; diğer bir ifadeyle vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aştığı tespit edilmiştir. Bu değerlendirmelerden hareketle, Belediye ile Sendika arasında imzalanan söz konusu sözleşmenin, mevzuata aykırı nitelikte olduğu anlaşılmaktadır.

Üst Yönetici (Belediye Başkanı) .......savunmasında, 30 Mart 2014 tarihi itibariyle görev süresinin sona ermesi nedeniyle, bu tarihten sonra sorumlu tutulmaması gerektiğini ifade etmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Üst Yöneticiler” başlıklı 11 nci maddesinde Belediyelerde Üst Yöneticinin Belediye Başkanı olduğu ve Belediye Başkanının; sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden sorumlu olduklarına hükmedilmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanunun “Belediye Başkanı” başlıklı 37 nci maddesinde ise Belediye Başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu ifade edilmiştir. Bu hükümden hareketle Belediye Başkanının imzaladığı sözleşme, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımakta olup, Belediye Başkanının 30.03.2014 tarihinde görevinden ayrılması, Belediye açısından bağlayıcılık taşıyan toplu sözleşmenin kendiliğinden sona ermesi anlamına gelmemektedir. Bu nedenle, 30.03.2014 tarihinden sonraki ödemelerde de üst yönetici .......’in sorumluluğu bulunmaktadır.

Harcama Yetkilileri ile Gerçekleştirme Görevlileri ise savunmalarında, görev tanımları itibariyle Sendika ile imzalanan sosyal denge tazminatı sözleşmesinin hazırlık aşaması ve uygulama aşamaları ile ilgili sorumluluklarının bulunmadığını, sadece ödeme evraklarını imzaladıklarını belirtmişlerdir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde, “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur” denilmekle birlikte, “Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 ncü maddesinde “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler” hükümlerine yer verilmiştir.

14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararı’nın “III- SORUMLULAR” başlığı altında düzenlenen “3. Harcama Yetkilileri” bölümünde;

“…Bütçeden yapılacak harcamalarda süreç, harcama talimatı ile başlamakta ve ödeme emri belgesi uyarınca hak sahibine ödeme 5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinde de, giderin gerçekleştirilmesinin, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesi ile tamamlanacağı hüküm altına alınmıştır.

Mevzuatın yukarıda belirtilen hükümlerine göre, bütçeden yapılacak harcamalarda süreç, harcama talimatı ile başlamakta ve ödeme emri belgesi uyarınca hak sahibine ödeme yapılması ile son bulmaktadır.

5018 sayılı Kanunda, giderin yapılmasından ödeme aşamasına kadar tüm işlemlerin harcama yetkilisinin gözetim ve denetimi altında, onun emir ve talimatı ile yürütülmesi öngörüldüğünden, sorumluluk konusunda da harcama yetkilisi ön plana çıkmaktadır.

Kanunda harcama yetkilisinin, bütçeyle ödenek tahsis edilen her harcama biriminin en üst yöneticisi olarak tanımlanması, idari açıdan üst yöneticilere; hukuka uygunluk açısından da yetkili kılınmış mercilere hesap vermekle sorumlu olduğunu göstermektedir. Bu anlamda harcama yetkililerinin Sayıştay’a hesap verme sorumluluğu bulunmaktadır” denilmiş; “4. Gerçekleştirme Görevlileri” bölümünün “a) Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu” kısmında; “…Harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılarak her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacak, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edeceklerdir. Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yaparak, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur” hükümlerine yer verilmiştir.

5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Dolayısıyla, Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve hukuka aykırı nitelik taşıyan sözleşme hükümlerini yerine getiren harcamalar ile ilgili harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaktadır.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde, Belediyede çalışan memur ve sözleşmeli personele, süre ve mali açıdan mevzuatın gerektirdiği koşulların var olmamasına rağmen 10.01.2014 tarihinde imzalanan toplu sözleşmeye dayanılarak sosyal denge tazminatı ve bayram ikramiyesi ödenmesi neticesinde oluşan ....... TL kamu zararının;

Üst Yönetici ....., Harcama Yetkilileri .........ve Gerçekleştirme Görevlileri........'e

Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,

Daire Başkanı .......ile Üye .......’ın “Gerekli yasal koşullar bulunmadığı halde sosyal denge sözleşmesi imzalanması ve bu sözleşmeye dayalı ödemeler yapılması kamu zararı olarak değerlendirilmiş ve bu kamu zararının sözleşmeyi imzalayan Üst Yönetici (Belediye Başkanı), Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisine müşterek ve müteselsil ödettirilmesi talep edilmiştir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32. maddesinde;

Belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince karar verilmesi halinde, belediyelerde belediye başkanının sözleşme yapabileceği, yapılacak sözleşme süresinin hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemeyeceği, ayrıca ilgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu aşması halinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamayacağı, sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda sözleşmenin kendiliğinden hükümsüz kalacağı, düzenlenmiş bulunmaktadır.

Söz konusu düzenlemeye göre, belediye başkanına tanınan sözleşme yapma yetkisi süre olarak, hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçmeyecektir. Belediye başkanının bu düzenlemeye aykırı olarak, 10.01.2014 tarihinde, izleyen mahalli idareler seçim tarihi 30.03.2014 olmasına rağmen, bu tarihten sonraki dönemleri de kapsayacak şekilde, 31.12.2014 tarihine kadar süreli bir sözleşme imzalanması mevzuata aykırıdır.

Ayrıca, ilgili belediyenin vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi borç toplamı, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aştığından, bu madde kapsamında sözleşme yapılması bu nedenle de hukuken mümkün değildir. Dolayısıyla belediye başkanı tarafından sözleşme yapma koşulları mevcut bulunmadığı halde sözleşme imzalanmıştır.

Açıklanan gerekçelerle, bu sözleşmeye dayalı ödemeler dolayısıyla meydana gelen kamu zararından mevzuata aykırı sözleşmeyi imzalayan belediye başkanı tek başına sorumludur.

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileri, belediye başkanı tarafından imzalanan, kendilerinin bu süreçlerde dahli bulunmayan bir sözleşmenin gereğini yerine getirmişlerdir. Sözleşmede öngörülenler dışında bir ödemede de bulunmamışlardır. Söz konusu kişilerin bu sözleşmeyi uygulamama gibi bir seçenekleri bulunmamaktadır. Kamu zararı bu görevlilerce imzalanan ödeme emrinden değil yukarıda da açıklandığı üzere sözleşmeden kaynaklanmıştır. Dolayısıyla bu görevlilere bir kusur atfetmek mümkün olamadığından bunlar hakkında tazmin kararı verilmesi yasal olarak mümkün değildir” yönündeki ayrışık görüşlerine karşı,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu ve 56 ncı maddesi gereğince beş yıl içinde Sayıştay Daireleri nezdinde yargılamanın iadesi yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla,

Karar verildi.