Sayıştay 4. Dairesi 50826 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler İhale Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2020

• Daire: 4

• Dosya No: 50826

• Tutanak No: 54931

• Tutanak Tarihi: 03.05.2023

• Konu: İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

İdare taşınır taşınmaz mallarının sigorta ettirilmesi

19 sayılı İlamın 1 inci maddesiyle; … Genel Müdürlüğü tarafından “Kuruluş Varlıklarının (Taşınır-Taşınmaz) Muhtelif Risklere Karşı ... Yılı İçin Sigortalanması Hizmet Alımı” işi kapsamında idarenin taşınır taşınmaz mallarının sigorta ettirilmesi sonucu . TL kamu zararına neden olunduğu hususuna ilişkin olarak; 4325 sayılı Kanun’un getirdiği özel hukuk hükümlerine tabi ticari bir işletme vasfı karşısında kuruluşun verdiği riskli ve tehlikeli hizmetler ve personelin çalışma koşulları da dikkate alındığında, söz konusu sigorta primi ödemelerinin kamu zararı olarak değerlendirilmesinin mümkün görülmediği gerekçesiyle konu hakkında ilişilecek bir husus bulunmadığına hükmedilmiştir.

…

50826 no.lu dosya ile duruşma talebinde bulunan …’a 14.04.2023 tarihinde duruşma günü bildirilmiş olmasına karşın duruşmaya katılmadığından Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun 369 uncu maddesi hükmü uyarınca dosya üzerinden ve gıyabında, Av. …, …, Av. …, …, … ve … ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Temyize konu Daire Kararında … Genel Müdürlüğü tarafından “Kuruluş Varlıklarının (Taşınır-Taşınmaz) Muhtelif Risklere Karşı ... Yılı İçin Sigortalanması Hizmet Alımı” işi kapsamında idarenin taşınır taşınmaz mallarının sigorta ettirilmesi sonucu … TL kamu zararına neden olunduğu hususuna ilişkin olarak; 4325 sayılı Kanun’un getirdiği özel hukuk hükümlerine tabi ticari bir işletme vasfı karşısında kuruluşun verdiği riskli ve tehlikeli hizmetler ve personelin çalışma koşulları da dikkate alındığında, söz konusu sigorta primi ödemelerinin kamu zararı olarak değerlendirilmesinin mümkün görülmediği gerekçesiyle konu hakkında ilişilecek bir husus bulunmadığına hükmedildiği görülmektedir.

Yargılamaya Esas Raporun 1 inci maddesinde; … Genel Müdürlüğü tarafından yaptırılması gereken zorunlu sigortaların dışında Raporda yer verilen tabloda ayrıntılı bir şekilde gösterilen taşınır ve taşınmaz varlıklar sigorta ettirilmek suretiyle sigorta şirketine yapılan toplam ... TL tutarındaki ödemenin kamu zararı olarak değerlendirildiği belirtilerek, adı geçen sorumlular adına tazmin hükmolunmasının uygun olacağı ifade edilmiştir.

Daire İlamının sonuç kısmında; "Kuruluş Varlıklarının (Taşınır-Taşınmaz) Muhtelif Risklere Karşı ... Yılı İçin Sigortalanması Hizmet Alımı işi kapsamında idarenin taşınır ve taşınmaz mallarının sigorta ettirilmesi sonucu … TL kamu zararı oluştuğu ileri sürülmekte ise de;

4325 sayılı Kanun'un getirdiği özel hukuk hükümlerine tabi ticari bir işletme vasfı karşısında Kuruluşun verdiği riskli ve tehlikeli hizmetler ve personelin çalışma koşulları da dikkate alındığında, söz konusu sigorta primi ödemelerinin kamu zararı olarak değerlendirilmesi mümkün görülmediğinden, konu hakkında ilişilecek bir husus bulunmadığına, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55'inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, oy çokluğuyla, karar verildi." denilmektedir.

5018 sayılı Kanun'un “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde;

"Bu Kanun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü kapsar."

“Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde;

"Münhasıran bu Kanunun uygulanmasında;

…

e) Mahallî idare: Yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareleri,

…

İfade eder." hükümleri yer almaktadır.

… Hakkında Kanun’un 1 inci maddesinde;

"… ... ve … … hizmetlerini görmek üzere bu şehirler belediyelerince (… ... İşletme Müessesesi) ve (… … İşletme Müessesesi) adlarıyla birer müessese kurulur.

Bu müesseseler, hükmi şahsiyeti haiz olmak ve adı geçen belediyelere bağlı bulunmak üzere birer umum müdürlük veya müdürlük tarafından bu kanunda yazılı esaslara ve hususi hukuk hükümlerine göre idare edilir." hükmü ile,

16 ncı maddesinde;

"İşletme müesseselerinin malları Devlet malı hükmündedir." hükümleri yer almaktadır.

… Genel Müdürlüğü Kuruluş Görev ve Çalışma Esaslarına İlişkin Yönetmeliğin 5 inci maddesinde;

"… … İşletme Müessesesi (… Genel Müdürlüğü) … ve … sayılı Kanunlarla oluşmuş ve bu kanunlardaki esaslara ve özel hukuk hükümlerine göre idare edilen, … Büyükşehir Belediyesine bağlı, tüzel kişiliği olan ve kamusal görev yapan bir Genel Müdürlüktür." denilmektedir.

Adı geçen Kuruma … sayılı Kanun ve çeşitli düzenlemelerle ticari faaliyetlerini yerine getirirken özel ticari müesseselere tanınan özel hukuk hükümlerini uygulayabilme imkanı getirildiği ve bu çerçevede çeşitli istisnalar tanındığı görülmektedir. Kurumun özel hukuk hükümlerinin bir kısmını uygulayabilme yetkisi olmasının bu kurumu ticari bir işletme haline getirmesi söz konusu değildir. Bu istisnaların tanınmış olması, Kurumun kamu kurumu olma ve 5018 sayılı Kanun’da tanımlanan mahalli idare olma özelliğini kaldırmamaktadır. 5018 sayılı Kanun'un 1 ve 2 nci maddeleri ile … sayılı Kanun’un 1 ve 16 ncı maddeleri hükümlerinden, Genel Müdürlüğün hem 5018 sayılı Kanun hükümlerine tabi olduğu hem de mallarının Devlet malı hükmünde olduğu anlaşılmaktadır.

Daire Kararında, … sayılı Kanun'un getirdiği özel hukuk hükümlerine tabi ticari bir işletme vasfı olduğu ifade edilerek bu durum karşısında sigorta primi ödemelerinin kamu zararı olarak değerlendirilmesinin mümkün görülmediği belirtilmektedir. Oysa yukarıda belirtilen kanun hükümleri Kurumun kamu kurumu olma özelliğinin devam ettiğini göstermektedir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 60 ıncı maddesinde, sigorta giderleri belediye giderleri arasında sayılmıştır.

5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun “Zorunlu sigortalar” başlıklı 13 üncü maddesinde;

"Bakanlar Kurulu, kamu yararı açısından gerekli gördüğü hallerde zorunlu sigortalar ihdas edebilir.

..." denilmektedir.

2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun "Devlete ve Kamu Kuruluşlarına Ait Araçlar" başlıklı 106 ncı maddesinde;

"Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelere, il özel idarelerine ve belediyelere, kamu iktisadi teşebbüslerine ve kamu kuruluşlarına ait motorlu araçların sebep oldukları zararlardan dolayı, bu Kanunun işletenin hukuki sorumluluğuna ilişkin hükümleri uygulanır. Bu kuruluşlar, 85 inci maddenin birinci fıkrasına göre olan sorumluluklarının karşılanmasını sağlamak üzere 101 inci maddedeki şartları haiz milli sigorta şirketlerine mali sorumluluk sigortası yaptırmakla yükümlüdürler." hükmü yer almakta olup, mali sorumluluk sigortası yaptırılabilecek taşınır ve taşınmaz ile sigortalamanın çerçevesi yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu (E) Cetvelinde açıklanmaktadır.

... Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esaslar başlıklı (E) Cetvelinin açıklamalarına ilişkin 25 inci maddesinde;

"Bütçelerin diğer tertiplerinin esas giderlerine ilişkin olarak ödenen sigorta giderleri dışında Devlet mallarının sigorta edilmemesi esastır.

Ancak;

a) Yanıcı, patlayıcı maddeler, gemi, uçak, helikopter ve ilaç depolama yerlerinin sigorta giderleri,

b) Dış ülkelerdeki Devlete ait temsilcilik binaları ile Devlete ait eşyanın ve kira ile tutulan bina için yapılan sözleşmede sigorta zorunluluğu varsa kiralık binanın, Türk mülkiyetinde olan veya kira ile tutulan yerlerde organizatör şirket tarafından sigorta zorunluluğu konulmuşsa söz konusu yerlerin sigorta giderleri,

c) Dış kuruluşlarla ilgili olarak taşıt sigortası (misyon şefinin uygun gördüğü hallerde tam kasko) giderleri,

ç) Belgelerine göre ayrılması mümkün olmayan sigorta ve navlun giderleri,

d) Belediyelere ait itfaiye ve ambulans araçlarının kasko sigortası giderleri,

e) Sondaj ve jeofizik çalışmaları kapsamında fiilen arazide veya denizde kullanılan özel amaçlı araç ve ekipmanların sigorta giderleri,

bütçelerinin ilgili tertiplerinden, Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarına ait ambulansların kasko sigortası giderleri döner sermaye bütçelerinden, Türk Silahlı Kuvvetleri ile Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı envanterinde bulunan ve erbaş ve erler tarafından kullanılan teknik donanımı yüksek ve özel nitelikli askeri araçların kasko sigortası giderleri ise Kantin Yönetmeliklerinde belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde kantin gelirlerinden ödenir.

..." denilmektedir.

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin "Hüküm bulunmayan haller" başlıklı 508 inci maddesinde;

"Bütçeye ilişkin olarak bu yönetmelikte hüküm bulunmayan ve ihtiyaç duyulan hallerde, Maliye Bakanlığınca Genel Bütçe için yapılan düzenlemeler esas alınır.

..." hükmü yer almaktadır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun "Kişisel sorumluluk ve zarar" başlıklı 12 nci maddesinde;

"Devlet memurları, görevlerini dikkat ve itina ile yerine getirmek ve kendilerine teslim edilen Devlet malını korumak ve her an hizmete hazır halde bulundurmak için gerekli tedbirleri almak zorundadırlar.

..." hükmü yer almaktadır.

Yukarıda yer verilen Kanun hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; … Genel Müdürlüğünün … ve … sayılı Kanunlarla oluşmuş ve bu kanunlardaki esaslara ve özel hukuk hükümlerine göre idare edilen, … Büyükşehir Belediyesine bağlı, tüzel kişiliği olan, taşınır ve taşınmaz varlıkları Devlet malı hükmünde olan ve 5018 sayılı Kanuna tabi kamu kurumu olduğu anlaşılmaktadır. Sahip olduğu mal varlığının sigortalanma işlemlerinin yılı Merkezi Yönetim Bütçesi eki (E) cetvelinde çerçevesi belirlenmiş esaslara göre yapılması ve ancak bu cetvelde belirlenen sınırlar içerisinde taşınır-taşınmaz-taşıt ve diğer malları sigortalanması gerekmektedir. Bu hüküm dışında kalan ve sigorta yapılmaması gereken mal varlıklarının arızalanması durumunda gerekli tamir ve tadilat işlemlerinin öncelikle garanti kapsamında yerine getirilmesi ya da hizmet alımı yapılarak hizmete hazır hale getirilmesi gerekir. Zira 657 sayılı Kanun’un 12 nci maddesi, Devlet memurlarına, görevlerini dikkat ve itina ile yerine getirme ve kendilerine teslim edilen Devlet malını koruma ve her an hizmete hazır halde bulundurmak için gerekli tedbirleri alma sorumluluğu getirmiştir.

Diğer taraftan 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 60 ıncı maddesinde belediye giderleri sayılmış olup, (h) bendinde belediye giderleri arasında sigorta giderleri de sayılmıştır. Burada ifade edilen sigorta giderleri yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu (E) cetvelinde esasları belirlenmiş ve çerçevesi çizilmiş olan sigorta giderleridir. Bu hüküm her türlü taşınır-taşınmaz-taşıt ve diğer mal varlıklarının sigorta edilebileceği ve giderlerinin ödenebileceği anlamını taşımaz. Sadece Bütçe Kanunuyla çerçevesi çizilmiş sigorta giderleri ödenebilir.

Bu itibarla … Genel Müdürlüğü tarafından “Kuruluş Varlıklarının (Taşınır-Taşınmaz) Muhtelif Risklere Karşı ... Yılı İçin Sigortalanması Hizmet Alımı” işi kapsamında idarenin taşınır taşınmaz mallarının sigorta ettirilmesi sonucu kamu zararına sebebiyet verildiğinden Başsavcılığın temyiz talebinin kabulü ile 19 sayılı İlamın 1 inci maddesiyle verilen … TL ile ilgili olarak ilişilecek bir husus bulunmadığına dair hükmün BOZULMASINA, yukarıda belirtilen hususlar göz önüne alınarak yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, (... Daire Başkanı …, Üye …, Üye …, Üye … ve Üye …’un aşağıda yazılı karşı oy gerekçesine karşı) oy çokluğuyla,

Karar verildiği 03.05.2023 tarih ve 54931 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

... Daire Başkanı …, Üye …, Üye …, Üye … ve Üye …’un karşı oy gerekçesi

… Genel Müdürlüğü, … sayılı Kanun ile kurulmuş özel hukuk hükümlerine tabi bir müessesedir. Nitekim mezkur Kanun’un 1 inci maddesinin ikinci fıkrasında; “Bu müesseseler, hükmi şahsiyeti haiz olmak ve adı geçen belediyelere bağlı bulunmak üzere birer umum müdürlük veya müdürlük tarafından bu kanunda yazılı esaslara ve hususi hukuk hükümlerine göre idare edilir.” denilmektedir. Bu bakımdan Genel Müdürlük kamu hizmeti icra ediyor olsa da idaresi ve işleyişi bakımından özel hukuk hükümlerine tabi olup uyuşmazlıklarının çözümünde yetkili merci de adli yargıdır.

Öte yandan, özel hukuk hükümlerine tabi olma yasal statüsünün Genel Müdürlüğe görevlerinin niteliği gereği verildiği anlaşılmaktadır. … Genel Müdürlüğü … Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisinde, halkın ulaşım gereksinimlerini günün koşullarına uygun şekilde karşılamak ve bunun için tüm planlama, projelendirme, tesis kurma, işletme, dağıtma gibi işleri modern teknik, ekonomik ve işletme prensiplerine göre yürütmekle görevlidir. Bu bağlamda Kuruluşun … yılında toplu taşımada kullandığı 1634 adet otobüs, raylı sistemde 248 adet raylı taşıma aracı ve özel şahıslarla yaptığı sözleşmeler kapsamında 782 adet halk otobüsü ve özel toplu taşım aracı ile günlük yaklaşık bir buçuk milyona yakın yolcu taşıdığı, mücavir alanlar içerisindeki kavşakların sinyalizasyon, yol çizgisi, trafik levhaları ve işaretlerini yapma, toplu taşımada hizmet veren tüm özel araçların yasalarla yüklenen denetimlerini 24 saat esasına göre yürütme gibi fonksiyonları yerine getirdiği, merkez binaları dâhil 6 ayrı yerleşke, 53 hareket noktası, 55 metro ve 4 teleferik istasyonunun mevcut olduğu, şehrin her noktasında ve vardiya usulüyle çalışan personelin risk ve tehlikeye açık olarak görev yaptığı, söz konusu personel eliyle yürütülen hizmetlerin de toplu taşıma kullanan günlük yaklaşık bir buçuk milyon insanın can ve mal güvenliğini yakinen ilgilendirmesi nedeniyle, büyük tehlike ve risk taşıdığı Daire Kararı ve ekli belgelerden anlaşılmaktadır.

Kurumun görevleri yerine getirilirken merkezi bütçeden veya … Büyükşehir Belediyesinden pay alınmadığı, tüm iş ve işlemlerin yürütülen kamu hizmeti çerçevesinde elde edilen gelirle finanse edildiği, bu nedenle, toplu taşıma hizmetinin kesinti kabul etmeyeceği de dikkate alındığında, kamu varlığı olan bu tesislerin sigorta ile koruma ve garanti altına alınması hususunun zorunluluk arz ettiği anlaşılmaktadır.

Açıklanan nedenlerle kuruluş varlıklarının sigortalanmasında kuruluş açısından daha ekonomik davranılması ve olası bir risk karşısında kuruluşun katlanacağı tazminat yükünün hafifletilmesi amacıyla hareket edildiği, kamu zararına neden olma kastı ile davranılmadığı, aksine işlemlerin kuruluşun hak ve menfaatlerinin korunması amacıyla gerçekleştirilmiş olduğu kanaati hasıl olmaktadır.

İşletme müessesesi mallarının Devlet malı hükmünde olması hususu ile ilgili olarak ise;

… sayılı Kanun’un 16 ncı maddesinde;

“İşletme müesseselerinin malları Devlet malı hükmündedir. Bunları çalanlar, ihtilas edenler, zimmetine geçirenler veya her ne suretle olursa olsun suistimal eyliyenler hakkında Devlet mallarına karşı işlenen suçlara ait cezai hükümler tatbik olunur.” hükmü yer almaktadır. Maddenin kaleme alınışından Kuruluşun mallarının sadece ceza yargılaması açısından Devlet malı olarak değerlendirilmesi gerektiğine dair dar bir düzenleme içerdiği şeklinde kabul etmek gerekmektedir.

Kuruluşun bankadaki gelirleri, taşınır ve taşınmazlarının haczedilebilmesi, kamu hizmetinde kullanılan otobüslerin dahi kuruluşun borçlarına karşılık vergi dairelerince hacze konu edilebilmesi ve üçüncü kişilerin talepleri ile ihtiyati tedbire konu olabilmesi kuruluş mallarının “Devlet malı” korumasından tam olarak yararlanamadığını göstermektedir.

Zorunlu mali mesuliyet sigortası dışında artan mali mesuliyet ya da üçüncü şahıs mali mesuliyet sigortası gibi sigortalar yapılmaması halinde, meydana gelecek kazalar sonucunda oluşan zararlar çok yüksek tutarda olacağı için bu tutarları 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 12 nci maddesi çerçevesinde Devlet memurundan rucüen tahsil etmenin zorluğu nedeniyle söz konusu bedelleri kurumun ödemek zorunda kalacağı da göz önünde bulundurulduğunda, kuruluşun yürüttüğü görev ve hizmetlerin, diğer kamu idarelerinin yürüttüğü hizmetlerden farklı niteliği haiz hizmetler olduğu ortaya çıkmaktadır. Toplu taşıma hizmetleri kesintiye uğramaması gereken hizmetler olduğundan, kuruluş varlıklarının (taşınır-taşınmaz) muhtelif risklere karşı sigorta ettirilmesi zaruri görünmektedir.

Yukarıda açıklanan nedenlerle “Kuruluş Varlıklarının (Taşınır-Taşınmaz) Muhtelif Risklere Karşı ... Yılı İçin Sigortalanması Hizmet Alımı” işi kapsamında idarenin taşınır ve taşınmaz mallarının sigorta ettirilmesi sonucu … TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak; “4325 sayılı Kanun’un getirdiği özel hukuk hükümlerine tabi ticari bir işletme vasfı karşısında Kuruluşun verdiği riskli ve tehlikeli hizmetler ve personelin çalışma koşulları da dikkate alındığında, söz konusu sigorta primi ödemelerinin kamu zararı olarak değerlendirilmesi mümkün görülmediğinden, konu hakkında ilişilecek bir husus bulunmadığına,” dair hükmün tasdikine karar verilmesi gerekir.