Sayıştay 4. Dairesi 39666 Kararı - Genel Bütçe Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Genel Bütçe Kapsamındaki İdareler

• Yılı: 2012

• Daire: 4

• Dosya No: 39666

• Tutanak No: 40917

• Tutanak Tarihi: 20.10.2015

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Döner sermaye katkı payı.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü;

228 sayılı ek ilamın 2. maddesi ile ……… Devlet Hastanesi’nce, dağıtılabilecek döner sermaye tutarının belirlenmesinde kullanılan Aylık Kurumsal Performans Katsayısı hesaplamasında Finansal Değerleme Katsayısının düşülmemesi nedeni ile bazı aylarda fazla ek ödemede bulunulması nedeniyle ……… TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

İlgililer adına Avukat ……… temyiz dilekçesinde özetle; mevzuata aykırılık olmadığını, kamu zararı olduğu iddia edilen ödemelerin 01.03.2011 gün ve 9489 sayılı Bakanlık Onayı ile yürürlüğe konulan "Sağlıkta Performans ve Kalite Yönergesi"ne uygun olarak hak sahiplerine ödendiğini,

Sayıştay ... Daire Kararı ile ödettirilmesine hükmolunan ödemelerin tamamının, 13.12.1983 gün ve 181 sayılı Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameyle, 12.05.2006 gün ve 26166 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurum ve Kuruluşlarında Görevli Personel'e Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik" hükümlerine uygun olarak yapıldığını,

Fazla ödeme gerekçesi olan katsayı uygulamasının nasıl olacağının yetkili mercilerden sorulduğunu fakat bir yanıt alınamadığını,

Hesap yargılamasına ilişkin dönemde komşu ve sınır ülkemiz Suriye Arap Cumhuriyetindeki iç karışıklıklar nedeniyle ortaya çıkan olağanüstü durumun ……… Kurumu (……… Hastaneleri Birliği) nu derin bir şekilde etkilediğini, ülkemize yerleştirilen ve sağlık hizmetleri alan komşu ülke vatandaşları ile birlikte bölgemizde özellikle ……… ilçemizde yerleşik yerli nüfusla birlikte iskan edilen vatandaşlara, kapasite üzerinde çalışan, olağanüstü performans harcayan, yoğun emek harcayan, yıpranan ve binbir meşakkat çeken hastane personelinin ağır koşullar altında hizmet verdiğini, içinde bulunulan bu ağır koşullar göz ardı edilerek, yasal yollardan hastane personellerine yapılan ödemelerin fuzuli ödeme şeklinde addedilerek ödemeyi gerçekleştirenlere (gerçekleştirme görevlisi-harcama yetkilisi) geri ödettirilmesi yolunda karar alındığını,

Ancak; 12.05.2006 gün ve 26166 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurum ve Kuruluşlarında Görevli Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 08.02.2012 tarih ve 28198 sayılı Değişiklikleriyle Yönetmeliğe işlenen haliyle "Doğal afet, savaş, salgın hastalık, seferberlik ve olağanüstü hallerde görevlendirme süresince personele ek ödeme yapılacağına ilişkin hükümler tesis edildiğini ve yürürlüğe konulduğunu,

Diğer taraftan 01.03.2011 tarih ve 9489 sayılı Bakanlık Onayı ile yürürlüğe konulan "Sağlıkta Performans ve Kalite Yönergesi" nin ilgili hükümlerine göre Hizmet Kalite Katsayısı, Memnuniyet Katsayısı, Veri İzleme Katsayısı, Hizmet Kalite Katsayısı ve Kurumsal Performans Katsayısının birlikte değerlendirileceği ve Ek ödemelerin "Döner Sermaye Komisyonu" nca belirleneceğinin hükme bağlandığını,

Bu durumda komisyonca ödenmesine karar verilen ek ödeme kararlarına harcama yetkilisi olarak müvekkilin kişisel olarak müdahalede bulunmasının olanaklı olmadığını, harcama yetkilisi olarak komisyonca alınan kararlar doğrultusunda ödemeyi yapmanın yasal zorunluluk olduğunu,

Gerek Sağlık Bakanlığına Bağlı Kurum ve Kuruluşlarında Görevli Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik'te gerekse Sağlıkta Performans ve Kalite Yönergesi’nde ek ödemelerin kimlere ne şekilde verileceğinin, Döner Sermaye Komisyonunun ek ödemeleri hangi kıstaslara göre ve nasıl belirleyeceğinin açıklandığını, açıklanan mevzuatta harcama yetkilisine Hastane Baştabip veya Başhekimine uygulamada herhangi bir görev, yetki veya sorumluluk verilmediğini,

Buna rağmen Sayıştay'ca yapılan ödemelerin harcama yetkilisi sıfatıyla müvekkiline ödettirilmesine çalışılmasının hukuk ilkeleriyle bağdaşmadığını, ortada kamu zararı bulunmamakla birlikte velev ki kamu zararı olduğu iddia ediliyor ve bunun ödettirilmesinde ısrar ediliyor ise bunun kimlere, ne miktarda ve hangi oranlarda ek ödeme yapılması gerektiğine karar veren ……… Kurumu Başkanlığının muhatap olarak kabul edilmesi gerektiğini,

Müvekkillerinin bilgi ve uzmanlık alanı dışında bir konuda sorumlu tutulduklarını, müvekkillerinin harcama yetkilisi olmakla beraber, uzman doktorlar olduğunu, sorumluluğu gerektiren konunun onların eğitim ve öğrenimi ile ilgili olmayan ayrı bir uzmanlık alanı olduğunu,

Bu nedenle, eğer yanlış uygulama varsa bunun Mali Hizmetler Birimi yetkililerinin görev alanıyla ilgili olduğunu, müvekkillerinin işlemlerin nasıl yapılacağı hakkında mali hizmetler yetkililerine yazılı bir emir vermediğini, bilgi ve deneyimleri dışında bir alanda sorumlu tutulmaları nedeniyle kusurları ve bunun sonucunda sorumluklarının olamayacağını,

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 71 inci maddesine göre kamu zararının; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması şeklinde tanımlandığını ve ödemelerin kimlere ve hangi usullerle yapılacağına karar verme yetkisinin Döner Sermaye Komisyonuna ait olmasına rağmen, bu konuda yetkisi olmayan müvekkillerine sorumluluk yüklenemeyeceğini,

Eğer bir yersiz ödeme varsa, bunu kamunun ahizlerden geri alma hakkı varken, söz konusu alacağı kamunun kamu olanaklarını ve hukuki yetkisini kullanarak alma olanağı varken ve söz konusu alacak, zamanaşımına uğramamışken, bu para dolayısıyla mal varlığında herhangi bir artış olmayan müvekkillerinin sorumlu tutulamayacağını belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını ve vekâlet ücretinin karşı tarafa yüklenmesini istemiştir.

Sayıştay Başsavcılığı; “İlgili dilekçesinde; yapılan işlemde mevzuata aykırılık bulunmadığını, Hukuka aykırılık bulunduğunu, olayda bir kamu zararı bulunmadığından bahisle müvekkillerine sorumluluk yüklenemeyeceğini belirtmektedir.

Daire kararının dayandığı delillere kanuni gerektirici sebeplere özellikle gerekçelerin takdirinde bir isabetsizlik görülmemesine göre, yerinde olmayan temyiz itirazının reddi ile usule, mevzuata ve kanuna uygun Daire kararının onanmamasına karar verilmesi uygun olur.“ şeklinde görüş bildirmiştir.

12.05.2006 tarihli ve 26166 sayılı R.G.’de yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurum ve Kuruluşlarında Görevli Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde Döner Sermaye Komisyonunun kimlerden teşekkül ettirileceği; 8’inci maddesinde de dağıtılacak döner sermaye tutarının nasıl belirleneceği açıklanmıştır.

Diğer taraftan; kurumsal performans katsayısının tespitine ve hizmet sunumu açısından belgelendirilmesine ilişkin usul ve esaslar, Sağlıkta Performans ve Kalite Yönergeleri ile Sağlık Bakanlığı tarafından belirlenmektedir.

01.03.2011 tarihli ve 9489 sayılı Makam Onayı ile yürürlüğe konulmuş bulunan “Sağlıkta Performans ve Kalite Yönergesi”nin “Kurumsal Performans Katsayısı” başlıklı 12’nci maddesinin beşinci fıkrasında, aylık kurumsal performans katsayısının nasıl belirleneceği açıklanmıştır.

Söz konusu Yönergenin “Kayıtların Tutulması” başlıklı 13. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde;

“b) Kurumlarda, en geç bir sonraki dönemin ilk ayının son gününe kadar başhekim, başhekim yardımcısı, hastane müdürü, başhemşire ve kalite yönetim direktörü tarafından Yönerge Esaslarına göre hesaplanan kurumsal performans katsayısı tutanakla tespit edilir. Bu şekilde kurumsal performans katsayısı kesinlik kazanır. Tutanağın bir örneği il performans ve kalite koordinatörlüğüne gönderilir.” denilmekte; maddenin ikinci fıkrasında da;

“(2) Finansal Değerlendirme Katsayısının hesaplanmasına esas teşkil edecek borç verileri takip eden ayın ilk iş günü Tek Düzen Muhasebe Sisteminden alınacaktır. Toplam tahakkuk verileri, ilgili saymanlık tarafından kurumun tahakkuk verileri Tek Düzen Muhasebe sistemine girildikten sonra, Ek Ödeme Döner Sermaye Komisyonu toplanmadan önce tek düzen muhasebe sisteminden alınacaktır. Finansal Değerlendirme Katsayısı Ek Ödeme Döner Sermaye Komisyonu toplantısından önce kesinleştirilir.” denilmektedir.

Görüleceği üzere, Yönerge hükümlerinde dönemsel olarak tespit edilen kurumsal performans katsayısının kimler tarafından belirleneceği açıklanmış; ancak, aylık finansal değerlendirme katsayısının ve buna bağlı olarak aylık kurumsal performans katsayısının kim veya kimler tarafından belirleneceği açıklanmamıştır. Daire tarafından da bu hususta açık bir tespit yapılmamış; doğrudan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri sorumlu tutulmuştur. Dolayısıyla eksik incelemeye dayalı hüküm tesis edilmiştir.

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 7’nci maddesinin üçüncü fıkrasında; sorumluların, mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlü oldukları ifade edilmiştir. Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 2. maddesinde de, kamu zararının, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda belirtilen kamu zararını ifade ettiği belirtilmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesinde kamu zararı; “Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmıştır.

Bu durumda, 6085 sayılı Kanun ve 5018 sayılı Kanun’un ilgili hükümleri karşısında; ortaya çıkan kamu zararının, mevzuata aykırı işlem veya eylemlerinden doğduğunun tespiti yapılmaksızın ve bu işlem veya eylemde kasıt, kusur veya ihmallerinin tespiti yapılmaksızın, sadece Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi olmaları dolayısıyla bu şahıslara sorumluluk yüklenmesinde isabet bulunmamaktadır.

Bu itibarla, aylık finansal değerlendirme katsayısının ve buna bağlı olarak aylık kurumsal performans katsayısının kim veya kimler tarafından belirlendiğinin araştırılarak, buna göre kamu zararına sebebiyet verenlerin tespiti ve sorumlulukların belirlenmesini teminen 228 sayılı ek ilamın 2. maddesi ile verilen tazmin hükmünün BOZULARAK dosyanın Dairesine TEVDİİNE,

(Üye A. ………’nın; “12.05.2006 tarihli ve 26166 sayılı R.G.’de yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurum ve Kuruluşlarında Görevli Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde Döner Sermaye Komisyonunun kimlerden teşekkül ettirileceği; 8’inci maddesinde de dağıtılacak döner sermaye tutarının nasıl belirleneceği açıklanmıştır.

Diğer taraftan; kurumsal performans katsayısının tespitine ve hizmet sunumu açısından belgelendirilmesine ilişkin usul ve esaslar, Sağlıkta Performans ve Kalite Yönergeleri ile Sağlık Bakanlığı tarafından belirlenmektedir.

01.03.2011 tarihli ve 9489 sayılı Makam Onayı ile yürürlüğe konulmuş bulunan “Sağlıkta Performans ve Kalite Yönergesi”nin “Kurumsal Performans Katsayısı” başlıklı 12’nci maddesinin beşinci fıkrasında, aylık kurumsal performans katsayısının nasıl belirleneceği açıklanmıştır.

Söz konusu Yönergenin “Kayıtların Tutulması” başlıklı 13. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde;

“b) Kurumlarda, en geç bir sonraki dönemin ilk ayının son gününe kadar başhekim, başhekim yardımcısı, hastane müdürü, başhemşire ve kalite yönetim direktörü tarafından Yönerge Esaslarına göre hesaplanan kurumsal performans katsayısı tutanakla tespit edilir. Bu şekilde kurumsal performans katsayısı kesinlik kazanır. Tutanağın bir örneği il performans ve kalite koordinatörlüğüne gönderilir.” denilmekte; maddenin ikinci fıkrasında da;

“(2) Finansal Değerlendirme Katsayısının hesaplanmasına esas teşkil edecek borç verileri takip eden ayın ilk iş günü Tek Düzen Muhasebe Sisteminden alınacaktır. Toplam tahakkuk verileri, ilgili saymanlık tarafından kurumun tahakkuk verileri Tek Düzen Muhasebe sistemine girildikten sonra, Ek Ödeme Döner Sermaye Komisyonu toplanmadan önce tek düzen muhasebe sisteminden alınacaktır. Finansal Değerlendirme Katsayısı Ek Ödeme Döner Sermaye Komisyonu toplantısından önce kesinleştirilir.” denilmektedir.

Görüleceği üzere, Yönerge hükümlerinde dönemsel olarak tespit edilen kurumsal performans katsayısının kimler tarafından belirleneceği açıklanmış; ancak, aylık finansal değerlendirme katsayısının ve buna bağlı olarak aylık kurumsal performans katsayısının kim veya kimler tarafından belirleneceği açıklanmamıştır.

Daire tarafından da bu hususta açık bir tespit yapılmamış; doğrudan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri sorumlu tutulmuştur.

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 7’nci maddesinin üçüncü fıkrasında; sorumluların, mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlü oldukları ifade edilmiştir. Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 2. maddesinde de, kamu zararının, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen kamu zararını ifade ettiği belirtilmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesinde kamu zararı; “Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmıştır.

Bu durumda, 6085 sayılı Kanun ve 5018 sayılı Kanunun ilgili hükümleri karşısında; ortaya çıkan kamu zararının, mevzuata aykırı işlem veya eylemlerinden doğduğunun tespiti yapılmaksızın ve bu işlem veya eylemde kasıt, kusur veya ihmallerinin tespiti yapılmaksızın, sadece Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi olmaları dolayısıyla bu şahıslara sorumluluk yüklenmesinde isabet bulunmamaktadır.

Bu itibarla, Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerine sorumluluk yüklenememesinden dolayı bunlar açısından kamu zararı oluşmadığından tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.” şeklindeki,

.. Daire Başkanı ………ile üyeler ………, ………ve ………’ın;

“Sorumluluk itirazına ilişkin olarak;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 31 ve 32. maddeleri ile 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Sorumlu tutulacak Görevli ve yetkililerin Belirlenmesi Hakkında Sayıştay Genel Kurulu’nun 5189/1 Sayılı Kararı uyarınca; harcama yetkililerinin, harcama talimatı ve bu talimata konu olan harcamaların mevzuata uygunluğundan sorumlu tutulmaları gerekmektedir.

Bu itibarla, ilgililerin sorumluluk yönünden yaptığı itirazın reddine karar verilmesi gerekir;

Esasa ilişkin olarak;

01/03/2011 tarih ve 9489 sayılı Sağlıkta Performans ve Kalite Yönergesinin Kurumsal Performans Başlıklı Beşinci bölümünün “Kurumsal Performans Katsayısı” başlıklı 12. maddesinde;

“(1) Kurumsal performans katsayısı kurum ve kuruluşlarda, en geç bir sonraki dönemin ilk ayının son gününe kadar kesinleştirilir.

(2) Aylık Kurumsal Performans Katsayısı kurumların Yönetmelik uyarınca dağıtılabilecek ek ödeme tutarının belirlenmesinde kullanılır.

(3) Kurumsal performans katsayısı aşağıdaki şekilde hesaplanır:

(…)

(5) Kurumlarda bu maddenin üçüncü fıkrası uyarınca her bir dönem için hesaplanan “kurumsal performans katsayısı” belirlendikten sonra hesaplanan katsayıdan, her bir ay için Yönergeye ekli Ek (6) “Finansal Değerlendirme Göstergesi” doğrultusunda tespit edilen “Finansal Değerlendirme Katsayısı” çıkarılmak suretiyle her ay için ayrı bir “Aylık Kurumsal Performans Katsayısı” hesaplanır. Aylık kurumsal performans katsayısı, kurumların Yönetmelik uyarınca dağıtılabilecek ek ödeme tutarının belirlenmesinde kullanılır. Aylık Kurumsal Performans Katsayısı aşağıdaki şekilde hesaplanır:

Aylık Kurumsal Performans Katsayısı = Kurumsal Performans Katsayısı – Finansal Değerlendirme Katsayısı” denilmektedir.

……… Devlet Hastanesinin performansa dayalı ek ödemeleri incelendiğinde, dağıtılabilecek ek ödeme tutarlarının belirlenmesinde kullanılacak olan Aylık Kurumsal Performans Katsayısı hesabında, 2012 yılı için iki dönem halinde belirlenen Kurumsal Performans Katsayısından yönerge hükümlerine aykırı olarak Finansal Değerleme Katsayısının düşülmediği görülmüştür.

İlgililer; 2012 yılında Suriye’de yaşanan iç karışıklıklar nedeniyle ortaya çıkan olağanüstü durumun ……… Kurumunu (……… Hastaneleri Birliği) derin bir şekilde etkilediğini ifade etmişse de;

2012 yılında yürürlükte bulunan 01/03/2011 tarih ve 9489 sayılı Genelgenin 12/c maddesinde kalite katsayının “yangın, sel, deprem gibi doğal afetlere maruz kalan kurumlar için” 1 olarak esas alınabileceği ifade edilmektedir. Dolayısıyla, ödemenin gerçekleştiği dönemde hastanenin doğal afet niteliğinde bir olayla karşılaşmamış olması nedeniyle, bu madde hükmüne dayanarak performans katsayısının 1 alınmasına hukuken imkân bulunmamaktadır.

Bu itibarla temyiz talebinin reddi ile 228 sayılı ek ilamın 2. maddesi ile verilen tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir.” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı) oyçokluğu ile,

Karar verildiği 20.10.2015 tarih ve 40917 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.