Sayıştay 4. Dairesi 37267 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2009

• Daire: 4

• Dosya No: 37267

• Tutanak No: 40713

• Tutanak Tarihi: 30.06.2015

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

1. 1128 sayılı ilamın 6ncı maddesiyle; Belediyelerin açık hesap şeklinde çalışan kısa vadeli borçlanmasına yetki veren hukuki bir düzenleme olmamasına rağmen, ………… Belediyesi ile ………bank A.Ş. arasında, 09.04.2008 tarihli yurtiçi ticari bankalardan borçlanmaya yetki veren meclis kararına istinaden, diğer bankalar ve finans kuruluşları nezdinde bir piyasa araştırmasında bulunulmaksızın, 07.07.2008 tarihinde, cari (açık) hesap şeklinde kullanılması öngörülen ve limiti ……… TL olan Genel Kredi Sözleşmesi imzalandığı, bu kapsamda ……… liralık bir kredi çekilerek, bu sözleşmeye dayalı olarak yersiz faiz, komisyon, dosya ücreti, proje, masraf ve vergi ödemesinde bulunulduğu gerekçesiyle ………… TL.’ye tazmin hükmü verilmiştir.

Temyiz dilekçesinde özetle:

5393 sayılı Belediye Kanununun 68 inci maddesi, Belediyelerin görev ve hizmetlerinin gerektirdiği harcamaları karşılamak üzere borçlanma yapmasına ve tahvil ihraç etmesine yetki ve izin verdiğini, Belediye borçlanmalarının hem iç hem de dış borçlanma şeklinde olmasının mümkün olduğunu,

Hizmetlerin gerektirdiği harcamaları karşılamak için Belediyece tahvil çıkarma olanağı bulunmadığından 5393 sayılı Belediye Kanununun 68 inci maddesinin (e) fıkrasındaki "....en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenen yeniden değerleme oranıyla arttırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı Belediye Meclis Kararı; yüzde onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve içişleri Bakanlığı'nın onayı ile yapabilir." şeklindeki düzenlemeye göre, Belediye Meclisi iç borçlanma kararı vermiş ve bu karara dayanarak bir tarafta Kamu Kurumu olan Belediyemiz üst yöneticisi Belediye Başkanı, diğer tarafta yine …….. olan …….. Bankası şubesi arasında akdedilen sözleşme ile ihtiyaç duyulan iç borçlanma yoluna gidildiğini, Maddenin düzenlenmesinde borçlanmanın oranı ve borçlanma yetkisinin tanımlanması dışında herhangi bir kriter getirilmediği gibi diğer yasa, yönetmelik, tüzük, genelge v.s. mevzuatlarla iç borçlanmaya ilişkin farklı bir düzenleme de getirilmemiş olup, uygulama tamamen idarenin ihtiyacı ve karar organına bırakıldığını,

…… Bankası olan ……….. Bankasıyla üst yönetici tarafından imzalanan standart kredi sözleşmesinin Madde 3/1-a fıkrasında bir veya birden fazla cari hesap açmak suretiyle kredi kullanımını engelleyen ve taraflarca imzalanan bu sözleşmeyi geçersiz kılacak bir düzenleme söz konusu olmadığından yasal miktarı aşmayan iç borçlanmanın cari hesap şeklinde veya başka nitelemelerden dolayı kamu zararının oluştuğu veya başvurulan iç borçlanmanın 5393 sayılı Belediye Kanununun (d) ve (e) fıkrasına aykırı olduğu görüş ve kanaatinde olmadığını,

Nitekim 03.02.1972 tarih ve 3554/1 sayılı daire kararında da Belediyenin ……….. Bankasından almış olduğu kredi dolayısıyla ilgili bankaya yapılan anapara ve faiz ödemesi kabul görmüş herhangi bir tazmin kararı çıkarılmadığı gerekçeleriyle 1128 sayılı ilamının 6, 7 ve 8 inci maddelerinde yer alan toplam ………...-TL'lik tazmin hükmünün temyizen kaldırılmasını talep etmektedir.

Sayıştay Başsavcılığı karşılama yazısında:

“İlam’ın 6. maddesine ilişkin: (İlam’ın 7 ve 8. maddelerindeki tazmin hükümlerinde konu birliği mevcut olduğundan, sorumlunun söz konusu maddelerle ilgili temyiz talebi bu madde ile karşılanmaktadır.) Sorumlu; 5393 sayılı Kanunun öngördüğü şekilde ……….. bankasından sözleşmeye dayalı olarak borçlanmaya gidildiğini, uygulamanın mevzuata aykırı olmadığı görüş ve kanaatinde bulunduğunu belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını istemektedir.

İlgili, talebi konusunda yeni bir bilgi ve bulgu sunmuş değildir. Kaldı ki, 5393 sayılı Kanunun 18/d hükmü, ……….. bankası da olsa “cari hesap şeklinde çalışması öngörülen kısa vadeli bir borçlanmaya yönelik” uygulamaya yer vermiş değildir. Ayrıca kamu yararı açısından diğer bankalar nezdinde bir piyasa araştırması yapılmış bulunmamaktadır. Bu nedenle talebin reddedilmesi uygun mütalaa edilmektedir.” denilmiştir.

13/6/1945 tarihli ve 4759 sayılı İller Bankası Kanunu’nun 1inci maddesi ile; ‘İl özel idareleriyle belediye ve köy idarelerinin ve bu idarelerin kuracakları birliklerle adı geçen idarelere bağlı, tüzel kişiliği haiz olan veya olmayan ve katma bütçeli idare ve kurumların imar işleriyle ilgili konularla uğraşmak ve bütün işlemlerinde özel hukuk hükümleriyle bu kanuna bağlı olmak üzere İller Bankası adiyle tüzel kişiliği haiz bir banka kurulmuştur.’ Denilmek suretiyle İller Bankasının kuruluş amacı açıklanmış; söz konusu Kanunun 7 nci maddesinde Bankanın görevleri arasında: “Birinci maddede gösterilen idare ve kurumların yapacakları mahalli kamu hizmetleriyle ilgili tesisler, yapılar ve diğer işler vücuda getirmelerini kolaylaştırmak; şehir, kasaba ve köylerin kuruluş ve imarı yolundaki plan ve programların gerçekleştirilmesini desteklemek amacıyla bunlara, kendi tüzüğünde yazılı esas ve şartlara göre kredi sağlamak” sayılmıştır.

İller Bankasının vereceği kredilere ilişkin uygulama esasları 25.3.1946 tarihli Tüzük ile belirlenmiş; daha sonra, Tüzüğün yerini 9.3.1990 tarihli ‘İller Bankası Kanunu Uygulama Yönetmeliği’ almıştır. Söz konusu yönetmelik uyarınca Banka, belediyelere kısa ve uzun vadeli krediler sağlamakta, ayrıca kefillik ve aracılık da yapmaktadır.

Düzenlenen bu hükümlerden, İller Bankasının vereceği kredilerin imar ve yapım amaçlı olduğu anlaşılmaktadır.

13.07.2005 tarihli ve 25874 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5393 sayılı yeni Belediye Kanunu, belediyeyi tanımlarken “idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi” ifadesini kullanmıştır. Bu ifade ile yeni bir belediye tanımı getirilmiştir. Burada, malî özerklik, daha önce hiç görülmeyen bir yaklaşım olarak karşımıza çıkmaktadır.

4759 sayılı İller Bankası Kanunu ve İller Bankası Kanunu Uygulama Yönetmeliğinden sonra yürürlüğe girmiş bulunan 5393 sayılı Belediye Kanunu ile yerel yönetimlere yeni gelir kaynakları oluşturulduğu gibi, söz konusu Kanun’un “Borçlanma” başlıklı 68inci maddesinde yerel yönetimlerin borçlanmalarına ilişkin olarak, mülga 1580 sayılı Belediye Kanununa göre daha açık ve ayrıntılı düzenlemeler getirilmiştir.

Yeni kanun, yerel yönetimlerin yapacağı dış borçlanmaların 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetimi hakkındaki Kanun hükümlerine göre yapılacağını düzenlemiştir. Kanundaki bu değişiklikle dış borçlanmalar sıkı kurallara tabi tutulmuştur. Yerel yönetimlerin iç borçlanmaları ise daha kolay hale getirilmiş ve dış borçlanmanın aksine hazine garantisi dışında tutulmuştur. Buna göre, yasada öngörülen iç borçlanma konusundaki kısıtlara bağlı olmak kaydıyla belediyelerin, bankalar başta olmak üzere diğer finans kurumlarından da kredi kullanımı yoluna gidebilmeleri mümkün hale gelmiştir.

Dairenin tazmin hükmüne konu kredinin kullanılması sırasında yürürlükte olan 5393 sayılı Kanun’un 68 inci maddesinde, belediyelerin İller Bankası dışında başka bankalardan borçlanmasını engelleyen bir düzenleme yer almamaktadır. bu maddede, borçlanma için tutar dışında konu, kaynak gibi herhangi bir sınırlama getirilmemiştir. Kanun koyucunun bu hususta bir iradesi olsa idi, bunu açıkça belirtmesi gerekirdi.

Nitekim, Kanunun 68 inci maddesine ilişkin olarak düzenlenen;

“Borçlanma ve tahvil ihracı günümüzde belediyelerin önemli gelir kaynaklarından biri haline gelmiştir. Demokratik gelişmeler ve refah artışı belediyelerin yapmakla görevli oldukları hizmetlerin miktar, nitelik ve niceliğinde önemli değişikliklere yol açmıştır.

Belediyeler artan hizmet taleplerini vergi ve benzeri malî yükümlülükler koyarak karşılayamadığından kimi zaman borçlanma zorunlu hale gelmektedir. Diğer taraftan temel alt yapı hizmetleri gibi büyük projeleri mevcut kaynaklarla gerçekleştirmek imkânsız olup bunun uzun vadeli kredilerle gerçekleştirilmesi yoluna gidilmektedir.

Ancak, belediyelerin borçlanması ve bu borçların geri ödemesinin ulusal ekonomi üzerinde yaratacağı etkiler ve ülkemizin uluslararası piyasalardaki itibarı da dikkate alınarak borçlanmanın bazı sınırlamalara tâbi tutulmasında zorunluluk görülmektedir. Bu tür sınırlamalara çağdaş demokrasilerde de yaygın olarak başvurulmaktadır.

Bu madde ile, belediyelerin dış borçlanması ve tahvil ihracı sadece yatırım programında yer alan projelerle sınırlandırılmakta; iç borçlanmaya karar verme yetkisi bütçe gelirine bağlanarak bütçe gelirinin % 10'una kadar olan iç borçlanmaların meclis kararı, % 10'un üzerindeki borçlanmaların ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğuyla vereceği kararın İçişleri Bakanlığı onayı ile yapılması öngörülmektedir.

Belediye ve bağlı kuruluşlarının iç ve dış borç stokunun ana para ve faiz tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranında artırımı sonucu bulunacak miktarı aşması durumunda, yeni borçlanmaya izin verilmemektedir. Bu oran, büyükşehir belediyelerinde bir buçuk kat olarak uygulanacaktır.” Şeklindeki Gerekçe’den de, belediyelerin İller Bankası dışındaki başka bankalardan ve finans kurumlarından borçlanması hususunda bir sınırlama getirilmediği anlaşılmaktadır.

Dolayısıyla, belediyelerin Kanun’un 68 inci maddesinin (d) ve (e) bentlerinde belirtilen şartlara uymak koşuluyla kamu bankaları ve özel bankalardan da iç borçlanma yoluna gidebilmeleri mümkündür.

Konuya bu açıdan bakıldığında, Kanunda açıkça belirtilmediği gerekçesi ile Belediyenin bankalardan veya özel finans kurumlarından kısa vadeli borçlanma yapamayacağı şeklindeki bir yaklaşımı kabul etmek mümkün değildir.

Diğer bir husus olarak; tazmin hükmü, mevzuata aykırı olarak kullanıldığı ileri sürülen kredinin asıl tutarı için değil, bu krediye karşılık bankaya ödenen faiz, komisyon, dosya ücreti, proje, masraf ve vergi (BSMV) toplam tutarı için verilmiştir. Belediyelerin İller Bankası dışında diğer bankalardan borçlanma yoluna giderken, bu bankaların sunduğu kredi şartlarının İller Bankasının sunduğu şartlara kıyasla daha iyi olması gerektiği düşünülmektedir. Kredi şartlarının uygunluğu sadece faiz oranı ile sınırlı olmayıp, teminat, vade..v.s. unsurların da birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir. Konuya bu açıdan yaklaşıldığında, bu hususlarda da bir değerlendirme ve kıyaslama yapılıp, varsa aradaki farkın ortaya konulmadığı anlaşılmaktadır.

Bu itibarla sorumlu iddialarının kabulü ile 4.Daire tarafından 1128 sayılı ilamın 6. maddesi ile verilen tazmin hükmünün KALDIRILMASINA,