Sayıştay 3. Dairesi 47945 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler İhale Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2018

• Daire: 3

• Dosya No: 47945

• Tutanak No: 50197

• Tutanak Tarihi: 06.10.2021

• Konu: İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Yapılmayan Bir Hizmet İçin Ödeme Yapılması

4. 118 sayılı İlamın 5’inci maddesi ile; … Büyükşehir Belediyesi tarafından … Ltd. Şti yüklenimindeki … ihale kayıt numaralı “Belediye Hizmetlerini Kapsar Ölçek/Anket Hizmet Alımı İşi” kapsamında ödeme belgelerine bağlı hak edişler sonucunda düzenlenen 11 anket raporunun hem birbirinin birebir aynısı hem de … ihale kayıt numaralı “Belediye Hizmetleri Vatandaş Memnuniyeti Hizmet Alım İşi” kapsamında düzenlenen anket raporunun da aynısı olması nedeniyle söz konusu anketlerin yapılmadığının anlaşılması neticesinde, yapılmayan anketler ve anketler yapılırken dağıtılması gerekip dağıtılmayan ürünler için yükleniciye ödeme yapılması sonucu oluşan toplam … TL kamu zararının tahsil edilen … TL’si için ilişilecek husus kalmadığına, kalan … TL’sinin ise tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

İlamda; … Büyükşehir Belediyesi tarafından … Ltd. Şti.’ne ihale edilen … ihale kayıt no.lu “Belediye Hizmetlerini Kapsar Ölçek/Anket Hizmet Alımı” işine ilişkin ödeme emri belgelerine bağlı … adet anket raporunun hem birbirinin birebir aynısı olması hem de bir önceki yılda gerçekleşen … ihale kayıt no.lu “Belediye Hizmetleri Vatandaş Memnuniyeti Hizmet Alımı İşi” kapsamında düzenlenmiş anket raporunun aynısı olması nedenleriyle … ihale kayıt no.lu ihale kapsamında yapılması gereken anketlerin hiç yapılmadığı ve anketler yapılırken dağıtılması gereken ürünlerin dağıtılmadığı tespiti ile, toplam sözleşme bedeli olan … (KDV dahil-iş artışı ile beraber) TL tutarındaki kamu zararından, mahsuben tahsil edilen … TL’si düşülerek kalan … TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Konunun esası ile ilgili olarak sorumlular tarafından gönderilen temyiz dilekçelerinde ve duruşma esnasında yapılan sözlü açıklamalarda özetle;

“İlamda dayanak teşkil eden ve … ihale kapsamında yapılmış …. adet anket raporunun, gerçek sonuçları ihtiva etmediği, örneklem niteliğinde olduğu, gerçek sonuçların şartnamedeki gizlilik şartı gereği ödeme evrakına eklenmediği, sadece Belediye Başkanı ile paylaşıldığı, söz konusu ihale kapsamında yapılmış ve hakedişlere eklenmeyen tüm anket raporları (… adet) ile ankete katılan deneklerin kişisel bilgilerinin yer aldığı listelerin dilekçe ekinde Temyiz Kuruluna, öncesinde de ilk savunma ekinde Denetçiye sunulduğu ve bunların incelendiği takdirde tüm anket raporlarının kesinlikle birbirinin aynısı olmadığının görüleceği, yine ihale kapsamında dağıtılması gereken ürünlerin üretildiğine-dağıtıldığına dair evraklar ile dağıtılan tüm deneklerin bilgisinin firma tarafından sunulduğu,

Sorguda söz konusu işin %20 iş artışına gidildiği ifade edilse de iş artışının İdare tarafından iptal edildiği bu nedenle işin bedelinin … TL değil, … TL olması gerektiği,

Sorguda 10.000 kişi ile yapılacağı belirtilen anketlerin şartname gereğince ... kişiyle yapıldığı, uygulamada anketörlerin … ilinde 60.000 üzerinde kişiyle görüştüğü, büyük bir kısmının kişisel bilgilerinin kaydedilmesine izin vermediği, ancak buna rağmen 12.000 kişi üzerinde bir sayıda kişi listesinin işi alan firma tarafından tarafımıza iletildiği, dolayısıyla bu açıdan bakıldığından dahi işin yapılmamış olarak nitelendirilmesinin mümkün olmadığı,

Öte yandan Belediyece … ihale kapsamında anket hizmeti alındığı, 5510 sayılı Kanunun 4(a) maddesi kapsamında Belediyece personel çalıştırılmasına dayalı bir ihale gerçekleştirilmediği, … Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğüne E.335/9262 sayılı Yazı ile bahsi geçen sözleşmenin bilgisinin verildiği, personel sayısı veya ücretleri ile ilgili bilgi verilmediği, firmanın SGK nezdinde işyeri dosyasının olmamasının kamu zararına esas teşkil etmeyeceği, kaldı ki firmadan alınan bilgiye göre söz konusu iş için SGK nezdinde işyeri dosyasının da açıldığı,

Tüm bu açıklamalardan görüleceği üzere yapılan iş şartnamesine uygun gerçekleşmiş olup, yapılmayan bir işe para ödenmesinin söz konusu olmadığı,

ifade edilerek, ihtilaf konusu .. kayıt no.lu ihale kapsamında üretilmiş olan ve gerçek sonuçlar olduğu iddia edilen ... adet anket raporu ile anketörlerin görüştüğü deneklere ait listeler ve ihale kapsamında deneklere dağıtılması gereken bez çanta, USB bellek, kalem gibi promosyon ürünlerin alındığına-dağıtıldığına dair evraklar, iş kapsamında çalışan anketör bilgileri ve bunların sigorta dökümleri, kullanılan kiralık araçlar ve bunların yakıt fişleri, ihale konusu işe ait SGK’ca yapılmış işyeri tescil belgesi ve diğer bazı belgelerin, Temyiz Kuruluna ibraz edildiği belirtilmiştir.

Yapılan incelemede; sorumlular ile ahiz firma (fer’i müdahil) tarafından Kurula ibraz edilen, konunun esasını teşkil eden ve yukarıda bahsi geçen belgelerden bir kısmının daha önce (gerçek anket sonucu olduğu iddia edilen ... adet anket raporu ile ankete katılan deneklerin kişisel bilgilerinin yer aldığı listelerin) yargılamaya esas raporun hazırlanması aşamasında ilgili Denetçiye sunulduğu ve dolayısıyla söz konusu belgelerin yargılama esnasında mevcut olduğu görülmüştür. Ne var ki Dairesince hazırlanan İlamda; sorumlularca ibraz edilen anket sonuçları ile denek listesi incelenmemiş, bu belgelerin anketlerin fiilen yapıldığını gösterir nitelikte gerçek sonuçları ihtiva edip etmediği hakkında bir açıklamada bulunulmamıştır. Hal böyle olunca, noksan inceleme ile neticeye gidilerek hüküm kurulmuş olup, yapılan işlem doğru değildir.

Yine sorumlularca Temyiz Kuruluna sunulan ve anket işinin fiilen yapıldığını tevsik edici olduğu iddia edilen; ihale kapsamında deneklere dağıtılması gereken bez çanta, USB bellek, kalem gibi promosyon ürünlerin alındığına-dağıtıldığına dair evrak, iş kapsamında çalışan anketör bilgileri ve bunların sigorta dökümleri, kullanılan kiralık araçlar ve bunların yakıt fişleri, işyeri tescil belgesi ve diğer bazı evrakın, Dairede yargılama esnasında bulunmayan-görülmeyen ve hükme tesir edebilecek nitelikte yeni bilgi-belge olduğu değerlendirildiğinden, bunların da Dairesince yapılacak incelemede dikkate alınması gerekir.

Diğer yandan İlamda, konunun idari yönden incelenmesi için ilgili Bakanlığa durumun bildirildiği ve sorumluların temyiz dilekçelerinden de, aynı konuyla ilgili …Büyükşehir Belediyesi Teftiş Kurulu Başkanlığınca soruşturma yürütüldüğü görülmüştür.

Yapılan tüm bu açıklamalar çerçevesinde; gerek temyize esas İlamda; konunun esasını teşkil eden ve sorumlularca yargılama öncesinde (rapor aşamasında) sunulan bilgi ve belgeler incelenmeden verilen tazmin hükmünde hukuki isabetsizlik bulunduğu gerekse ahiz firmanın (fer’i müdahil) Temyiz Kurulu’na ibraz ettiği ve yargılama esnasında olmayıp yeni bilgi-belge olduğu değerlendirilen evrakın Dairesince incelenmesi gerektiği hususları göz önüne alındığında, bahsedilen tüm bilgi-belgeler ile ayrıca icap ederse bu konuda yürütülen soruşturma-inceleme tamamlanmış ise, soruşturma-inceleme rapor(lar)u elde edilip buradaki sonuçlar da dikkate alınarak olayın tüm yönleriyle irdelenmesi ve (varsa) kamu zararının yeniden belirlenmesi suretiyle hüküm kurulması gerektiği sonucuna varılmıştır.

Sorumluluk hususu ile ilgili olarak;

İlamda ödemeyi gerçekleştiren Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri ile işe dair kurulmuş Kontrol Teşkilatı Üyeleri sorumlu tutulmuştur.

Bu defa kontrol teşkilatı üyeleri … ve … tarafından kamu zararından dolayı şahsının kasıt, kusur veya ihmalinden bahsetmenin mümkün olmadığı, kamu zararı ile illiyet bağının bulunmadığı, muayene kabul komisyonunda görevlendirilmesi ile ilgili tarafına herhangi bir tebliğ yapılmadığı, belgelerin şifahi olarak ve mobing yoluyla imzalattırılmış olduğu gerçeği karşısında da yine sorumluluktan azad edilmesinin gerektiği, belirtilerek sorumluluğa itiraz edilmiştir.

Yapılan incelemede; … ve …’ın … ihale kayıt no.lu ihale kapsamında usulünce kontrol teşkilatı üyesi olarak atandığı ve adı geçen kişilerin ilişikli tutulan hakedişlere ekli Kontrol Teşkilatı Raporlarını imzaladıkları görülmüştür.

Sözleşme eki Hizmet İşleri Genel Şartnamesinin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde; “Kontrol Teşkilatı” nın, İdare tarafından işlerin denetimi için idare içinden görevlendirilmiş bir kişi veya bir komisyonu ve/veya idare dışından bu işleri yapmak üzere görevlendirilen gerçek veya tüzel kişi veya kişileri ifade ettiği belirtildikten sonra,

“Kontrol teşkilatı ve yetkileri” başlıklı 26’ncı maddesinde;

“Sözleşmeye bağlanan her türlü iş, idare tarafından görevlendirilen kontrol teşkilatının denetimi altında, yüklenici tarafından yönetilir ve gerçekleştirilir. Yüklenici, bütün işleri kontrol teşkilatının sözleşme ve eklerindeki hükümlere aykırı olmamak şartı ile vereceği talimata göre yapmak zorundadır. Kontrol teşkilatının yetkileri sözleşmede belirtilir. Sözleşmede aksine bir hüküm yoksa kontrol teşkilatı; işlerin yürütülmesiyle ilgili olarak her türlü denetim, malzeme, işlerin ve sözleşmesinde onaya sunulması gerektiği belirtilen yüklenici personelinin onay veya reddi, ödeme miktarlarının tespiti, işlerin düzeltilmesi ve sözleşmenin gereklerinin yerine getirilmesi konusunda talimat vermeye ve uygulamaya yetkili olup, fesih, tasfiye, süre uzatımı, iş artışı, iş eksilişi, kabul, yüklenici nam ve hesabına iş yaptırma ve alt yüklenicileri onaylama hususlarında ise idareye görüş bildirir… Sözleşme konusu iş süreklilik gösteren bir mahiyette ise, işin yapılmasına ilişkin kayıtlar sözleşmesinde belirtilen sıklıkta tutulur ve bu tutanaklar yüklenici tarafından da imzalanır. İşlerin eksik, kötü ve sözleşmeye aykırı olarak yapılması durumunda sözleşmede belirtilen cezalar uygulanır.” hükmü,

“Hizmetin kabulü” başlıklı 44’üncü maddesinde de;

“a) Belli bir çalışma sonrasında tamamlanarak ortaya çıkarılan hizmetlerde: Sözleşme konusu iş tamamlandığında, yüklenici, işin teslim alınarak kabul işlemlerinin yapılmasını isteyen bir dilekçe ile idareye başvurur. Yapılan işler, idarece verilecek talimat üzerine kontrol teşkilatınca ön incelemeden geçirilir. Bu inceleme sonucunda kontrol teşkilatı işlerin durumunu inceleyerek mevcut haliyle sözleşme ve eklerinde belirtilen şartlara uygun olarak tamamlandığını veya tamamlanmamış olsa bile teslim alınması istenen işte, işin fonksiyonelliğine önemli ölçüde zarar verecek bir durumun olmadığını ve idarenin ihtiyacını karşılama açısından bu haliyle kabul edilebilir olduğunu tespit ederse, işin tamamlanmış veya listelenen eksiklikleri ile tamamlanmış sayılabileceğini idareye bildirir. Bu durumda idare en az üç (3) kişiden oluşan bir kabul komisyonu kurar ve kabul aşamasına geçilir. Ancak, kontrol teşkilatı tarafından işte önemli ve işin fonksiyonelliğini engellediği için idarenin ihtiyacını karşılama açısından kabul edilemez eksiklik veya kusurların bulunduğu tespit edilirse, bu durum idareye bildirilir ve kabul aşamasına geçilmez…” hükmü bulunmaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre hizmet alım işlerinde kontrol teşkilatı olarak atanan kişiler, işlerin sözleşme ve eklerinde belirtilen şartlara uygun olarak tamamlanıp tamamlanmadığını kontrol etmekle görevli ve yetkili kılınmış olup, bu durumda İlamda; gerçekleşmeyen işin bedelinin ödenmesi nedeniyle oluştuğu belirtilen kamu zararı ile bağlantılı olarak işin kontrollüğünü yapan kontrol teşkilatı üyelerinin sorumluluğu bulunmaktadır. Dolayısıyla temyiz dilekçelerinde öne sürülen bu yöndeki itirazlar kabul edilmeyerek, İlam maddesinin sorumluluk yönüyle mevzuatına uygun olduğu değerlendirilmiştir.

Bu itibarla; 118 sayılı İlamın 5’inci maddesi ile verilen … TL tutarındaki tazmin hükmünün, sorumluluk yönüyle mevzuata uygun olduğu, esas yönüyle ise yukarıda açıklanan gerekçelerle hukuken isabetsiz olduğu değerlendirildiğinden, söz konusu İlam maddesinin BOZULMASINA ve konunun sorumlularca ibraz edilen tüm bilgi-belgeler doğrultusunda tekrar incelenip hükme bağlanması için dosyanın hükmü veren DAİREYE TEVDİİNE, (.... ... … ile Üye …’nun aşağıda yazılı azınlık görüşleri karşısında) oy çokluğuyla,

Karar verildiği 06.10.2021 tarih ve 50197 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

.... ... … ile Üye …:

Konunun esası ile ilgili olarak;

İlamda; anket hizmeti bedeli ödenirken düzenlenen hakediş raporlarına ekli ... adet anket sonuç raporları esas alınarak hüküm verilmiştir. Bu defa sorumlularca söz konusu anket raporlarının şartnamedeki gizlilik şartı gereği gerçek sonuçları içerecek şekilde düzenlenmediği, örneklem niteliğinde olduğu iddia edilmiştir.

Ancak işin teknik şartnamesinde; “4.3 Data Girişi, Bulguların Analizi, Raporlanması, Sunumu ve Araştırma Sonuçları Kapsamında Öneriler Geliştirilmesi” başlıklı maddesinde; “Anket raporları belediye ile paylaşılacak ve gerekli durumlarda üst yönetime sunumu görevli kişiler tarafından yapılacaktır.”, “6. İşin Teslimi” başlıklı maddesinde; “Yüklenici raporları ... adet renkli kopya baskı ve ... adet CD şeklinde Belediyeye teslim edecektir. Yüklenici gerektiğinde belediyenin talep ettiği dataları ve ayrıntılı sonuçları elektronik ortamda gönderecektir.”, “9. Özel Şartlar” başlıklı maddesinde ise; “9.2. Yüklenici işle ilgili bilgileri ve anket sonuçlarını idareden yazılı izinsiz 3. Kişilerle paylaşamaz. Yüklenici görüştüğü kişilerin ad-soyad ve iletişim bilgilerini hiç kimse ile hiç bir amaçla paylaşamaz. İdare ankete katılanların ad-soyad ve diğer iletişim bilgileri ile verdiği cevapları hiçbir yöntem ile kaydedemez ve başkaları ile paylaşamaz.” hükümlerinin yer aldığı,

Söz konusu hükümlerin değerlendirilmesinde; anket hizmet alım işinde gizli tutulması gereken hususun deneklerin ad-soyad, iletişim bilgileri ile sorulara verdiği cevaplardan ibaret olduğu, şartnamede anket sonuç raporlarının gizli kalması ve sadece Belediye Başkanına sunulması gerektiğine ilişkin herhangi bir hükmün yer almadığı, hatta anket raporlarının ... adet renkli kopya baskı ve ... adet CD şeklinde Belediyeye teslim edilmesinin şart koşulduğu görülmektedir.

Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Çeşitli hizmet alımları” başlıklı 36’ncı maddesinde; hizmet alım giderlerinin ödenmesinde; taahhüt dosyasının, faturanın, hakediş raporlarının ödeme belgesine ekleneceği belirtilmektedir. Nitekim ihtilaf konusu iş’te; hem yüklenici hem de İdarece usulünce düzenlenip imzalanan hakediş raporlarına şartname hükmü gereği yüklenici tarafından ... adet renkli kopya baskı ve ... adet CD şeklinde Belediyeye sunulmuş olan ... adet anket sonuç raporu eklenmiş ve İlamda da bu şekilde oluşturulmuş ve denetime sunulmuş resmi evrak üzerinden hüküm kurulmuştur.

Zira 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, sorumluları veya diğer ilgilileri Denetçi tarafından istenen tüm bilgi ve belgeyi vermeye mecbur kılmakta, istenen belgeleri zamanında ve tam olarak vermeyen sorumlular veya diğer ilgililer hakkında da soruşturma ve kovuşturma yapılacağını hükme bağlamaktadır. Dolayısıyla sorumluların somut olayda; denetim tamamlandıktan sonra, hakedişlere ekli belgelerin gerçeği yansıtmadığı, gerçek sonuçların Belediye Başkanlığında veya şirkette saklandığı şeklinde öne sürdükleri ifadenin, Sayıştay yargısı açısından kabul edilebilir bir tarafı bulunmadığı gibi, bu durum gerçek belgeleri denetime sunmayan sorumlular hakkında da disiplin ve ceza kovuşturması yapılmasını gerekli kılar.

Temyiz Kuruluna sunulan diğer belgelere (denek listesi, anket işine dair yüklenicinin harcamaları, işyeri bildirgesi kaydı gibi) gelince; temyiz konusu İlamda; sadece ödeme belgelerine ekli 11 anket raporu esas alınarak hüküm verildiği görülmüş olup, diğer belgelerin kamu zararının esasını teşkil etmediği ve bu yönüyle bunların hükmün esasına tesir edebilecek yeni bilgi-belge olarak değerlendirilmesinin mümkün olmadığı düşünülmektedir.

Sorumluluk hususu ile ilgili olarak ise; yukarıda yer verilen çoğunluk görüşünde yer alan gerekçeler doğrultusunda İlamın sorumluluk yönüyle isabetli olduğu düşünülmektedir.

Bu itibarla; konunun esası ile ilgili olarak; Sayıştay denetimine sunulmuş bilgi-belge doğrultusunda ihale konusu işin hiç yapılmadığı ve promosyon ürünlerin hiç dağıtılmadığı sonucuna varılmış olup, İlamın sorumluluk yönüyle ise isabetli olduğu görüldüğünden, konu hakkındaki dilekçilerin tüm itirazları reddedilerek, 118 sayılı İlamın 5’inci maddesi ile verilen …TL tutarındaki tazmin hükmünün haliyle tasdikine karar verilmesi uygun olur.