Sayıştay 3. Dairesi 475 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 3

• Karar Tarihi: 13.02.2024

• Karar No: 475

• İlam No: 310

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Personelin Gerekli Şartları Haiz Olmadan Sınavsız Olarak Müdürlük Kadrosuna Atanması

…’in, ... Belediyesinde Özel Kalem Müdürü olarak görev yapmaktayken, Hukuk İşleri Müdürlüğüne gerekli şartları haiz olmadan ve sınavsız olarak atanması ve kendisine bu müdürlüğün mali haklarının ödenmesi sonucu toplam … TL kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasıyla ilgili olarak, dosyada mevcut bilgi ve belgeler değerlendirilmiştir.

Esasa ilişkin olarak;

14.07.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “İstisnai memurluklar” başlıklı 59 uncu maddesinin birinci fıkrasında, özel kalem müdürlüğü ile birlikte istisnai memurluk olarak kabul edilen diğer kadro ve görevler sayılmış olup aynı maddenin ikinci fıkrasında:

“Birinci fıkrada sayılan memurların bulundukları bu kadrolar emeklilik aylığının hesabında ve diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmaz. Bu görevlerde bulunan memurların emeklilik kıdemleri yürümekte devam eder.” düzenlemesine yer verilmiştir.

Yukarıdaki hükme göre; özel kalem müdürlüğü gibi istisnai memuriyet kadrolarında görev yapmış kişiler için, söz konusu kadrolar, diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılamayacaktır. Bunun sonucu olarak, istisnai memuriyet kadrolarında görev yapan memurların Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’te düzenlenen kadrolara atanmaları ancak Yönetmelik’te belirlenen şartların sağlanması koşuluyla gerçekleştirilebilecektir.

04.07.2009 tarihli ve 27278 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren ve …’in Hukuk İşleri Müdürlüğünde bulunan Müdür kadrosuna atamasının yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in;

“Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5 inci maddesinde;

“(1) Görevde yükselmeye tabi kadrolar aşağıda belirtilmiştir:

a) Yönetim hizmetleri grubu;

1. Müdür, şube müdürü

2. Koruma ve güvenlik görevlisi amiri,

…” ,

“Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6 ncı maddesinde;

“(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.

a) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak.

…”,

“Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7 nci maddesinde de;

“(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.

a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;

1. 657 sayılı Kanun’un 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,

2. Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,

3. Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak,

4. (07.05.2014 tarihli R:G. ile değişik) Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak,

…”

Şeklinde düzenlemeler yapılmıştır.

...’in Hukuk İşleri Müdürlüğüne atamasının yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan Yönetmelik’in “Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6 ncı maddesine göre; bir personelin Yönetmelik kapsamındaki müdür kadrolarına atanabilmesi için görevde yükselme sınavında başarılı olması gerekmektedir. Bu sınava katılabilmek için ise, ilgilinin, Yönetmelik’in 6 ncı maddesinde düzenlenmiş “Genel Şartlar” ile birlikte aynı Yönetmelik’in 7 nci maddesinde; 657 sayılı Kanun’un 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarının taşınması, fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olunması ve sınava son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olunması şeklinde düzenlenmiş “Özel Şartları” sağlaması gerekmektedir.

...’in hizmet belgesi ve atama onayının incelenmesinde; … tarihinde Anadolu Üniversitesinin iki yıl süreli Ev İdaresi Bölümünden mezun olduğu, … tarihinde …Belediyesinde 10 uncu dereceli İtfaiye Onbaşısı kadrosunda ilk defa memuriyete başladığı, … tarihinde ... İl Özel İdaresinden, Veri Hazırlama ve Kontrol İşletmeni kadrosunda, 6360 sayılı Kanun gereğince devirle ... Belediyesine naklen atandığı, … tarihinde ... Belediyesi Özel Kalem Müdür kadrosuna atandığı, … tarihinde ise yine aynı belediyede, Özel Kalem Müdürlüğü kadrosunun istisnai memuriyet olmasına ve istisnai memuriyet kadrolarında görev yapmış kişiler için, söz konusu kadrolar diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmamasına rağmen, Hukuk İşleri Müdürlüğü kadrosuna hem sınavsız atandığı, hem de görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlardan fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olunması ve sınava son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olunması şeklinde düzenlenmiş “Özel Şartları” sağlamadan atandığı görülmüştür.

Diğer taraftan, anılan Yönetmelik’in yürürlüğe girdiği ilk halinde; “Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 20 nci maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde, “İstisnai memurluklarda çalışanlar veya çalışmış olanlar, bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara, atanacakları kadro için öngörülen şartları taşımaları kaydıyla sınavsız atanabilir.” hükmü yer almaktayken, söz konusu hükmün, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01.04.2010 tarih ve 2010/70 sayılı Kararı ile yürütmesi durdurulmuş, Danıştay 5 inci Dairesinin 2009/4677 Esas ve 2011/6294 sayılı Kararıyla 04.11.2011 tarihinde oybirliğiyle bu bendin iptaline karar verilmiş, Danıştay 5 inci Dairesinin bu Kararına karşı yapılan temyiz talebi, İdari Dava Daireleri Kurulunun 2012/1672 Esas ve 2014/2742 sayılı Kararıyla 19.06.2014 tarihinde oybirliğiyle reddedilmiş ve bu bent hükmü 07.05.2014 gün ve 28993 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapan Yönetmelik’in 19 uncu maddesiyle yürürlükten kaldırılmıştır. Bu değişiklikten sonra da istisnai memurluklarda çalışanlar veya çalışmış olanların bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara sınavsız atanabilmesi yolu kapanmıştır.

Kaldı ki bu düzenleme yürürlükte olsaydı da istisnai memurluklarda çalışanlar veya çalışmış olanlar, bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara ancak atanacakları kadro için öngörülen şartları taşımaları kaydıyla sınavsız atanabileceğinden, bu sebeple ilgili personelin Hukuk İşleri Müdürlüğü kadrosuna atanması için Yönetmeliğin aradığı iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olma şartını sağlaması gerekeceğinden, ilgilinin ataması bu yönüyle de mevzuata uygun değildir.

Yukarıda açıklanan nedenlerle mevzuata açıkça aykırı olan bu atama açık hata niteliğinde bir hata olup, süre kaydı aranmaksızın idaresince her zaman geri alınabilecektir.

Bununla birlikte, sorumluların savunmalarında yer alan Sayıştay Temyiz Kurulunun 18.01.2017 tarih, 42614 tutanak, 40779 dosya numaralı kararı sadece içeriğindeki somut olaya ilişkin verilen bir karar niteliğindedir. Savunmalarda Mülkiye Başmüfettişi tarafından özel kalem müdürlüklerinden yapılan atamalarla ilgili hazırlanan raporda Belediye ve Bağlı Kuruluşlar ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 19/b maddesinde “Yerel yönetimlerde ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarında daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya daha alt düzeydeki görevlere, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan genel hükümlere göre atama yapılabilir.” hükmünün yer aldığı belirtilmişse de denetimin ait olduğu yıl olan …yılında yürürlükte olan Yönetmelikte böyle bir düzenleme olmayıp savunmada madde hükmü belirtilen Yönetmelik, denetimin ait olduğu yıl olan … yılından sonra, … yılında yayınlanmış bir yönetmelik olduğundan, … yılında yapılan atama işlemleri açısından bağlayıcı değildir.

Sonuç itibarıyla; mevzuata aykırı bu atama sonucu, ilgiliye, Özel Kalem Müdürlüğü kadrosuna atanmadan önce bulunduğu kadro olan veri hazırlama ve kontrol işletmeninin mali hakları yerine daha yüksek tutardaki Müdür kadrosuna ait mali hakların ödenmesi suretiyle, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesinin birinci fıkrası ve ikinci fıkrasının (g) bendi uyarınca “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” şeklinde tanımlanan kamu zararının oluşmasına sebebiyet verilmiştir.

Sorumluluk hususuna ilişkin olarak;

03.07.2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun; “Belediye başkanının görev ve yetkileri” başlıklı 38 inci maddesinin birinci fıkrası (j) bendi ile “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49 uncu maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Belediye personeli, belediye başkanı tarafından atanır.” hükümleri gereği, Belediye Başkanının belediye personelini atama görev ve yetkisi bulunmaktadır. Ödeme emri belgeleri ve eklerinin incelenmesi neticesinde, sınav şartını sağlamadan görevde yükselme suretiyle yapılan asaleten atamanın, görev başındaki Belediye Başkanı tarafından yapıldığı görülmüştür. Dolayısıyla atamayı yapan Belediye Başkanının söz konusu kamu zararının oluşmasında sorumluluğu bulunmaktadır.

Ayrıca, atama belgesini imzalamak ve paraflamak suretiyle atama sürecinde yer alan diğer kamu görevlilerinin de bu eylemleri sebebiyle söz konusu atama işlemi üzerine yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararından sorumlulukları bulunmaktadır.

Diğer taraftan, 5018 sayılı Kanun’un “Harcama talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü gereğince ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilileri,

31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı 3. Mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların “Ön malî kontrol süreci” başlıklı 12 nci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, (…) bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yaparlar. Bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır.” hükmü gereğince ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlileri,

Giderin gerçekleştirilmesi sürecinde mevzuata uygunluk açısından gerekli kontrolleri yapmakla yükümlü kılınmışlardır.

Ancak somut olayda kamu zararı, mevzuata aykırı olarak gerçekleştirilen atama sonucunda meydana gelmiştir. Rapor’da, Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi olarak ödeme emirlerinde imzaları bulunan kamu görevlilerine sorumluluk tevcih edilmiş ise de, 15.08.2007 tarihli ve 26614 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Aylıklar” başlıklı 8 inci maddesine göre atama onayı, ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine eklendiğinden ve Rapor’da sorumlu olduğu iddia edilen Harcama Yetkilileri … (…), … (…) ile Gerçekleştirme Görevlisi …’un, ...’in … tarihinde Hukuk İşleri Müdürlüğüne atamasını müteakip ilk ödeme emri belgesinde imzaları bulunmadığından, oluşan kamu zararından, bu görevleri nedeniyle, bir sorumlulukları bulunmamaktadır. Bununla birlikte Raporda sorumlu olduğu iddia edilen Gerçekleştirme Görevlisi …’ın, ...’in atamasını müteakip ilk ödeme emri belgesinde Gerçekleştirme Görevlisi olarak imzası olduğundan imzasının olduğu ilişikli ödeme emri belgelerinde yer alan kamu zararı miktarı ile sınırlı olarak sorumluluğu bulunmaktadır.

Rapor’da, (…) …’in de oluşan kamu zararından sorumlu olduğu iddia edilmişse de ilgilinin eyleminin, bahse konu atama onayının yazım işlemini yapmaktan ibaret olması ve bu eylem ile oluşan kamu zararı arasında illiyet bağı bulunmaması nedenleriyle sorumluluğu bulunmamaktadır.

Yukarıda açıklanan sebeplerle, … TL tutarındaki kamu zararının;

… TL’sinin Gerçekleştirme Görevlisi (…) …, Diğer Sorumlular (…) …, (…) …, (…) …’e,

... TL’sinin ise Diğer Sorumlular (…) …, (…) …, (…) …’e

Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faiziyle birlikte ödettirilmesine, anılan Kanunun 55 inci maddesi uyarınca ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.