Sayıştay 3. Dairesi 43938 Kararı - Özel Bütçe Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Diğer Özel Bütçeli İdareler

• Yılı: 2014

• Daire: 3

• Dosya No: 43938

• Tutanak No: 45329

• Tutanak Tarihi: 14.11.2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Kurum personeline yapılan ödemelerde, Kanun Hükmünde Kararnamede öngörülen üst sınırın aşılması.

8. 104. 269. 316 sayılı ek ilamın 9 uncu maddesi ile; 5544 sayılı Kanununun “Mali haklar” başlıklı 25 inci maddesi ile Başkan, yönetici personel ve diğer personel için (375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tabi personel hariç) öngörülen aylık azami ödeme sınırının sadece ücreti değil tüm mali ve sosyal hakları kapsamasına ve söz konusu maddenin vermiş olduğu yetki çerçevesinde Yönetim Kurulu tarafından alınan;

• 2008/48 sayılı Karar ile; aylık net personel ücretlerinin, Kurum Başkanına ödenen aylık net ücret ile yine aynı Karar ile belirlenen tavan katsayılarının çarpılması sonucu bulunacak tutarları geçemeyeceği,

• 2010/66 sayılı Karar ile de ilave tediyelerin ilgili aya ilişkin ücret tavan limitleri korunmak kaydıyla ödeneceği,

öngörülmesine rağmen yapılan ilave tediye ödemeleri ile söz konusu azami sınırın aşıldığı ve bu suretle de kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasıyla ilgili hüküm vermek için yapılan yargılama sırasında; 5544 sayılı Kanunun 25 inci maddesinin birinci fıkrası; Anayasanın 49, 53, 54 ve 55 inci maddelerine aykırı görülmüş ve bu bağlamda da anılan hükmün ... açısından iptali için Anayasa Mahkemesine başvurularak, bu konuda verilecek karara kadar hükmün geri bırakılmasına ve 104 sayılı ilamın 10 uncu maddesiyle verilen hüküm dışı kararının da Anayasa Mahkemesinin kararı üzerine düzenlenecek ek raporun yargılanmasına değin devamına karar verilerek 269 sayılı ek ilam düzenlenmiştir.

Anayasa Mahkemesi kararında 5544 sayılı Kanunun 25 inci maddesinin birinci fıkrasında yer alan “… bakanlık genel müdürüne yapılan ödemeleri aşmamak kaydıyla, …” ibaresinin Anayasaya aykırı olmadığına hükmedilmesi üzerine Daire tarafından yapılan yargılama sonucunda düzenlenen 104-269-316 sayılı ek ilam ile verilen tazmin hükmü sorumlu tarafından temyiz edilmektedir.

Anayasa Mahkemesinin söz konusu başvuruya ilişkin 12.07.2017 tarih ve E.2017/27, K.2017/117 sayılı Kararında ise özetle;

Sendika hakkının bir unsuru olan toplu iş sözleşmesi hakkının, Anayasanın 53 üncü maddesinde özel olarak düzenlendiği, anılan maddenin birinci fıkrasında, “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.” denildikten sonra devamındaki fıkrada, “Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir.” hükmüne yer verildiği,

Anayasanın 53 üncü maddesinin ikinci fıkrasında, toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağının kanunla düzenleneceği belirtilmekle birlikte bu hakkın sınırlama sebeplerine yer verilmediği, ancak toplu iş sözleşmesi hakkı, sendika hakkının bir unsuru olarak görüldüğünden Anayasanın 51 inci maddesinin ikinci fıkrasında sendika hakkı için öngörülen sınırlama nedenlerinin toplu iş sözleşmesi hakkı için de geçerli olması gerektiği, buna göre, toplu iş sözleşmesi hakkının, milli güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlak ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebeplerine dayanılarak kanunla sınırlanmasının mümkün olduğu,

Bununla birlikte, bir düzenlemenin kamu yararına yönelik yapılmasının, Anayasaya uygunluk bakımından tek başına yeterli kabul edilemeyeceği, temel hak ve hürriyetler için meşru amaçla getirilen sınırlamaların Anayasanın 13 üncü maddesinde ifade edilen ölçütlere aykırı olamayacağı,

Anayasanın 13 üncü maddesinde yer alan ve aralarında sıkı bir ilişki bulunan, “temel hak ve hürriyetlerin özü”, “demokratik toplum düzeninin gerekleri” ile “ölçülülük ilkesi” kavramlarının, bir bütünün parçaları olarak “demokratik bir hukuk devleti” nin özgürlükler rejiminde gözetilmesi gereken temel ölçütlerini oluşturduğu,

Toplu iş sözleşmesi veya grev neticesinde elde edilebilecek ücret, mali ve sosyal haklar yönünden belirli bir ölçü ve denge gözetilerek üst sınırlar belirlenmesinin, toplu iş sözleşmesi ve grev haklarını ortadan kaldıran veya onları kullanılamayacak ölçüde sınırlayan bir düzenleme olarak nitelendirilemeyeceği,

Merkezi yönetim bütçesi kapsamında yer alan ve özel bütçeli bir kamu kuruluşu olan ... personeline ücret, mali ve sosyal haklar kapsamında yapılacak ödemeler için üst sınırlar belirlenmesi suretiyle kamusal kaynakların etkili ve verimli kullanılmasının, kamusal harcamaların kısıtlanmasının, bütçe disiplininin sağlanmasının ve bu suretle kamu yararının gerçekleştirilmesinin amaçlandığı gözetildiğinde, söz konusu sınırlamaların, “demokratik toplum düzeninin gerekleri” ne aykırılık taşımadığı,

İtiraz konusu kuralla getirilen sınırlamanın toplu iş sözleşmesindeki konulardan sadece ücret, mali ve sosyal haklara ilişkin olması, buna karşılık toplu iş sözleşmesine konu olabilecek diğer alanların tamamında ve öngörülen üst sınırlar aşılmamak kaydıyla ücret, mali ve sosyal haklarda toplu iş sözleşmesi ve grev haklarının kullanılma imkanının devam etmesi nedeniyle, toplu iş sözleşmesi ve grev haklarına yapılan müdahalenin, ölçülü olduğu ve çalışanlara aşırı bir külfet yüklemediği,

Ayrıca, ... personelinin, hangi hak ve yükümlülüklere sahip olduklarını önceden bilerek ve kendi rızaları ile çalışmaya başladıkları, 5544 sayılı Kanunun 25 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca Yönetim Kurulu kararı ve Genel Kurul onayı ile belirlenen sınırlamadan da tüm personelin işe girme öncesinde haberdar olduğu, dolayısıyla, ücret, mali ve sosyal haklar yönünden üst sınırlar belirlenmesinde, Devletin, yapılan işe uygun adaletli ücret ve sosyal yardımlar ödenmesi için gerekli tedbirleri alma yükümlülüğüne aykırı bir yön bulunmadığı,

belirtilmiş ve açıklanan nedenlerle 5544 sayılı Kanunun 25 inci maddesinin birinci fıkrasında yer alan “… bakanlık genel müdürüne yapılan ödemeleri aşmamak kaydıyla, …” ibaresinin Anayasaya aykırı olmadığına hükmedilmiştir.

5544 sayılı Kanunun;

“...” başlıklı 3 üncü maddesinde; “Bu Kanunla kendisine verilen görevleri yerine getirmek ve Kanunda belirtilen hususlar dışında özel hukuk hükümlerine tabi olmak üzere, kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip ve özel bütçeli ... kurulmuştur. …”

“Personelin atanma şartları ve statüsü” başlıklı 24 üncü maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum hizmetleri iş mevzuatı hükümlerine göre istihdam edilen uzman yardımcısı, uzman ve diğer personel eliyle yürütülür.” ve yedinci fıkrasında; “Kurum personeli, emeklilik ve sosyal güvenlik yönünden 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine tabidir. …”

hükümlerine yer verilmiştir.

Dolayısıyla, Kurum personeli, 4857 sayılı İş Kanunu hükümlerine tabi olarak sürekli işçi statüsünde istihdam edilmekte ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun “Sigortalı sayılanlar” başlıklı 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde yer alan; “Hizmet akdi ile bir veya birden fazla işveren tarafından çalıştırılanlar” kapsamında sigortalı kabul edilmekte olup bu bağlamda da; amacı “işçi ve işveren sendikaları ile konfederasyonların kuruluşu, yönetimi, işleyişi, denetlenmesi, çalışma ve örgütlenmesine ilişkin usul ve esaslar ile işçilerin ve işverenlerin karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumları ile çalışma şartlarını belirlemek üzere toplu iş sözleşmesi yapmalarına, uyuşmazlıkları barışçı yollarla çözümlemelerine, grev ve lokavta başvurmalarına ilişkin usul ve esasları düzenlemek” olarak öngörülen 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanununun ve ilgili mevzuatının kapsamı dahilinde bulunmaktadır.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “A. Toplu iş sözleşmesi ve toplu sözleşme hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde de; “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler. Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir.” hükmü yer almış ve bu hükümden hareketle yayımlanan 6356 sayılı Kanunun “Toplu iş sözleşmesi ve çerçeve sözleşmenin içeriği” başlıklı 33 üncü maddesinde;

“(1) Toplu iş sözleşmesi, iş sözleşmesinin yapılması, içeriği ve sona ermesine ilişkin hükümleri içerir.

(2) Toplu iş sözleşmesi, tarafların karşılıklı hak ve borçları ile sözleşmenin uygulanması ve denetimini ve uyuşmazlıkların çözümü için başvurulacak yolları düzenleyen hükümleri de içerebilir.

…

(5) Toplu iş sözleşmeleri ve çerçeve sözleşmeler, Anayasaya ve kanunların emredici hükümlerine aykırı düzenlemeler içeremez.”

denilmiş olup böylelikle işçiler ile işverenlere karşılıklı hak ve borçlarını ancak Anayasa ve kanunların emredici hükümlerinin çizdiği sınırlar çerçevesinde serbestçe tayin edebilme yetkisi tanınmıştır.

Bu bağlamda, 5544 sayılı Kanunun “Mali haklar” başlıklı 25 inci maddesinin birinci fıkrasındaki; “Başkan, yönetici personel ve diğer personelin ücret, mali ve sosyal hakları; bakanlık genel müdürüne yapılan ödemeleri aşmamak kaydıyla, Yönetim Kurulunun kararı ve Genel Kurulun onayı ile belirlenir.” hükmü de toplu iş sözleşmesi ile karşılıklı hak ve borçlarını belirleme yetkisi bulunan işçiler ile işverenin söz konusu yetkisine sınırlandırma getirmiş ve anılan sınırlayıcı hüküm Anayasa Mahkemesinin yukarıda bahsedilen Kararı ile sabit hale gelmiştir.

Ayrıca, 5544 sayılı Kanunun anılan 25 inci maddesinin birinci fıkrasının vermiş olduğu yetki çerçevesinde alınan 2008/48 sayılı Yönetim Kurulu Kararının;

1 inci maddesinde; “… Personel Yönetmeliğinin 18 inci maddesi çerçevesinde … Başkanının aylık net ücretinin; Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ile Bakanlığın bağlı ve ilgili kuruluşlarında görev yapan maaş, ek ödeme, ikramiye ve diğer nakdi ödemeler dahil 2009 yılı ocak ayında en yüksek ödemenin yapıldığı Genel Müdürün aylık gelirine eşit olarak belirlenmesine,”

2 nci maddesinde; “Personelin taban ücretlerinin, … Başkanının aylık net ücretinin aşağıda pozisyon unvanlarına göre belirtilen taban katsayısı ile çarpılarak belirlenmesine,”

9 uncu maddesinde; “.... aylık net personel ücretlerinin … Başkanının aylık net ücretinin 2 nci maddede belirtilen tavan katsayılarıyla çarpılarak belirlenecek miktarı geçmemesine,”

denilmek suretiyle mali ve sosyal haklar için Kanunla öngörülen üst sınırın nasıl uygulanacağı belirlenmiş olup, 2010/66 sayılı Yönetim Kurulu Kararının 1 inci maddesinde de; “… a) 31.12.2008 tarihli 2008/48 sayılı Yönetim Kurulu Kararı ile belirlenmiş olan kurallar çerçevesinde, işbu karar tarihinden itibaren, ilave tediyenin ödendiği aya ilişkin ücret tavan limitleri korunmak kaydıyla 6772 sayılı Kanunda belirtilmiş olan ilave tediyenin personele ödenmesine, …” denilmek suretiyle ücret tavanının ilave tediye ödemesini de kapsadığı vurgulanmıştır.

Yukarıda yer verilen hükümler çerçevesinde Kurumca yapılan ilave tediye ödemelerinin değerlendirilmesi durumunda;

6772 sayılı “Devlet ve Ona Bağlı Müesseselerde Çalışan İşçilere İlave Tediye Yapılması ve 6452 sayılı Kanunla 6212 sayılı Kanunun 2 nci Maddesinin Kaldırılması Hakkında Kanun”un 1 inci maddesinde; “Umumi, mülhak ve hususi bütçeli dairelerle mütedavil sermayeli müesseseler, sermayesinin yarısından fazlası Devlete ait olan şirket ve kurumlarla belediyeler ve bunlara bağlı teşekküller, 3460 ve 3659 sayılı Kanunların şümulüne giren İktisadi Devlet Teşekkülleri ve diğer bilcümle kurum, banka, ortaklık ve müesseselerinde müstahdem olanlardan İş Kanununun şümulüne giren veya girmeyen yerlerde çalışmakta olan ve İş Kanununun muaddel birinci maddesindeki tarife göre işçi vasfında olan kimselere, ücret sistemleri ne olursa olsun, her yıl için birer aylık istihkakları tutarında ilave tediye yapılır.” hükmüne yer verilmek suretiyle işçi statüsünde çalışan personele söz konusu ödemenin yapılacağının açıkça yasal düzenlemeye konu edilmiş olduğu,

...nu temsilen KAMU-İŞ işveren sendikası ile işçileri temsilen ... -İŞ işçi sendikası arasında düzenlenen Toplu İş Sözleşmesinin, üzerinde mutabakat sağlanamayan maddeleri için; gerek 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanununun “Yüksek Hakem Kuruluna başvurma” başlıklı 51 inci maddesinin birinci fıkrasındaki; “Grev oylaması sonucunda grev yapılmaması yönündeki kararın kesinleşmesinden itibaren altı iş günü içinde işçi sendikası; grev ve lokavtın yasak olduğu uyuşmazlıklarda 50 nci maddenin beşinci fıkrasında belirtilen tutanağın tebliğinden ya da erteleme süresinin uyuşmazlıkla sonuçlanması hâlinde sürenin bitiminden itibaren taraflardan biri altı iş günü içinde Yüksek Hakem Kuruluna başvurabilir. …” hükmü gerekse Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “B. Grev hakkı ve lokavt'” başlıklı 54 üncü maddesindeki; “Grev ve lokavtın yasaklandığı hallerde veya ertelendiği durumlarda ertelemenin sonunda, uyuşmazlık Yüksek Hakem Kurulunca çözülür. Uyuşmazlığın her safhasında taraflar da anlaşarak Yüksek Hakem Kuruluna başvurabilir. …” hükmü uyarınca Yüksek Hakem Kuruluna başvurulduğu ve Kurumca yapılan ilave tediye ödemelerinin de söz konusu başvuru üzerine anılan Kurulca karara bağlanan “İlave Tediye” başlıklı 25 inci maddedeki; “Üyelere, 6772 sayılı Kanunda belirtilen usul, esas ve miktarlarda hesaplanmak ve bu Kanuna göre belirlenen tarihlerde ödenmek üzere ilave tediye yapılır.” hükmü çerçevesinde hesaplandığı,

görülmektedir.

Ancak, ilam konusu kamu zararı; ilave tediye ödemelerinin hukuki dayanaktan yoksun olmasından veya hesaplanma şeklindeki herhangi bir hatadan değil aylık hesaplanan ilave tediye ödemesinin mevzuatta öngörülen aylık ödeme sınırını aşmasından kaynaklanmaktadır. Zira, 6772 sayılı Kanun tüm işçiler için geçerli genel bir kanun iken 5544 sayılı Kanunun 25 inci maddesinin Anayasa Mahkemesi Kararı ile sabit birinci fıkrası Kurum personelini ilgilendiren özel bir kanun hükmü olup öncelikli uygulanma zorunluluğu bulunmakta, bu bağlamda da; ilave tediyelerin ancak 5544 sayılı Kanunun söz konusu hükmü ile öngörülen ve her türlü mali ve sosyal hakların aylık toplam tutarını kapsayan üst sınırı aşmayacak şekilde ödenmesi gerekmektedir. Nitekim, 2010-2012 yıllarına ait ilave tediyeler; 5544 sayılı Kanun gereği belirlenen ücret üst sınırları dikkate alınmak suretiyle kısmen ödenmiş olup personel tarafından söz konusu uygulamaya karşı açılan davaya ilişkin 17.02.2016 tarih ve E.2014/25040, K.2016/4285 sayılı Yargıtay 22. Hukuk Dairesi Kararında da İdare uygulamasının hukuka uygun olduğuna hükmedilmiştir.

Sorumlu dilekçesinde yer verilen ve İdarenin taraf olmadığı davalara ilişkin bulunan Yargıtay Kararları ise ilave tediyenin mevzuatla öngörülen ücret sınırlarına tabi olmaksızın ödenebileceğini değil ilave tediyeye hak kazanma, ilave tediyenin hesaplanma ve ödenme şekliyle ilgili hususları hükme bağlamaktadır. Söz konusu Kararlarda geçen ve 6772 sayılı Kanunun 1 inci maddesindeki hükümde de yer alan “ücret sistemleri ne olursa olsun işçilere ilave tediye yapılacağı” ifadesindeki ücret sistemlerinden kasıt, ücretin belirlenmesinde kullanılabilecek olan (zaman esasına dayalı ücret sistemi, parça başına ücret sistemi … gibi) yöntemler olup anılan ifade ile de sadece ilave tediyeye hak kazanma açısından kullanılan ücret yönteminin önemli olmadığı ortaya koyulmaktadır.

Dolayısıyla, mali ve sosyal hakların aylık tutarları için mevzuatta öngörülen üst sınırı aşacak şekilde ilave tediye ödenmesi mevzuata aykırıdır.

Bu nedenle 104-269-316 sayılı ek ilamın 9 uncu maddesi ile … TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE,

(Temyiz Kurulu ve ..Daire Başkanı … ile Üye … ilam hükmünün sorumluluk nedeniyle bozulması gerektiğine ilişkin işbu ilamın 1 inci maddesinde yazılı azınlık görüşlerine (gerekçelerine) karşı,

Üyeler … ile … ilam maddesi ile verilen tazmin hükmünün kaldırılması gerektiğine ilişkin işbu ilamın 1 inci maddesinde yazılı azınlık görüşüne (gerekçesine) karşı) oy çokluğu ile,