Sayıştay 3. Dairesi 398 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 3

• Karar Tarihi: 14.02.2022

• Karar No: 398

• İlam No: 227

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Maaş Ödemesi

………… tarihli ve ………… sayılı ilamın ………… inci maddesiyle hüküm dışı bırakılan konunun 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 50 nci maddesinin üçüncü fıkrası hükmü gereğince görüşülmesinin devamına karar verildi.

Anılan ilam maddesinde;

Asaleten atanma şartlarını taşımadığı halde Bilgisayar İşletmeni kadrosundan Zabıta Müdürlüğü kadrosuna, oradan da Destek Hizmetleri Müdürlüğü kadrosuna naklen atanan …………’a müdürlük kadrosuna ait ek ödeme ile tazminat tutarının ödenmesi nedeniyle rapora konu edilen ………… TL tutarındaki kamu zararından kaynaklı mali sorumluluğun eksik tespit edildiği, şöyle ki; ………… tarihli ve ………… ile ………… numaralı Ödeme Emri Belgelerinde imzası bulunmadığı halde Harcama Yetkilisi olarak …………’in sorumlu tutulduğu, ancak mevzuat gereği imza noksanlığından sorumlu olan Muhasebe Yetkilisi …………’un söz konusu Ödeme Emri Belgeleri için sorumluluğa dahil edilmediği belirtilerek,

Bahse konu sorumluluk eksikliğinin giderilmesi suretiyle yeni bir sorgu yapılmasına ve savunmanın alınmasını müteakiben düzenlenecek ek raporun yargılanmasına değin konunun 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 50 nci maddesi uyarınca hüküm dışı bırakılmasına karar verilmesi üzerine,

Denetçi tarafından yapılan ek sorgu ile daha önce sorumluluğa dahil edilmemiş olan Sorumlunun da savunması alınarak ilama esas ek rapor düzenlenmiş olup, söz konusu ek rapor ile eki bilgi ve belgeler de Daire tarafından ilgili mevzuat çerçevesinde değerlendirilmiştir.

04.07.2009 tarihli ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; görevde yükselmeye tabi kadrolar belirtilmiş ve müdür kadrosu da bunlar arasında sayılmıştır.

Ayrıca aynı Yönetmeliğin;

6 ncı maddesinde; “(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.

a) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak.

b) Bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanabilmek için son müracaat tarihi itibariyle 5 inci maddede öngörülen alt görevlerde toplam en az bir yıl çalışmış olmak. Ancak yeni kurulan mahalli idarelerde ilk yıl bu süre şartı aranmaz.”

denilmiş,

7 nci maddesinde de; görevde yükselmeye tabi müdür kadrosu için aranacak özel şartlar;

“1) 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,

2. Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,

3. Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak,

4. Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak,”

şeklinde sıralanmış olup,

“Diğer Müdürlükler” başlıklı ekli (2) sayılı listesinin “A) Belediye, Bağlı Kuruluşları ve Mahalli İdare Birlikleri” bölümünde de “destek hizmetleri müdürü” kadrosu yer almaktadır.

Anılan mevzuat hükümleri birlikte uyarınca, ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler arasında bulunan destek hizmetleri müdürlüğü kadrosuna atanabilmek için 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak ve iki yıl süreyle uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışılması gerekmektedir.

Bununla birlikte, 14.07.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Derece yükselmesinin usul ve şartları” başlıklı 68 inci maddesinin (B) fıkrasında ise üst görevlere atanabilmek için en az sekiz yıl kamu hizmetinin olması gerektiği düzenlenmiştir.

Diğer taraftan; 03.07.2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun “Zabıtanın görev ve yetkileri” başlıklı 51 inci maddesi gereği, İçişleri Bakanlığı tarafından 11.04.2007 tarihli ve 26490 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye Zabıta Yönetmeliğinin “Görevde yükselme şartları” başlıklı 17 nci maddesinde;

“(1) Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.

(…)

(2) Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.” denilmekte olup, anılan hüküm gereği zabıta müdürü kadrosunun, Yönetmeliğin 17 nci maddesinin 1 inci fıkrasına değil 2 nci fıkrasına tabi olduğu değerlendirilmiştir.

Nitekim zabıta teşkilatının görevde yükselme şartlarını düzenleyen Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17 nci maddesi zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünü görevde yükselmeye tabi tutmaması nedeniyle iptal edilmek üzere Danıştayda dava edilmiş olup, söz konusu davaya dayanak olarak, mevzuatın zabıta teşkilatında hiç görev yapmayan kişilerin, dışarıdan zabıta müdürü kadrosuna atanmasına olanak tanıması ve bu şekilde bir düzenlemenin sınırsız takdir hakkı kullanımı ile keyfiliğe yol açması gösterilmiştir.

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 12.12.2013 tarihli ve E:2010/2799, K:2013/4540 sayılı Kararında Belediye Zabıta Yönetmeliğinin “Görevde yükselme şartları” başlıklı 17 nci maddesine ilişkin olarak;

“Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17 maddesinin 1 fıkrasında. "Bu Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır" hükmüne yer verilerek, zabıta şube müdürü, zabıta amiri ve zabıta komiserinden ayrı olarak zabıta daire başkanı ve zabıta müdürü görevde yükselmenin dışında tutulmuştur. Ancak aynı maddenin son fıkrasında. "Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini. 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet surelerini dikkate alarak belirlerler Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır." ibaresine yer verilmiş, böylece zabıta daire başkanı ya da zabıta müdürü olarak atanacak kişilerin de hizmet süreleri yönünden 657 sayılı Yasanın 68. maddesinin (B) bendinde yer alan şartları taşımaları yanında ayrıca en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmaları gerektiği düzenlendiğinden davacının bu iddiasına da itibar edilmemiştir.”

ifadelerine yer verilmiş olup, Danıştay Onikinci Dairesinin 20.04.2010 tarihli ve E:2007/2180, K:2010/2167 sayılı Kararı onanmış ve Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17 nci maddesinin iptaline yer olmadığına hükmedilmiştir.

Söz konusu Karar ve mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde; Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17 nci maddesi ile zabıta teşkilatının görevde yükselmeye ilişkin şartların belirlendiği ancak zabıta müdürlerine, sınav şartını içeren 17 nci maddenin 1 inci fıkrası açısından muafiyet getirildiği, diğer ifadeyle zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavında başarılı olma şartının bulunmadığı anlaşılmaktadır.

Ancak zabıta müdürleri, anılan Yönetmeliğin 2 nci fıkrasında yer alan;

“Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.” hükmünden muaf tutulmamıştır.

Bu durum, zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek için Yönetmeliğin 17 nci maddesinin 2 nci fıkrası uyarınca 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirilecek hizmet süresinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçirilmesi şartını zorunlu kılmaktadır.

Diğer taraftan, Sorumlular tarafından yapılan savunmada, mevzuat hükümlerine aynen yer verilmek suretiyle yapılan atamanın mevzuata uygun olduğu belirtilmiş ancak hangi gerekçelerle mevzuata uygun olduğuna ilişkin bir açıklamada bulunulmamıştır.

Ayrıca savunmada Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17 nci maddesinin 2 nci fıkrasındaki; “… Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.” hükmüne yer verilmiş olsa da, ilan verilmesine rağmen başvuru olmadığına veya İdarenin yeni kurulan belediye olduğuna ilişkin bir cevap ya da kanıt sunulmamıştır. Kaldı ki ………… Belediyesinin, 12.11.2012 tarihli ve 6360 sayılı "On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun" ile ………… İli’nin Büyükşehir statüsü kazanmasından sonra kurulduğu göz önüne alındığında, atamanın yapıldığı tarihte “yeni kurulan belediye” olarak değerlendirilmesi de mümkün bulunmamaktadır.

Yapılan incelemede anılan personelin, zabıta teşkilatında iki yıllık hizmeti bulunmadığı halde ………… Belediyesi tarafından ………… tarihinde Bilgisayar İşletmenliği kadrosundan Zabıta Müdürü kadrosuna, ………… tarihinde de Zabıta Müdürlüğünden Destek Hizmetleri Müdürlüğü kadrosuna atandığı, ………… tarihine kadar bu kadroda görev yaptığı ve ek ödeme ile özel hizmet tazminatı tutarlarını bu kadro üzerinden aldığı anlaşılmıştır.

Bununla birlikte, anılan personelin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68 inci maddesinin (B) fıkrasında belirtilen en az sekiz yıllık hizmeti bulunmadığı gibi Destek Hizmetleri Müdürlüğü için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olma şartını da taşımadığı görülmüştür. Ayrıca ilgili Zabıta Müdürlüğü kadrosunda da iki yıl bulunmadığı için Destek Hizmetleri Müdürlüğü kadrosuna atanana kadar Zabıta Müdürlüğü kadrosunun atanma şartlarını da haiz olmamıştır.

Dolayısıyla, anılan personele mevzuat hükümlerine aykırı olarak atanmış olduğu Destek Hizmetleri Müdürlüğü kadrosu için 2018 yılında öngörülen mali hakların ödenmesi 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Kontrol Kanununun 71 inci maddesinde “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanan kamu zararına sebebiyet vermektedir.

5018 sayılı Kanunun “Harcama yetkisi ve yetkilisi” başlıklı 31 inci maddesinde;

“Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.

…”

“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”

“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

…

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.

…”

denilmektedir.

Kaldı ki, Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189-1 sayılı Kararının “Sorumlular” başlıklı 3 üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları açıklanmış olup; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği belirtilmiştir.

Ayrıca 5018 sayılı Kanunun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8 inci maddesinde yer alan; “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” hükmü ile kamu kaynağından dolayı hesap verecek kişilerde unvan ayrımına gidilmemiş, genel olarak kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, söz konusu yetkinin karşılığı sorumluluğu taşıyacağı öngörülerek idare hukukunda geçerli olan yetki-sorumluluk dengesi prensibine uygun bir düzenleme getirilmiştir.

Dolayısıyla, mevzuata aykırı bir ödemeden dolayı sorumluluğun belirlenmesinde her bir olayın münferiden değerlendirmeye tabi tutulması ve harcama süreci dikkate alınarak sadece ödeme emri üzerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisine değil bu kişiler ile birlikte genel olarak harcama yapılmasına ilişkin bağlayıcı bir karar alma, talimat verme veya düzenleme yapma gibi bir yetkiye sahip kişilere de yetki-sorumluluk dengesi prensibine uygun olarak sorumluluk yüklenmesi gerekmektedir.

İlişikli belgelerdeki imza eksikliği nedeniyle kendisine sorgu tebliğ edilen Muhasebe Yetkilisinin savunmasında özetle; ………… tarihli ve ………… ile ………… numaralı Ödeme Emri Belgelerinin sehven imzasız suretlerinin gönderildiği, asıl suretlerinin savunma ekinde sunulduğu belirtilmiş, savunma ekinde sunulan söz konusu belgelerde Harcama Yetkilisi …………’in imzasının bulunduğu anlaşılmıştır. Dolayısıyla, Muhasebe Yetkilisi …………’a oluşan kamu zararı nedeniyle sorumluluk atfedilmesi mümkün bulunmamaktadır.

Bu itibarla, ………… tarihli ve ………… sayılı ilamın ………… inci maddesindeki hüküm dışı kararının kaldırılarak, rapora konu edilen toplam ………… TL tutarındaki kamu zararının; Harcama Yetkilisi (…………) …………, Gerçekleştirme Görevlisi (…………) ………… ile Diğer Sorumlular (…………) …………, (…………) ………… ve (…………) …………’a müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faiziyle birlikte ödettirilmesine, anılan Kanunun 55 inci maddesi uyarınca ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.