Sayıştay 3. Dairesi 39747 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2008

• Daire: 3

• Dosya No: 39747

• Tutanak No: 41767

• Tutanak Tarihi: 05.04.2016

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Memur Öğle Yemeği Yardımı…

1491 sayılı ilamın 6’ncı maddesinde memurların öğle yemeği bedellerinin yarısından fazlasının Belediye bütçesinden karşılanması nedeniyle verilen … TL tutarındaki tazmin hükmü, Temyiz Kurulunun 21.05.2013 tarih ve 37194 sayılı Kararı ile bozulmuş olup, anılan Temyiz Kurulu Kararında konu ile ilgili olarak;

“İlamda tazmin gerekçesi Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesinde yer alan ‘Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır....’ hükmüne dayandırılmaktadır.

Söz konusu Yönetmeliğin, memurlara yemeğin kurumlarca oluşturulacak veya oluşturulmuş yemek servisleri aracılığı ile verilmesine göre düzenlendiği, yine yönetmeliğin 5, 6 ve 7. maddelerinden anlaşılmakta; servisler aracılığı ile verilen ve yemek yiyenlerden alınacağı belirtilen yemek maliyetinin nasıl belirleneceği ise anılan Yönetmeliğin 9. maddesinde açıklanmaktadır.

Madde de; ‘Yönetmeliğin 4.maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri, kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez.’ hükmü yer almakta; 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 4. maddesine göre de yemek ihtiyacının ihale yolu ile temini mümkün bulunmaktadır.

Bu hükümler birlikte değerlendirildiğinde, yemek yiyenlerden alınacağı belirtilen yemek bedelinden, Yönetmeliğin 9. maddesi ile yemek maliyetine dahil edilmeyecek unsurların düşülmesi, kalan tutarın yarısının yemek yiyenlerden alınması gerekir. İhale yolu ile yapılan yemek alımlarında ise bu unsurlara tekabül eden payın düşülerek, memurlarca karşılanması gereken payın tam olarak hesabı mümkün bulunmamaktadır.

Bu nedenle, Yönetmeliğin 9. maddesinde sayılan ve yemek maliyetlerinin büyük kısmını oluşturan kalemlerden sonra kalan maliyete karşılık, Maliye Bakanlığınca memurlardan alınacak yemek katkı paylarına ilişkin ilgili yıl Bütçe Uygulama Tebliğinde yayımlanan tutarların, Yönetmeliğe gore alınması gereken tutarlar olduğunun kabulü ile tazmin miktarının bu tutara gore hesap edilmesi için 1491 sayılı ilamın 6. maddesi ile … TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün bozulmasına ve dosyanın kararı veren Daireye gönderilmesine,

...” denilmiştir.

Temyiz Kurulunun bozma kararı üzerine Daire tarafından düzenlenen 1837 sayılı ek ilamın 1’inci maddesi ile;

… Belediyesinde görev yapan ve öğle yemeği servisinden faydalanan memurlara yapılan yemek yardımının yarısının ilgili memurlardan alınmayarak bütçeden karşılanması nedeniyle … TL.ye tazmin hükmü verilmiştir.

Sorumlular tarafından temyiz edilen ek ilam hükmüne ilişkin temyiz dilekçesinde özetle;

Belediyenin 2008 yılı hesabının yargılanmasında Sayıştay Temyiz Kurulunun 21.05.2013/37194, 21224 No'lu İlamı ile "...ilgili yıl Bütçe Uygulama Tebliğinde yayımlanan tutarların, Yönetmeliğe göre alınması gereken tutarlar olduğunun kabulü ile tazmin miktarının bu tutara göre hesap edilmesi için 1491 sayılı ilamın 6. maddesi ile … TL'ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün Bozulmasına ve dosyanın kararı veren Daireye gönderilmesine" karar verildiğini,

Ancak Sayıştay 3. Dairesinin bu karar doğrultusunda işlem yapmayarak, yine aynı miktarın tazminine hükmettiğini,

Oysa, 2009 yılı için de itirazları sonucunda Sayıştay Temyiz Kurulunun 21.05.2013/37182 nolu Kararında tazmin hükmünün bozulmasına ve Dairesine gönderilmesine ilişkin karar verdiğini ve Sayıştay 3. Dairesinin 2009 yılı için Maliye Bakanlığınca belirlenen asgari tutarlara göre kesinti yapılması yönünde konuyu 28.04.2014/1488 No'lu Ek İlama bağladığını ve belediyece de itiraz edilmeyerek ilama uyulduğunu tazminin yerine getirildiğini,

Kaldı ki, 657 sayılı DMK'un "Yiyecek yardımı" başlıklı 212’nci maddesinde;

"Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur." denildiğini,

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212'nci maddesine dayanılarak Bakanlar Kurulu Kararı ile çıkarılan ve 11.12.1986/19308 tarih ve sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren Devlet Memurları Yiyecek Yardım Yönetmeliği'nin "Kapsam" başlıklı 2’nci maddesinde;

"Bu Yönetmelik, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanır."

"Yemek Servisi Giderleri" başlıklı 4’üncü maddesinde;

"Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır." denildiğini,

Belediyenin 2008 yılında 5 adet hizmet binası, 3 zabıta karakolu, 2 sivil savunma merkezi, 5 iletişim noktası, 13 adet sağlık hizmeti amaçlı binası, 4 adet sosyal ve kültürel amaçlı binası bulunduğunu, birbirinden farklı yerlerde ve farklı uzaklıklarda bulunan binalarda, İş Kanununa tabi çalışanlarla birlikte, 657 sayılı DMK’ya tabi personelin de görev yaptığını,

Devlet Memuru Personelin öğle yemeğinin, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununa göre, hizmet satın alma yöntemi ile karşılandığını,

Bu amaçla, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yemek Servisi Giderleri" başlıklı 4’üncü maddesinin "Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır." hükmü gereği, tahmini yemek maliyetleri tespit edilerek ve bütçe hazırlama rehberi de dikkate alınarak, yemek maliyetinin yarısı olarak 2008 bütçesine ….-TL ödenek konulduğunu,

"Belediyede görevli 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi personele öğle yemeği verilmesi" Hizmet Alımı İşinin, 4734 s. Kanunun 19.maddesine göre Açık İhale Usulü ile yapılan ihaleler sonucunda: 2007-2008 yılı için (18.06.2007-17.06.2008 dönemini kapsayan 1 yıllık sürede, 178 personele) ….-TL (+KDV) ve 2008 yılı için (01.07.2008-31.12.2008 dönemini kapsayan 6 aylık sürede, 175 personele) … TL (+KDV) bedelle … A.Ş.'ye ihale edildiğini,

Her iki ihale için de, Firma ile akdedilen Hizmet Alımları Tip Sözleşmelerde, "Sözleşmenin Türü ve Bedeli" başlıklı 6’ncı maddelerinde, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği 4’üncü maddesi gereği ihale edilen yemek bedelinin yarısının bütçeden karşılanacağı, bütçeden karşılanmayan kısmının, yemek yiyenlerden alınacağının belirtildiğini,

Hizmet İşleri Tip Sözleşmesinde "Sözleşmenin Türü ve Bedeli" başlıklı 6.maddesinin aşağıdaki gibi düzenlendiğini;

18.6.2007-17.6.2008 (1 yıllık) dönemini kapsayan Sözleşmenin 6.maddesinde: "Bu sözleşme götürü bedel sözleşme olup, Yüklenici tarafından teklif edilen ….-TL +KDV bedelin %50'si mahsup edildikten sonra geri kalan kısım; Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği 4.maddesinin "yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır." hükmü gereğince firmaya idarece ödenecek tutarın, mahsuptan sonra öğün başına … TL. olmak üzere 46.992 adet öğün karşılığı toplam … TL (+KDV) bedel üzerinden akdedilmiştir" denildiğini,

Yine, 01.7.2008-31.12.2008 (6 aylık) dönemini kapsayan Sözleşmenin 6.maddesinde: "Bu sözleşme götürü bedel sözleşme olup, Yüklenici tarafından teklif edilen ….-TL +KDV bedelin %50'si mahsup edildikten sonra geri kalan kısım; Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği 4.maddesinin "yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır." hükmü gereğince firmaya idarece ödenecek tutarın, mahsuptan sonra öğün başına ….-YTL olmak üzere 23.105 adet öğün karşılığı toplam … TL (+KDV) bedel üzerinden akdedilmiştir" denildiğini,

1 öğün yemek için ihalede tam maliyet teklif edilmiş olup, Sözleşme maddelerine istinaden ise … A.Ş.'ye memurun fiilen çalıştığı günler karşılığında her öğün için, teklif edilen yemek bedelinin (tam maliyetinin) yarısı üzerinden hak ediş ödemeleri yapılmış olduğunu,

Yemek maliyetinin diğer yarısının yönetmelik gereği yemek yiyenlerden alınacağı işin sözleşmesinde düzenlenmiş olduğundan, memurlara firma tarafından belediyenin bütçeden karşılayacağı kısmı için yemek fişleri verilerek firmanın göstermiş olduğu anlaşmalı lokantalardan dağıtımın sağlandığını,

Ek ilamda örnek olarak gösterilen 18.03.2008 tarih ve 30029 nolu Temyiz Kurulu Kararında incelenen konu - işin ihalesine çıkışı (maliyeti açısından) ve 1 öğün bedelin sözleşmede düzenlenişine ilişkin çelişkiler içeren yöntemi nedeni ile -belediyelerince yapılmış ihale ve işlemleriyle örtüşmediğini, çünkü örnek verilen karar incelendiğinde, dilekçelerinde yapılan ihalenin toplam yemek bedeli üzerinden olmayıp, alınacak yemek bedelinin yarısının memurlardan karşılanacak olan miktarı düşüldükten sonra belirlenen yaklaşık maliyetin yarısı üzerinden ihale edildiğini bildirmekte, oysa yapılan ihale sözleşmelerinde "1 öğün yemek bedelinin … TL (KDV dahil)" olarak belirlendiği ve her ay hak edişler bu rakam üzerinden ödendiğinin anlaşıldığını,

… Belediyesinde ihalenin ise; açık usulle ve 1 öğün yemeğin maliyetini tam olarak ortaya çıkmasını sağlayacak şekilde yapıldığını, ihale dokümanlarında konulan özel madde ile yönetmeliğe atıfta bulunularak Belediye bütçesinden yükleniciye yarısının ödeneceğinin baştan bildirildiğini, tam yemek maliyeti üzerinden teklifler alındıktan sonra ihalede ortaya çıkan 1 öğün tam yemek maliyetinin belediyece karşılanacak yarım (1/2) tutarı açıkça yazıldığını ve bu yarım tutar üzerinden hak edişler düzenlendiğini ve ödendiğini,

İhale edilen yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kalan kısmının, öğle yemeği ihtiyacının giderilmesi esnasında memurlarca karşılandığını ve kendilerinin ödediğini, ek ilamda idarece buna ilişkin ispatlayıcı belgeler sunulmadığından bahsedildiğini ancak, bir ödeme karşılığında, her alış-verişte olduğu gibi, VUK'nu gereği ödemeyi yapanlarca belge alındığını, fatura kesme limiti altında olan bu tutarlardaki harcamalara karşılık genelde yazar kasa fişi verildiğini ve ödemeyi yapanların bunları uzun süre saklama ihtiyacı duymadığını,

Memurların kendi harcamalarına/ödemelerine karşılık aldıkları bu belgeleri idareye ibraz etme zorunluluklarının olmadığını, idarece de talep edilmesine yasal dayanak/olanak bulunmadığını çünkü, yemeğin bu kısmı için ödemeyi yapan tarafın Belediye olmadığını,

Esas olan belediyenin bütçesinden yemek maliyetinin yarısından fazlasının karşılanmaması olduğunu,

İlam maddesinde belirtilenin aksine, ihale edilen işin ihalesinde belirlenmiş gerçek yemek maliyetinin yarısının memurdan alınmasının ihale dokümanına şart olarak konularak, yönetmelik hükmünün tam ve eksiksiz olarak yerine getirildiğini,

Mevzuatta bordrodan kesilme şartı bulunmadığını, "yemek yiyenlerden alınır" denildiğini, kaldı ki, Yiyecek Yardımı Yönetmeliğindeki amacın açık ihale yolu ile alım yapmak suretiyle yerine getirilmesi durumunda yemek maliyetinin zaten belli olduğunu, tüm memurların bordrolarından kesip, bütçeden ödenecek tutar ile birleştirilerek toplam yemek maliyetinin firmaya ödenmesinin sadece iş yükünü artıracağını,

Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre ve yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere 2008 bütçesine ….-TL memur yemek yardımı ödeneği konulduğunu, ödenekten ….-TL.nin memur yemek gideri için kullanıldığını, ihalede teklif edilen yemek maliyetinin diğer yarısının ise yararlananlarca, firma tarafından gösterilen yemek yedikleri yerlerde kendilerince karşılanmasının öngörüldüğünü,

Bütçeden karşılanması gereken ve yemek maliyetinin yarısı olan ….-TL yemek giderinin de yarısı olan (ek tablo bkz.) ve ilamın 6.maddesinde kamu zararı olarak nitelendirilen ….-YTL.nin, 2008 yılı toplam yemek maliyetinin ¼ ü olduğunu, kesilmesi halinde, yönetmelik gereği bütçeden karşılanması gereken yemek maliyetinin de yarısının memurlardan alınması ve toplamda yemek maliyetinin 3/4'nün memur tarafından karşılanması anlamına geleceğini,

Belediyenin 2006 yılı hesapları ile ilgili olarak aynı konunun rapor konusu edildiğini, Sayıştay Başkanlığının 3. Dairesinin 21.04.2009 tarih ve 636 sayılı İlamının beraatla sonuçlandığını,

Yine Belediyenin 2009 yılı hesabına ilişkin (itiraza konu mevcut 2008 ile içeriği açısından hiçbir farkı olmayan) aynı konulu tazmin hükmünün, 21.05.2013/37182 Nolu Temyiz Kurulu Kararı ile Bozularak, Bütçe Uygulama Tebliğinde yayımlanan tutarlara göre hesap edilmesi için dairesine gönderildiğini, Sayıştay 3. Dairesinin Kurul Kararı doğrultusunda hesaplayarak 28.04.2014/1488 No'lu Ek ilamla çıkarttığı tazmin belediyece yerine getirildiğini,

… Belediyesinin 2003 yılı hesabının incelenmesinde, ihale yolu ile alım yapılarak yerine getirilmiş olan yemek yardımı için, yemeğin maliyetinin %50'den daha düşük oranda katılım payı kesilmesi nedeni ile tazminin istendiğini, ödeneğin aşılmaması ve Bütçe uygulama talimatında belirtilen asgari tutarların yemek yiyenlerden tahsil edilmiş olması yeterli bulunarak, Sayıştay Temyiz Kurulunun 11.03.2008 tarih 2008/30001 sayılı Kararı ile tazmin hükmünün kaldırıldığını belirterek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını istemişlerdir.

Başsavcılık;

“Asıl İlam memurlara verilen öğle yemeği hizmet bedelinin yarısının ilgili personelden alınmamasına dayanmakta, bozma kararı ise yemek bedelinin yarısının personelden alınmaması üzerine kurulu kamu zararı hesabının yersiz olduğu ve yılı bütçe uygulama talimatında belirtilen asgari tutarlar üzerinden kamu zararı hesaplanması gerektiği yönünde olup, Daire bu karara karşı direnerek asıl İlam hükmü yönünde karar vermiştir.

Yemek bedelinin yarısı üzerinden ihale yapıldığı ve gerçekleşen ihale bedelinin tamamının İdarece ödendiği, İdare tarafından personelden doğrudan bir yemek bedeli tahsil edilmeyip, personelin yemek bedelinin diğer yarısını yemek hizmetinden yararlandığı sırada firmaya ödediği ileri sürülmüştür.

Personele İdare bünyesinde hazırlama veya ihale suretiyle temin edilip İdare bünyesinde sunma yerine, ihale yoluyla alınan yemek hizmetinin yemek bileti vermek suretiyle idare dışında temin edildiği anlaşılmaktadır. Yemek bedelinin yarısının ihale edilmesi şeklindeki uygulama ilgili mevzuatına aykırı ve yemek hizmet bedelinin tamamının İdare bütçesinden karşılanmasına yönelik bir işlemdir. Yapılması gereken hesaplanan yaklaşık maliyet bedelinin tamamı üzerinden yemek hizmet bedelinin ihale edilerek, gerçekleşen ihale bedelinin yarısının İdare bütçesinden diğer yarısının yılı bütçe uygulama talimatında belirlenen asgari tutarlardan az olmamak üzere personelden tahsil edilerek yemek bedelinin tamamı üzerinden İdarece firmaya ödenmesi şeklinde olmalıydı.

İşlemler mevzuatın öngördüğü ve yukarıda özetlenen süreçte yürütülmeyip, dolaylı yollara başvurularak yemek bedelinin tamamının Kurum bütçesinden ödenmesine yol açılmış ve personelden ise yılı bütçe uygulama talimatında belirlenen asgari tutar üzerinden bir tahsilat yapılmadığı gibi, firmaya personel tarafından hizmetten yararlanma sırasında ödendiği iddia edilen tutarlar hakkında da herhangi bir belgelendirme yapılmamıştır. İleri sürülen gerekçeler ve temyiz talebi yersiz olup, Daire kararının tasdik edilmesi uygun olur.” şeklinde görüş bildirmiştir.

Dosyada mevcut belgeler okunup incelendikten sonra gereği görüşüldü:

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212’nci maddesine dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4’üncü maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmiştir.

Buna göre, kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabilecektir.

Yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan diğer yarısı ise yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise, her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan yarısını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edilebilecektir. Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel yemeğin maliyetinin yarısını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin yarısını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktar bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen mevzuat hükümlerine aykırıdır.

Dilekçede her ne kadar yemek alım sözleşmelerinin ihale teklif fiyatlarının %50 sinin idareden, diğer yarısının ise memurlardan alınacağı yönünde akdedildiği, memurlar tarafından karşılanacak tutarların öğle yemeği sonrasında yemek yenilen yere ödendiği, bütçe hazırlama rehberi esas alınarak konulan ödeneğin bu şekilde kullanıldığı ileri sürülmüşse de, yemek yardımının yarısının memurlarca karşılandığına ilişkin bir veri sunulmamıştır.

Bu nedenle 1837 sayılı ek ilamın 1’inci maddesi ile … TL.ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE,

Karar verildiği 05.04.2016 tarih ve 41767 sayılı tutanakla yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.