Sayıştay 3. Dairesi 38386 Kararı -

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi:

• Yılı: 2009

• Daire: 3

• Dosya No: 38386

• Tutanak No: 39678

• Tutanak Tarihi: 25.11.2014

• Konu:

KARAR

TEMYİZ KURULU KARARI

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü;

1393 sayılı İlamın 1. maddesiyle, Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreteri ve Yardımcılarına, 213 sayılı Vergi Usul Kanununun ek 13’üncü maddesine istinaden Maliye Bakanlığı personeline yapılan ek ödemenin verildiği gerekçesiyle 32.421,61 TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Dilekçiler, ortaklaşa gönderdikleri temyiz dilekçesinde özetle;

1. Genel Sekreterlerin mali ve sosyal haklarının atfen düzenlendiğini; 5216 sayılı Yasa'nın 22’nci maddesinin; genel sekreter ve genel sekreter yardımcılarının mali ve sosyal haklarını tek tek saymadığını, başka bir kurum personelinin mali ve sosyal haklarına atıfta bulunmak suretiyle düzenlediğini, bunu yaparken;

a- Genel İdare hizmetleri sınıfından olma,

b- Bakanlık genel müdürü veya müstakil daire başkanı olma,

c- İlgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanma, olmak üzere üç temel koşul aradığını ve bunun dışında başka bir şart aramadığını,

2. Yasada bakanlık tanımı yapılmadığını ve Büyükşehir Belediyelerinin hiçbir bakanlığın teşkilatı olmadığını, 5216 sayılı Yasa'nın 22’nci maddesinin 2’nci fıkrasında "bakanlık genel müdürü ve müstakil daire başkanı" şeklinde ifadeler yer almasına rağmen, Yasa'nın "tanımlar" başlığında da "bakanlık" tanımının bulunmadığını, yerel yönetimler üzerinde ağırlıklı olarak idari vesayet yetkisinin İçişleri Bakanlığınca kullanılmasından dolayı "bakanlık" ifadesinden İçişleri Bakanlığının anlaşılarak emsal alınması gerektiğini ifade edenler olsa da, İçişleri Bakanlığında genel idare hizmetleri sınıfından genel müdür ve müstakil daire başkanı bulunmadığını, diğer taraftan Büyükşehir Belediyelerinin idari ve mali özerkliğe sahip kamu ve tüzel kişiliği olan merkezi yönetimden ayrı yerel yönetim birimleri olduğunu, yerel yönetim birimleri olarak Büyükşehir Belediyelerinin, merkezi idarenin her bir bakanlığına aynı uzaklıkta ve yakınlıkta yer aldığını, idari vesayetin bir bakanlık tarafından daha ağırlıklı kullanılıyor olmasının bu mesafeyi etkilemediğini,

3. İlgili mevzuatın bu açıdan yürürlükte bulunan bütün yasaları kapsadığını; mevzuatın sözlük tanımı itibariyle; yürürlükte olan bütün yasa ve buna bağlı düzenlemeleri ifade etmekte olduğunu, bu tanıma bakıldığında 5216 Yasa'nın 22’nci maddesinde yer alan "ilgili mevzuat" kavramı içinde sadece 657 sayılı Yasa ile sağlanan mali ve sosyal hakların yer almadığını, memurlara mali ve sosyal hak ile diğer hakları sağlayan bütün yasa ve düzenlemelerin yer aldığını,

4. Hakim, Savcı ve Sayıştay mensuplarının özlük haklarının da benzer şekilde hesaplandığını, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu'nun 102’nci maddesinde kıstas aylığın; en yüksek Devlet memuruna (başbakanlık müsteşarına) mali haklar kapsamında fiilen yapılmakta olan her türlü ödemeler toplamının brüt tutarı olarak tanımlandığını, 2802 sayılı Yasa’nın 102’nci maddesindeki "her türlü ödeme" ifadesine dayanılarak Başbakanlık Müsteşarına 657 sayılı Yasa ve diğer yasalarla sağlanan her türlü mali haklar esas alınarak belirtilen oranlar nispetinde Hakim ve Savcılara aylık ödenmekte olduğunu,

5. 213 Sayılı Yasa'nın ek 13’üncü maddesine göre ek ödeme alan Maliye Bakanlığı Personeli, 4077 sayılı Yasa’nın 29’uncu maddesine göre ek ödeme alan Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Personeli ve 3146 sayılı Yasa'nın 39’uncu maddesine göre ek ödeme alan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı personelinin görevlerinin özel önemi ya da özelliği nedeni ile bu ödeneği almadıklarını, belirtilen yasaların ne metninde ne de gerekçesinde böyle bir ifade bulunmadığını, bu ödemenin "bütün hakların", diğer bir ifade ile ücretin bir parçası olduğunu ve her ay mutat olarak ücretin parçası olarak ödendiğini, eğer görevin özel önemi veya işi riski nedeni ile ödenmiş olsaydı, izinli, raporlu olunduğu zaman ödenmemesi gerektiğini, diğer taraftan ek ödeme alan Bakanlıkların genel müdür ve müstakil daire başkanlarının ek ödeme almayan bakanlıkların aynı personeline göre farklı bir çalışma saatine de tabi olmadığını, eğer görevin önemi iddiası ileri sürülecekse; Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreter ve Genel Sekreter Yardımcılarının görevinin önemi ve riskinin daha fazla olduğunu,

6. 5216 sayılı Yasa’nın 22’nci maddesinde yer alan düzenleme karşısında Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreterleri ve Genel Sekreter Yardımcılarının mali ve sosyal haklarının da alt hukuk kurallarıyla sınırlandırılamayacağını, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 3’üncü maddesi uyarınca yapılacak ek ödemeye ilişkin BKK’nin Büyükşehir Belediyesi Genel Sekteler ve Genel Sekreter Yardımcılarının ek ödemesi ile ilgili daraltıcı hüküm içeremeyeceğini, oysa bu BKK’nin ek ödeme cetvelinin A-l/a-4 ve gruplarında Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreterler ve Genel Sekreter Yardımcılarının ek ödemelerinin 5216 sayılı Yasanın 22’nci maddesine aykırı olarak daraltıldığını,

7. Yasa koyucunun tüm haklardan kastı sadece 657 sayılı Yasa olsaydı bunu açık yazacağını, 5216 sayılı yasanın 22’nci maddesinde "… ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanırlar." denildiğini, bu hükümden amaçlananın en yüksek mali ve sosyal hakka sahip Bakanlık genel müdürü ve müstakil daire başkanı olduğunun açık bir şekilde anlaşıldığını,

8. Personel hukukunun temel ilkelerinden birisinin de "lehte olanın uygulanması" kuralı olduğunu, bu bağlamada en yüksek mali ve sosyal hakka sahip olan Maliye Bakanlığı personelinin emsal alınmasında mevzuata aykırılık bulunmadığını, diğer taraftan genel sekreterin özlük hakkı hesabında bakanlıklarda genel müdür, genel sekreter yardımcılarının özlük hakkı hesabında bakanlıklarda müstakil daire başkanı görevi bulunanlardan en düşük mali ve sosyal hakka sahip olanların emsal alınmasında ne kadar hukuki gerekçe var ise, en yüksek olan mali ve sosyal hakkın emsal alınmasında da en az onun kadar hukuki gerekçe bulunduğunu,

Tüm bu gerekçelerle Başkanlık Makamı adına Genel Sekreterlikçe imzalanan 07.12.2007 tarih ve M.16.0.BBB.0.70.00/52 sayılı yazılarıyla talepleri üzerine Başkanlık Makamımı 16.12.2007 tarih ve M.16.0.BBB.0.71.13.848-10 sayılı yazılı emirleri ile seçimden sonra Başkanlık Makamının 09.04.2009 tarih ve M.16.0.BBB.0.71.13-848.10-37145 sayı olurlarına istinaden Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreter ve Yardımcılarına, Maliye Bakanlığı Genel Müdürleri ve Daire Başkanları için ön görülen ek ödemenin yapıldığını ve son olarak, Bursa Büyükşehir Belediyesinin 2008 hesap yılının Sayıştay 1. Dairesi tarafından yapılan yargılamasında 29.11.2010 tarih 9823 sayılı duruşma tutanaklarından anlaşılacağı üzere (genel sekreter ve genel sekreter yardımcılarına yapılan ödemelerle ilgili) aynı konuya ilişkin Madde 15 ve Madde 16’nın 1 Ağustos 2010 tarih 27659 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 6009 sayılı Gelir Vergisi Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun geçici 8’inci maddesi kapsamında değerlendirilerek sorumluların beraatı yönünde karar verildiğini belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmişlerdir.

Başsavcılık karşılamasında özetle; büyükşehir belediyesi genel sekreter ve yardımcılarına maaşlarına ilave olarak sayılı Vergi Usul Kanunun ek 13’üncü maddesi gereğince Maliye Bakanlığı personeli genel müdür ve yardımcılarına ödenen ek ödeme kadar ayrıca ödeme yapılması nedeniyle tazmin hükmü verildiği, buna karşılık ilgili temyiz dilekçesinde; ödemenin dayanağının 5216 sayılı Kanunun maddesi olduğunun, ayrıca tazmin konusunun 01.08.2010 tarih ve 6009 sayılı Kanun kapsamında işlemden kaldırılması gereken ödemelerden olduğunun ileri sürüldüğü ifade edildikten sonra belirtilen hususların tazmin hükmünün kaldırılmasını sağlayacak nitelikte olmadığı düşüncesiyle Daire kararının tasdik edilmesinin uygun olacağı mütalaa edilmiştir.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “PERSONEL İSTİHDAMI” başlıklı 22’nci maddesinde:

“Büyükşehir belediyesi personeli büyükşehir belediye başkanı tarafından atanır. Personelden müdür ve üstü unvanlı olanlar ilk toplantıda büyükşehir belediye meclisinin bilgisine sunulur.

Genel sekreter, belediye başkanının teklifi üzerine İçişleri Bakanı tarafından atanır. Genel sekreter kadrosuna atananlar, genel idare hizmeti sınıfına dahil bakanlık genel müdürleri, genel sekreter yardımcısı kadrosuna atananlar ise bakanlık bağımsız daire başkanları için ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanırlar.

Büyükşehir belediyesi 1. hukuk müşaviri ve daire başkanları, bağlı genel müdürlüklerin daire başkanlarının yararlandığı makam ve görev tazminatından aynen yararlanırlar.

…..” denilmektedir.

Diğer yandan, 213 sayılı Vergi Usul Kanunun Ek 13’üncü maddesinde:

“4. Maliye Bakanı:

a ) (Mülga : 5/7/1991 - KHK - 433/16md.; Yeniden düzenleme: 19/8/1991 - KHK - 449/3 md. Değişik : 20/3/1997 - KHK - 570/12 md.) Maliye Bakanlığı ile bağlı kuruluşlarının merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında çalışan memurlar ile sözleşmeli personele ( bağlı kuruluşların kadro karşılığı sözleşmeli personeli hariç ) en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) % 200'ünü geçmemek üzere ek ödeme yaptırmaya,

…

Yetkilidir.

Ek ödemelerde 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun aylıklara ilişkin hükümleri uygulanır.

(Ek hüküm : 26/12/1993 - 3946/2 md.) Görev yapılan birim ve iş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin sınıfı, kadro ünvanı, derecesi ve atanma biçimi gibi kriterlere göre yapılacak ek ödemelerin farklı miktarları ve ödemeye ilişkin usul ve esasları Maliye Bakanı tarafından tespit edilir.

(Ek hüküm : 26/12/1993 - 3946/2 md.) Yukarıda belirtilen esaslar dahilinde yapılacak ödemeler Gelir Vergisine tabi tutulmaz. (Ek cümle: 20/6/2001-4684/15 md.) Bu ödemeler bütçeden karşılanır. Bağlı kuruluşlar personeline yapılacak ek ödemelerin belirlenmesinde, bunlara ödenmekte olan ikramiye, fazla mesai ücreti gibi farklı ödemeler ile diğer imkanlar dikkate alınır ve bağlı kuruluş bütçelerinden ödenir.

(Ek paragraf:(7)17/9/2004-5234/5 md.) Bu madde kapsamında bulunan personele yapılan ikramiye, teşvik primi, teşvik ödemesi, döner sermaye katkı payı ödemeleri, döner sermaye gelirlerinden yapılan ek ödemeler ve 4458 sayılı Gümrük Kanunu uyarınca ödenen tutarlar ile Maliye Bakanlığınca belirlenecek benzeri ödemelerin net tutarları, bu madde kapsamında yapılan ek ödemenin aylık net tutarından mahsup edilir. Mahsuba ilişkin esas ve usulleri belirlemeye Maliye Bakanı yetkilidir. Bu ödeme ilgili mevzuatı uyarınca ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, döner sermaye payı, ikramiye, ücret ve her ne ad altında olursa olsun benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz.” hükümleri yer almaktadır.

Buna göre 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na 3418 sayılı Kanunun 32’nci maddesiyle Ek 13’üncü madde eklenmiş ve bu maddenin 4’üncü fıkrası (a) bendiyle Maliye Bakanlığı personeline ek ödeme yapılması için yetki verilmiş, verilen yetkiye istinaden de “Maliye Bakanlığı Personeline Yapılacak Ek Ödemeye İlişkin Usul ve Esaslar” ile bu esaslara “ekli cetvellerde” gösterilen oranlarda Maliye Bakanlığı ile bağlı kuruluşlarının merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında çalışan memurlar ile sözleşmeli personeline (bağlı kuruluşların kadro karşılığı sözleşmeli personeli hariç), 08.05.2007 tarihli Bakan oluruyla ek ödemede bulunulmasına ilişkin usul ve esaslar tespit edilmiştir.

Maliye Bakanlığı Personeline Yapılacak Ek Ödemeye İlişkin Usul ve Esasların, Kapsam başlıklı 2’nci maddesinde; “Bu usul ve esaslar, Maliye Bakanlığı ile bağlı kuruluşlarının merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında çalışan memurlar ile sözleşmeli personeli (bağlı kuruluşların kadro karşılığı sözleşmeli personeli hariç) kapsar.” denilmektedir. Ek ödeme Oran ve Miktarları başlıklı 3’üncü maddesinde; “Bu usul ve esaslar kapsamına giren personele en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) ekli cetvellerde yer alan oranların uygulanması suretiyle hesaplanan miktarlarda ek ödeme yapılır.” denilmiş olup, ekli 1 Sayılı Cetvelin 2’nci sırasında “Müsteşar Yardımcısı, Kurul Başkanı, Genel Müdür, Strateji Geliştirme Başkanı, Maliye Yüksek Eğitim Merkezi Başkanı için % 195” oranında, 4’üncü sırasında “… Müstakil Daire Başkanı için % 190” oranında ek tazminat öngörülmüştür. Bu esaslar, Yürürlük başlıklı 6’ncı maddedeki; “Bu usul ve esaslar 15.05.2007 tarihinde yürürlüğe girer.” hükmü ile son bulmuştur.

213 sayılı Vergi Usul Kanununun Ek 13’üncü maddesinin değişik 4’üncü fıkrası ve bunun gereği Maliye Bakanlığınca belirlenen Maliye Bakanlığı Personeline Yapılacak Ek Ödemeye İlişkin Usul ve Esaslar yalnızca bu bakanlığın personelini kapsamaktadır. 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 22’nci maddesindeki; “Genel sekreter kadrosuna atananlar, genel idare hizmeti sınıfına dahil bakanlık genel müdürleri, genel sekreter yardımcısı kadrosuna atananlar ise bakanlık bağımsız daire başkanları için ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanırlar.” düzenlemesine dayanarak Maliye Bakanlığı personeline özel olarak verilen ek ödemeden büyükşehir belediye genel sekreterinin ve genel sekreter yardımcılarının yararlanması mümkün değildir.

5216 sayılı Kanunun 22’nci maddesinde belirtilen “ilgili mevzuat” ve “haklar” ibarelerinden; üstlenilen görevin özelliği ve hizmet gereği gibi farklı nedenlerle ödemeler öngören mevzuat hükümleri değil, görev yaptığı kurum ne olursa olsun, “genel idare hizmetleri sınıfına dâhil bakanlık genel müdürleri” ve “genel idare hizmetleri sınıfına dâhil bakanlık müstakil daire başkanları” için istisnasız aynı miktar ve orandaki mali hakların (aylık, ek gösterge, taban aylığı, kıdem aylığı, iş güçlüğü zammı, temininde güçlük zammı, makam tazminatı, özel hizmet tazminatı, görev tazminatı, denge tazminatı) ödenmesini düzenleyen 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve 4505 sayılı Temsil Tazminatı Ödenmesi Hakkında Kanun ile 375 ve 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelerin anlaşılması gerekmektedir.

Bunun dışında hizmetin gereği ve özelliği gibi nedenlerle, Bakanlıklara göre farklılık arz eden ve bir kısmında hiç ödenmeyen; ek ödeme, fon, ikramiye, teşvik ikramiyesi, döner sermaye ve katkı payı gibi ödemeleri öngören özel nitelikteki mevzuatı, 5216 sayılı Kanunun 22’nci maddesindeki “ilgili mevzuat” ve “haklar” kapsamında yorumlayıp, büyükşehir belediyesi genel sekreterine ve genel sekreter yardımcılarına da kıyasen uygulamanın yasal dayanağı bulunmamaktadır.

Diğer bir anlatımla; 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 20’nci maddesinde genel sekreter ve yardımcılarının ya özlük hakları, sırasıyla genel müdür ve müstakil daire başkanına eşitlenmiş bulunmaktadır. “Bakanlık genel müdürü” ve “bakanlık bağımsız daire başkanı” tanımlarından anlaşılması gereken, ek ödeme almayan normal bakanlık personeli olmalıdır. Maliye Bakanlığı personeli için olan ek ödeme, ilgili mevzuatında belirtildiği gibi sadece bu Bakanlık personelini kapsamaktadır. Büyükşehir Belediyesinin genel sekreter ve genel sekreter yardımcısı kadrolarına atananlar yasada açıkça yazılmadığı halde, başka Bakanlık görevlileri için öngörülmüş ek ödemeleri alamazlar.

Son olarak dilekçi, ilamın 2. maddesinde yer alan tazmin hükmünün 6009 sayılı Kanun’la getirilen af kapsamında değerlendirilerek, tazmin hükmünün kaldırılmasını istemekte ise de; 6009 sayılı Kanun’un geçici 8’inci maddesindeki, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak belediye, büyükşehir belediyesi ve il özel idaresinde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri haklarında idari veya mali yargılama ve takibat yapılamayacağı hükmü, herhangi bir mevzuatla öngörülmemiş olan, toplu sözleşme ile ya da idari bir tasarrufla mahalli idarelerin bütün personeli için çalışanların koşullarını iyileştirici nitelikte, genel olarak bütün çalışanlar için yapılan ek ödemelerle ilgili olup, büyükşehir belediyesi genel sekreterine ve genel sekreter yardımcılarına 5216 sayılı Kanun hükümlerine aykırı olarak ödenen ek ödemeyi (Maliye Bakanlığı personeli olmadığı için) bu kanun kapsamında değerlendirmek mümkün değildir.

Bu itibarla, dilekçilerin iddialarının reddedilerek 1393 sayılı İlamın 1. maddesiyle verilen 32.421,61 TL’nin tazminine ilişkin hükmün TASDİKİNE,

Karar verildiği 25.11.2014 tarih ve 39678 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.