Sayıştay 3. Dairesi 381 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler İhale Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 3

• Karar Tarihi: 22.04.2021

• Karar No: 381

• İlam No:

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2019

• Konu: İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Tekliflerin Değerlendirilmesinde Kullanılan Puanlama Yöntemi

…......... Ltd. Şti. yükleniminde olan …......... TL sözleşme bedelli “…......... Düzenlemesi İşi”nin ihalesinde uygulanan puanlama yöntemi nedeniyle …......... TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak dosyada mevcut bilgi ve belgeler incelenmiştir.

04.01.2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun;

“Temel ilkeler” başlıklı 5 inci maddesinde;

“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.”

“İhalenin karara bağlanması ve onaylanması” başlıklı 40 ıncı maddesinde;

“37 ve 38 inci maddelere göre yapılan değerlendirme sonucunda ihale, ekonomik açıdan en avantajlı teklifi veren isteklinin üzerinde bırakılır.

Ekonomik açıdan en avantajlı teklif, sadece fiyat esasına göre veya fiyat ile birlikte işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirlenir. Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirleneceği ihalelerde, ihale dokümanında bu unsurların parasal değerleri veya nispi ağırlıkları belirlenir.

Bu Kanunun 63 üncü maddesine göre ihale dokümanında yerli istekliler lehine fiyat avantajı sağlanacağı belirtilen ihalelerde, bu fiyat avantajı da uygulanmak suretiyle ekonomik açıdan en avantajlı teklif belirlenerek ihale sonuçlandırılır.

En düşük fiyatın ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak değerlendirildiği ihalelerde, birden fazla istekli tarafından aynı fiyatın teklif edildiği ve bunların da ekonomik açıdan en avantajlı teklif olduğu anlaşıldığı takdirde, ikinci fıkrada belirtilen fiyat dışındaki unsurlar dikkate alınmak suretiyle ekonomik açıdan en avantajlı teklif belirlenerek ihale sonuçlandırılır.

…”

hükümleri yer almaktadır.

04.03.2009 tarihli ve 27159 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin;

“Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi” başlıklı 61 inci maddesinde;

“Ekonomik açıdan en avantajlı teklif, sadece fiyat esasına göre veya fiyat ile birlikte fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirlenir.”

“Fiyat dışı unsurlar ve bu unsurlara yönelik düzenleme” başlıklı 62 nci maddesinde;

“(1) İhale konusu işin özelliği göz önünde bulundurularak işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer, süre gibi unsurlar fiyat dışı unsur olarak belirlenebilir.

(2) Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin, fiyat ile birlikte fiyat dışı unsurların da dikkate alınarak belirleneceği ihalelerde; fiyat dışı unsurların parasal değerleri veya nispi ağırlıkları ile hesaplama yöntemi ve bu unsurlara ilişkin değerlendirmenin yapılabilmesi için sunulacak belgeler idari şartnamede açıkça belirtilir.

(3) Fiyat dışı unsurlar, bir marka veya model esas alınarak rekabeti ortadan kaldırıcı bir şekilde belirlenemez.

(4) Fiyat dışı unsurlara, bu unsurların parasal değerlerine veya nispi ağırlıklarına ve hesaplama yöntemine yönelik düzenlemeyi yapan birim veya görevliler tarafından gerekçeli bir açıklama belgesi hazırlanır ve bu belge ihale onay belgesinin ekinde yer alır.”

denilmektedir.

22.08.2009 tarihli ve 27327 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu İhale Genel Tebliğinin “Yapım işlerine ilişkin diğer hususlar” başlıklı 53 üncü maddesinde;

“…

53.3.1. Kanunun 40 ıncı maddesi uyarınca, ekonomik açıdan en avantajlı teklif; sadece fiyat esasına göre belirlenebileceği gibi fiyat ile birlikte işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi fiyat dışındaki unsurlar dikkate alınarak belirlenebilmektedir. Ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibinin hangi yöntem kullanılarak belirlenebileceği hususu tamamen idarenin takdirinde olup fiyat dışı unsurlar kullanılarak belirlenmesi durumunda aşağıdaki esaslara uyulması gerekmektedir.

53.3.2. Fiyat dışı unsurların, Kanunun 5 inci maddesinde belirtilen ilkelere halel getirmeyecek bir biçimde idari şartnamede açık ve net olarak düzenlenmesi gerekmektedir.

53.3.3. İdari şartnamede fiyat dışı unsur olarak belirlenen hususların parasal değerlerinin veya nispi ağırlıklarının belirlenmesi gerekmektedir.

53.3.4. Fiyat dışı unsur olarak yalnızca niceliksel unsurların belirlenmesi zorunlu olmayıp bu kapsamda niteliksel belirlemeler de yapılabilir. Bu bağlamda, ihale konusu işin beklenen kaliteye uygun olarak gerçekleştirilmesini sağlamaya yönelik parametreler, kamuya karşı yükleniminde bulunan işlerin miktarı veya tutarı bakımından kapasite durumu ya da ihale konusu işi oluşturan bileşenler itibariyle isteklinin teklifi ile yaklaşık maliyet yapısının birbiri ile uyumu gibi hususlar fiyat dışı unsur olarak belirlenebilecektir.”

Söz konusu işe ait İdari Şartnamenin “Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi” başlıklı 35 inci maddesinde de;

“35.1. Bu ihalede ekonomik açıdan en avantajlı teklif, fiyatla birlikte fiyat dışı unsurlar da dikkate alınarak belirlenecektir.

35.1.1.

A. Değerlendirme “teklif fiyatı” ile “kalite ve teknik değer nitelik” olmak üzere iki kısımda yapılacaktır.

A.1. Teklif fiyatı puanlaması

Teklif fiyatı puanlaması 50 tam puan üzerinden yapılacaktır. Geçerli teklif veren istekliler arasında teklif edilen en düşük teklif fiyatı sahibi istekli 50 puan alacak olup, diğer isteklilere ait teklif puanları; TP = (TFmin x 50) / TF formülü ile hesaplanacaktır.

Bu formülde;

TP: Teklif puanı,

TFmin: Geçerli teklifler içinden istekliler arasında teklif edilen en düşük teklif fiyatı,

TF: İsteklinin teklif fiyatı, ifade eder.

A.2. Kalite ve teknik değer nitelik puanlaması

Kalite ve teknik değer nitelik puanlaması 50 tam puan üzerinden yapılacaktır. Geçerli teklif veren isteklilere ait kalite ve teknik değer nitelik puanlamasına konu iş kalemleri aşağıdaki tabloda gösterilmiştir.

Birim fiyat teklif cetvelinde 4 nolu sıradaki iş kalemi 20 puan ve 5,6,7 nolu sırasındaki iş kalemleri 10'ar puan üzerinden değerlendirilecek olup, toplamda 50 puandır.

Söz konusu iş kalemleri için isteklilerce teklif edilen fiyatların toplam tekliflerine oranının; aynı iş kalemlerinin yaklaşık maliyetteki bedellerinin toplam yaklaşık maliyete oranının %80 %120 aralığında (%80 ve %120 dahil) kalması durumunda her bir iş kalemi için yukarıdaki tabloda yer alan puanlar verilecektir. İsteklilerin teklif oranları %80 - %120 aralığı dışında kalıyorsa iş kalemleri için puan alamayacaklardır. Kalite ve teknik değer nitelik puanı, her bir iş kalemi için verilen puanların toplamıdır.

A.3. Toplam puan

Toplam puan, teklif fiyat puanı ile kalite ve teknik değer nitelik puanının toplamıdır.

A.4. Fiyat dışı unsurlar dikkate alınarak değerlendirilmiş teklif bedeli

Fiyat dışı unsurlar dikkate alınarak değerlendirilmiş teklif bedeli;

FDTF = (ETF x 100) / TTP formülü ile hesaplanacaktır.

Bu formülde;

FDTF: İsteklinin fiyat dışı unsurlar dikkate alınarak değerlendirilmiş teklif bedeli,

ETF: Toplam puanı en yüksek istekliye ait teklif bedeli,

TTP: İsteklinin toplam puanı, ifade eder.”

hükümlerine yer verilmiştir.

Dolayısıyla, söz konusu ihaledeki ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesinde, fiyat ile birlikte fiyat dışı unsurlar da değerlendirilecek ve bu değerlendirme de “teklif fiyatı” ile “kalite ve teknik değer nitelik” olmak üzere iki kısımda yapılabilecektir.

Öte yandan, fiyat dışı unsurların değerlendirme yöntemi olarak, fiyat bileşenlerinden yaklaşık maliyetin % 67,01’ini oluşturan 4 iş kaleminin belirlenerek, bunlara verilen teklif fiyatların isteklilerin toplam tekliflerine oranının o iş kaleminin maliyetinin toplam yaklaşık maliyete oranı sonucunda bulunacak rakamın %80-%120 aralığında olması durumunun 50 puan üzerinden, fiyat genel teklifinin 50 puan olmak üzere toplam 100 puan üzerinden değerlendirildiği,

Ancak, yaklaşık maliyetin %0,15’ini oluşturan bir iş kaleminin yaklaşık maliyet içerisindeki ağırlığının 133 kat fazlası olacak şekilde fiyat dışı unsurlar toplam puanının (50 puan) %20’sine karşılık gelen 10 puan üzerinden, yaklaşık maliyetin %0,25’ini oluşturan iş kaleminin yaklaşık maliyet içerisindeki ağırlığının 80 kat fazlası olacak şekilde fiyat dışı unsurlar toplam puanının (50 puan) %20’sine karşılık gelen 10 puan üzerinden, yaklaşık maliyetin %3,15’ini oluşturan bir iş kaleminin yaklaşık maliyet içerisindeki ağırlığının 6 kat fazlası olacak şekilde fiyat dışı unsurlar toplam puanının (50 puan) %20’sine karşılık gelen 10 puan üzerinden puanlanmasına karşın yaklaşık maliyetin %63,46’sını oluşturan en büyük iş kaleminin yaklaşık maliyet içerisindeki ağırlığının 2/3 katı olacak şekilde fiyat dışı unsurlar toplam puanının (50 puan) %40’ına karşılık gelen 20 puan üzerinden puanlandığı, ayrıca önemli görülmesi nedeniyle yaklaşık maliyetteki ağırlığının 133 katı ve 80 katı ağırlıkla fiyat dışı unsur puanlamasında yer verilen iş kalemlerinin yapılmasına gerek duyulmadan işin tamamlandığı,

anlaşılmaktadır.

Sorumlular tarafından, işin miktarı, süresi ve devamı sırasında büyük değişkenlik gösterebilen imalatlar ile iş programına göre işin başında veya sonunda yapılacak iş kalemlerine dengesiz fiyatların teklif edilmesi sebebiyle keşif artışlarıyla işin tasfiye edilmesinin önüne geçilmesi için bu yöntemin uygulandığı belirtilmişse de; ihale konusu iş, devamı sırasında büyük değişiklikler gösterebilecek nitelikte bulunmamaktadır. Nitekim söz konusu yapım işinin bitiminde, gerçekleşen imalatların öngörülen imalatlara çok yakın olduğu, hatta bazı iş kalemlerinde öngörülen ve gerçekleşen imalat miktarlarının birebir aynı olduğu, diğer iş kalemlerinde ise öngörülen miktarların altında imalat yapıldığı ya da hiç yapılmadığı görülmektedir.

Her ne kadar Sorumlular tarafından puanlamaya konu olan dört iş kaleminin yaklaşık maliyet içinde önemli bir ağırlığa sahip olduğu gerekçesiyle seçildiği belirtilmişse de; üç iş kaleminin, yaklaşık maliyet içinde çok küçük ağırlığa sahip olmaları nedeniyle söz konusu puanlama yöntemi 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 5 inci maddesinde belirtilen rekabet ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerine aykırılık teşkil etmektedir.

Sorumlular tarafından dengesiz fiyatlar verilerek işin yarım kalmasının engellenmesini sağlamak amacıyla puanlama yönteminin seçildiği belirtilmişse de puanlamaya konu edilen iki iş kalemi gerçekleştirilmeden işin tamamlanabiliyor ve kabulünün yapılabiliyor olması, söz konusu yapım işi içinde ağırlığı yok denecek kadar az olan bu iki iş kaleminin, proje içinde de kritik bir öneme sahip olmadığını göstermektedir.

Savunmalarda, her ne kadar ihaleye üç isteklinin katıldığı, isteklilerin fiyat tekliflerini idari şartnamedeki düzenlemeleri dikkate alarak verdikleri ve ihale kararına karşı hiçbir istekli tarafından gerek İdareye şikayet ve gerekse Kamu İhale Kurumuna itirazen şikayet yoluna gidilmediği belirtilmişse de, isteklilerin şikayet yoluna başvurmamaları, ihale aşamasında mevcut olan mevzuata aykırılıkları ortadan kaldırmamaktadır.

Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesinde saydamlığı bozan, rekabeti engelleyen, kamu kaynaklarının verimli ve ekonomik bir surette kullanılmasına hizmet etmeyen ve ölçülebilir ekonomik bir değeri bulunmayan unsurların fiyat dışı unsur olarak kabul edilmesi, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 40 ıncı ve Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 62 nci maddelerine aykırılık teşkil etmektedir.

Ayrıca yaklaşık maliyetin %89’unun ve puanlamaya konu dört iş kaleminin tamamının piyasa araştırması yoluyla tespit edilmiş olması, bu iş kalemleriyle ilgili resmi kurumlar tarafından yayımlanan ve isteklilerce referans alınabilecek rayiçlerin olmaması ve puanlamaya konu iş kalemlerinin üçünün yaklaşık maliyet içindeki payının çok küçük olması, isteklilerin puan alabilmek için fiyat tekliflerini çok hassas olarak yapabilmelerini olanaksız hale getirmekte, bu durum da 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 5 inci maddesinde yer alan “idarelerin ihalelerde saydamlığı ve rekabeti sağlamakla sorumludur.” hükmüne aykırı bulunmaktadır.

Sonuç olarak, fiyat dışı unsur puanlanmasında ihale iş kalemlerine dengesiz bir şekilde puanlar verilmesi isteklilerin fiyat tekliflerini hassas yapabilmelerine ve öngörüde bulunabilmelerine imkan vermediğinden ihalede saydamlığın ve rekabetin sağlanamadığı, fiyat dışı unsurlar nedeniyle, yapılacak olan işin her yönüyle aynı olmasına ve dolayısıyla idareye herhangi bir ek katkı sağlamamasına rağmen, yapım işi ihalesinin en düşük geçerli teklifte bulunan istekli yerine, daha yüksek teklifte bulunan istekliye ihale edilmesi mevzuata aykırı olup, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesinde; “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanan kamu zararına sebebiyet vermektedir.

Nitekim kamu zararı hesabı da; …......... Ltd. Şti.’nin birim fiyat teklifleriyle gerçekleştirilen toplam imalat tutarıyla, gerçekleştirilen imalatların en düşük teklifi veren …......... - …......... Ortak Girişiminin birim fiyat teklifleriyle yapılması durumunda ödenecek toplam tutarın karşılaştırılması suretiyle hesaplanmıştır.

Bu itibarla, …......... TL kamu zararının; söz konusu işe ilişkin İdari Şartnameyi de hazırlayan İhale Yetkilisi (….........) …......... , İhale Komisyonu Başkanı (….........) …......... ile İhale Komisyonu Üyeleri (….........) …......... , (….........) …......... , (….........) …......... ve (….........) ….........’e müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faiziyle birlikte ödettirilmesine, anılan Kanunun 55 inci maddesi uyarınca ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.