Sayıştay 3. Dairesi 33777 Kararı -

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi:

• Yılı: 2007

• Daire: 3

• Dosya No: 33777

• Tutanak No: 36006

• Tutanak Tarihi: 25.12.2012

• Konu:

KARAR

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü;

1204 sayılı ilamın 4 üncü maddesi, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa ekli IV sayılı Makam Tazminatı Cetvelinde yer almamasına rağmen Daire Başkanları ve Hukuk Müşavirine makam ve görev tazminatı ödendiği gerekçesiyle tazmin hükmü verilmiştir.

Dilekçi dilekçesinde özetle:

ESHOT Genel Müdürlüğü'nün faaliyet konusu toplu taşımacılık olmakla birlikte, Kurumumuz niteliği itibariyle 2560 sayılı Yasa kapsamında bulunan Büyükşehir Belediyelerine bağlı Sular İdareleri ile aynı hukuki yapıda bir kuruluş olduğunu, Sayıştay tarafından Kocaeli Büyükşehir Belediyesi İzmit Su ve Kanalizasyon İdaresi(İSU) bünyesinde çalışan daire başkanlarına makam ve görev tazminatı ödenmesi konusu daha önce ayrıntılı olarak incelenmiş ve konuya ilişkin Sayıştay Daire Kararı, İSU idaresinin müstakil bir genel müdürlük olduğu ve daire başkanları ile 1. Hukuk müşavirine makam ve görev tazminatı ödenmesi gerektiği yönünde verildiğini, Aynı yasaya(2560) tabi olan İzmir Büyükşehir Belediyesi İZSU Genel Müdürlüğü müstakil bir genel müdürlük olduğunu,

Biran için ESHOT Genel Müdürlüğümün müstakil bir genel müdürlük olmadığı kabul edilse bile, böyle bir durumda dahi Kurumumuz(ESHOT Genel Müdürlüğü) İzmir Büyükşehir Belediyesinin bir birimi gibi değerlendirilecek ve 5216 sayılı Kanunun 22. maddesinin 3. fıkrasındaki düzenleme sebebiyle, Kurumumuzun 1. Hukuk müşaviri ile daire başkanları İZSU Genel Müdürlüğü 1. Hukuk müşaviri ile daire başkanlarına ödenecek makam ve görev tazminatlarından aynen yararlanacağını, Zira ayrıntıları önceki savunmalarında açıklıkla belirtildiği üzere İZSU Genel Müdürlüğümün birçok daire başkanı ve farklı tarihlerde görev yapmış olan birçok 1. Hukuk müşavirine makam ve görev tazminatı ödenmiş, T.C. Emekli Sandığımdan da emekli olmalarını takiben aynı uygulamalara devam olunduğunu,

5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunumun 22. maddesinin 3. fıkrasındaki özel düzenleme, Kanun koyucu tarafından Büyükşehir Belediyelerinin 1. Hukuk müşavirleri ile daire başkanlarına da makam ve görev tazminatının ödenmesini amaçladığı için yapıldığını, Zira Büyükşehir Belediyelerinin bağlı kuruluşları olan otobüs ve su idareleri müstakil genel müdürlük olarak kabul edilmeseydiler "Büyükşehir Belediyesi 1. Hukuk müşaviri ile daire başkanları, bağlı genel müdürlüklerin daire başkanlarının yararlandığı makam ve görev tazminatlarından yararlanırlar" hükmünün getirilmesi herhangi bir anlam ifade etmeyeceğini,

Sonuç olarak, ESHOT Genel Müdürlüğü, İETT, EGO, İSKİ, ASKİ, İSU vb. kuruluşlar gibi müstakil bir genel müdürlük olup, 1. Hukuk müşaviri ve daire başkanlarına makam ve görev tazminatı ödenmesi gerektiğini,

Mevzuatta "Müstakil Genel Müdürlük" ün açık bir tanımı bulunmamakta ise de, uygulamada bu kuruluşların "Özel bir kanunla Genel Müdürlük şeklinde kurulan, ayrı bir bütçeye sahip, kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlar" olduğu kabul edildiğini,

Mahalli İdarelere bağlı Genel Müdürlükler de, kuruluş ve yapıları bakımından Bakanlık Bağlı Kuruluşları ile benzerlik gösterdiğini, Mahalli İdareler açısından "Bağlı İdare" nin tanımı, 10.03.2006 tarihli 26104 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, "Belediyelere bağlı, kanunla kurulan, ayrı bütçeli kamu tüzel kişiliğine haiz su ve kanalizasyon, otobüs, ulaştırma ve benzeri hizmetleri yürüten idareler" şeklinde yapıldığını, Buna göre, "Belediye Bağlı İdareleri" de kanunla Genel Müdürlük şeklinde kurulmuş, ayrı bir bütçeye sahip ve kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluş olduğunu, Bu özellikleri itibariyle, mahalli idarelere bağlı idarelerin de " Müstakil Genel Müdürlük" olarak kabul edilmesi gerektiğini,

Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin 17.04.2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararnamesine ekli II sayılı Özel Hizmet Tazminatı Cetvelinin "(B) Denetim Hizmetleri" bölümünün 3/(a) sırasında " Bağımsız Genel Müdürlük (Mahalli İdarelere bağlı genel müdürlükler hariç) Müfettişleri"ne %195 oranında özel hizmet tazminatı ödenmesi öngörüldüğünü, Bu düzenlemede, mahalli idarelere bağlı genel müdürlük müfettişleri parantez içi hükümle istisna edildiğinden, bu müfettişlerin de Bağımsız Genel Müdürlük Müfettişleri kapsamında değerlendirildiği anlaşıldığını, Şayet, mahalli idarelere bağlı genel müdürlükler, Bağımsız Genel Müdürlük olarak kabul edilmeseydi, söz konusu parantez içi istisna hükmüne yer verilmeyeceğini, 10.07.2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun 22. Maddesinin 3. fıkrası ile "Büyükşehir Belediyesi 1. hukuk müşaviri ile daire başkanları, bağlı genel müdürlüklerin daire başkanlarının yararlandığı makam ve görev tazminatından aynen yararlanırlar." hükmü getirilerek, anılan kanun yürürlüğe girmeden önce, bu haklardan yararlanamayan Büyükşehir Belediyesi 1. Hukuk Müşaviri ve Daire Başkanları ile Bağlı Genel Müdürlük Daire Başkanları arasında denklik kurulmaya çalışıldığını, Bu düzenlemeden, Büyükşehir Belediyesine bağlı genel müdürlüklerin, kanun koyucu tarafından da " Müstakil Genel Müdürlük " olarak kabul edildiği anlaşıldığını,

Büyükşehir Belediyelerine bağlı otobüs idarelerinde görevli Daire Başkanları ve 1. Hukuk Müşavirine makam tazminatı ödenmesi konusunda tereddüt edilmesi üzerine, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından EGO Genel Müdürlüğüne gönderilen 04 Kasım 1997 tarihli yazısında, bu ve buna benzer kuruluşların " Müstakil Genel Müdürlük " olduğu ve bu nedenle Daire Başkanları ve 1. Hukuk Müşavirine makam tazminatı ödeneceği belirtildiğini,(Ek-2).

Nitekim; 22/2/2007 tarih ve 26442 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan "Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmeliğe" göre belediye ve bağlı kuruluşları ile mahalli idare birlikleri hukuki durumları ve hizmet özelliklerine göre 6 ana gruba ayrılmış, ESHOT Genel Müdürlüğü'nü, Ankara'da EGO, İstanbul'da İETT ile aynı hizmet veren kuruluşlar ile birlikte değerlendirilmiş ve (E6) sırasında ayrı bir yer verilmiştir(Ek-3). Ayrıca; "Yönetmelikte Hüküm Bulunmayan Haller" başlıklı 25. Maddesine göre, İdaremizin 11.06.1957 tarihli ve 9630 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan İZMİR ELEKTRİK, SU, HAVAGAZI, OTOBÜS ve TROLEYBÜS Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Vazifeleri Hakkındaki Yönetmeliğine atıfla bulunarak, bir anlamda yönetmeliğimizi benzer kurumların kuruluş kanunları ile aynı durumda değerlendirdiğini,

İlgili mevzuat hükümleri ve Maliye Bakanlığı görüşleri doğrultusunda, Büyükşehir Belediyelerine bağlı olarak otobüs idarelerinde görevli daire başkanlarına ve 1. Hukuk Müşavirine 1997 yılından bu yana makam tazminatı ve buna bağlı olarak görev tazminatı ödenmektedir. Emekli Sandığı tarafından da uygulamaya herhangi bir itirazda bulunulmamıştır. İdaremizde 1. Hukuk Müşaviri kadrosunda çalışmakta iken 21.08.2009 tarihinde emekli olan Asuman MORALIOGLU'na 3000 Makam ve buna bağlı 9000 görev tazminatı üzerinden, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı'nca düzenli olarak ödeme yapıldığını,(Ek-4).

Sonuç olarak, özetle belirtmek gerekir ise, Makam Tazminatı Cetvelinin 7. sırasındaki "Belediye'ye bağlı kurum ve kuruluşlar" dan kasıt ESHOT, İSKİ, İETT, EGO gibi Genel Müdürlükler olmayıp, Belediye bünyesinde sayılması gereken işletme, iştirak, müdürlükler vb. değişik yapıdaki kuruluşlardır. Aksi düşünülmüş olsaydı, Makam Tazminatı Cetveli 7. sırasında "Belediye'ye bağlı kurum ve kuruluşlar" yerine "Belediye'ye bağlı Genel Müdürlükler" ifadesi kullanılırdı. Kaldı ki, Büyükşehir Belediyelerine 5216 sayılı Yasanın 22. Maddesinin 3. fıkrası ile özel bir düzenleme getirilmiş olup, Büyükşehir Belediyesi Daire Başkanları ile 1. Hukuk Müşavirinin makam tazminatından yararlanması da yasal zemine oturtulduğunu,

Açıklanan nedenlerle önceden gönderdiğimiz savunma ve ekleri dahil konuyla ilgili mevcut tüm belgeler ve inceleme sırasında resen görülecek sair hususlar göz önüne alınarak yapılan uygulamanın mevzuata uygun olduğunun kabulü ve tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmektedirler.

Sayıştay Başsavcılığının karşılamasında:

“Sorumlu tutuldukları madde ile alakalı olarak belirttikleri gerekçelerin mevzuata uygun olduğunu ileri sürerek yapılan ödemelerle ilgili tazmin hükmünün kaldırılmasını istemektedirler. Ortak temyiz dilekçelerinde ileri sürülen gerekçeli karardaki tazmin hükmünün kaldırılmasını gerektirecek nitelikte bulunmadığından, temyiz talebinin reddine, Daire kararının onanmasına karar verilmesi uygun olacağı mütalaa olunmaktadır.”denilmiştir.

Daire başkanları ve I. Hukuk müşavirine yersiz olarak makam ve görev tazminatı ödendiği gerekçesiyle tazmin hükmü verilmiştir. 01.12.2011 tarih ve 5333 sayılı Sayıştay Genel Kurulu İçtihadı Birleştirme Kararında:

Anayasanın İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği başlıklı 123’üncü maddesinde; “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.” hükmü yer almaktadır. Bu hükme göre idarenin kuruluş ve görevleri ile bir bütün olduğu, bu bütünün merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanarak kanunla düzenleneceği, kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağı açıktır. Anayasada yer alan bu hükümler idarenin kuruluşu açısından merkezi ve yerinden yönetim arasında bir farklılık gözetmemektedir. Anayasa yerinden yönetimin de merkezi yönetim gibi kuruluşunun kanunla düzenleneceğini, kamu tüzel kişiliğinin kanunla kurulacağını esas almaktadır. Bu esaslar nedeni ile kanunla düzenlenen kuruluş ile kanun ya da kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulan kamu tüzel kişiliği açısından merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında bir fark bulunmamaktadır. Merkezi yönetim ile yerel yönetim arasındaki fark ve üstünlük kuruluş ve görevlerde değil, Anayasa ve kanunlarla verilen yetkilerdedir. Bu nedenle merkezi yönetimdeki bağlı idare, müstakil genel müdürlük, müstakil bütçe, kamu tüzel kişiliği gibi idarenin kuruluşunu düzenleyen hukuki ibareler yerel yönetimler için de geçerlidir.

Anayasanın, kamu tüzel kişiliğinin (hükmi şahsiyetin) kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağını açık olarak belirttiği ancak, bu tüzel kişiliğe sahip genel müdürlükler arasında, müstakil genel müdürlük veya bağlı genel müdürlük gibi herhangi bir ayrıma gitmediği, uygulamada da, kamu tüzel kişiliğine sahip genel müdürlükler oluşturulurken, müstakil veya bağlı olmaları gözetilmeden hemen hepsinde, benzer bir teşkilat yapısı oluşturulduğu, buna bağlı olarak başta Anayasa olmak üzere, diğer mevzuatımızda da müstakil genel müdürlük ve bağlı genel müdürlük ayrımına yer verilmediği, bunların ayrı ayrı tanımlandığı bilinmektedir. Bu durum birer yerel yönetim olan büyükşehir belediyeleri sınırları içinde görevli ve 2560 sayılı Kanuna tabi olan Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlükleri için de geçerlidir.

Aynı Kanunun 1’inci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “Genel Müdürlüğün hizmeti, İstanbul Büyük Şehir Belediyesinin görev alanı ile sınırlıdır. Ancak, şehrin yararlandığı su kaynaklarının korunmasına ilişkin hizmetler, büyük şehir belediye sınırları dışında da olsa bu kuruluş tarafından yürütülür. Ayrıca İçişleri ile Bayındırlık ve İskan Bakanlıklarının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu anasistem ile ilgili başka belediye ve köylerin su ve kanalizasyon işlerini de bu Genel Müdürlüğe verebilir.” hükmü uyarınca İSKİ’nin İstanbul Büyükşehir Belediyesinin görev alanı ile sınırlı olduğu, ancak şehrin yararlandığı su kaynaklarının korunmasına ilişkin hizmetlerin, Büyükşehir belediye sınırları dışında da olsa bu kuruluş tarafından yürütüleceği açıktır.

2560 sayılı Kanunun 1’inci maddesinde “İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi, İstanbul Büyükşehir Belediyesi ile koordineli olarak hizmetlerini yürüten, müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğine haiz bir kuruluş olup personel statüsü bakımından 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ek geçici 9 uncu maddesi hükümlerine, diğer işlemlerinde ise özel hukuk hükümlerine tabidir.” denilmekte iken, 23/05/1984 tarihli ve 3009 sayılı Kanunun 1’inci maddesiyle yapılan değişiklik ile bu madde; “İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi, İstanbul Büyükşehir Belediyesine bağlı, müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz bir kuruluştur. İSKİ personeli 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabidir.” şeklinde değiştirilmiştir. Bu nedenle idarenin yapısını belirleyen organlarında ve görevlerinde hiç bir değişikliğe gidilmeksizin, ilk düzenlemede İstanbul Büyükşehir Belediyesi ile koordineli olarak çalışacağı belirtilen İSKİ’nin, yapılan değişiklik ile İstanbul Büyükşehir Belediyesine bağlı olduğu düzenlemesinin getirilmiş olması, müstakil olarak kurulan idarenin yapısı ve işleyişinin değiştirilmediğini göstermektedir. Bu çerçevede; 2560 sayılı Kanunun Genel Kurul başlıklı 4’üncü maddesinde “İstanbul Büyük Şehir Belediye Meclisi, İSKİ Genel Kurulu olarak görevli ve yetkilidir.” hükmü ile Yönetim Kurulu başlıklı 7’inci maddesindeki “Büyük Şehir Belediye Başkanı Yönetim Kurulunun başkanıdır. Belediye Başkanının bulunmaması halinde, Genel Müdür Yönetim Kuruluna başkanlık eder.” hükmü Büyükşehir Belediye organlarına ikinci görevler vermektedir.

İSKİ kamu tüzel kişiliğine sahip olduğundan, başka bir anlatımla müstakil genel müdürlük statüsünde bulunduğundan, görevin yürütülmesi için alınan kararlarda her hangi bir makamın iznine, onayına ve denetimine tabi bulunmamaktadır. Bu idareler tarifeleri belirlemekte, kamulaştırma kararlarını kendileri almakta, bu kararların iptali ve kamulaştırma bedelinin artırılması için açılan davalarda hasım gösterilmekte, kamulaştırma bedelinin tespiti için açılan davaları yine doğrudan bunlar tarafından açılmakta, idarelerin yapmış olduğu herhangi bir faaliyeti nedeniyle Büyükşehir Belediyesi aleyhine açılan davaların, su ve kanalizasyon idarelerinin ayrı tüzel kişiliğe sahip olduğu gerekçesiyle mahkemece reddedildiği durumlar bulunmaktadır.

Merkezi idare içinde yer alan Bakanlıkların kuruluşunu düzenleyen 27/9/1984 tarihli ve 3046 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde bakanlık bağlı kuruluşları, 11’inci maddesinde ise, bakanlık ilgili kuruluşları tanımlanmıştır. Belediyelerin kuruluşunu düzenleyen 5393 sayılı Kanunda, belediyeye bağlı veya ilgili kuruluş düzenlemesine yer verilmediği, Belediye teşkilâtı başlıklı 48 inci maddede belediyenin birimlerinin hangileri olduğu ve nasıl oluşturulacağı belirlenmiştir. Büyükşehir Belediyelerinin kuruluşunu düzenleyen 5216 sayılı Kanununda, bağlı kuruluş, ilgili kuruluş veya bağlı genel müdürlük tanımı veya ifadesi bulunmamaktadır.

2560 sayılı Kanunun 1’inci maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan “İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi, İstanbul Büyük Şehir Belediyesine bağlı müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz bir kuruluştur. İSKİ personeli 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabidir.” hükmü ile su ve kanalizasyon idarelerinin müstakil bütçeye ve kamu tüzel kişiliğe sahip olduğu belirtilmiştir. Kanundaki bu hüküm ile 657 sayılı Kanunun ekindeki cetvellerde yer alan bağımsız genel müdürlük (mahalli idarelere bağlı genel müdürlükler hariç) ifadesi ile birlikte değerlendirilmelidir. Bir genel müdürlüğün bütçesi müstakilse ve bu genel müdürlük kamu tüzel kişiliğine de sahipse, bu genel müdürlüğün, başka bir otoritenin izin, onay veya denetimine tabi olmadan karar alma ve uygulama yetkisine sahip bulunduğu açıktır. Nitekim, söz konusu cetvellerde müstakil genel müdürlük olarak belirtilen genel müdürlüklerin kuruluş kanunlarında, kamu tüzel kişiliklerinin bulunduğu ifade edilmiştir. Karayolları Genel Müdürlüğü, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, Devlet Demir Yolları Genel Müdürlüğü gibi bu idarelere örnek olarak gösterilebilecek genel müdürlüklerde, kamu tüzel kişiliğine sahip olma ibaresi ile bağlı olma ibaresi, aynı şekilde 2560 sayılı Kanuna tabi Su ve kanalizasyon idareleri için de geçerlidir.

İSKİ’nin personel rejimi ile alakalı düzenlemeye 2560 sayılı Kanunda yer verilerek bu Kanunun 1’inci maddesine göre; su ve kanalizasyon idaresinde görevli personelin 657 sayılı Kanuna tabi olduğu, personele özlük ve maaş yönünden bunların uygulanması gerektiği aşikardır.

Su ve kanalizasyon idareleri genel müdürlüklerinin 1. hukuk müşavirlerinin 1994 yılından, daire başkanlarının ise 15 Nisan 1997 tarihinden itibaren, makam ve görev tazminatından faydalandırıldıkları, Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı görüşleriyle, idari yargıya konu olan davalar sonucu su ve kanalizasyon idarelerindeki 1. hukuk müşaviri ve daire başkanlarının makam ve görev tazminatı alabilecekleri hususunda kararların verildiği görülmektedir.”denilmiştir.

Bu itibarla 1204 sayılı ilamın 4. maddesiyle verilen tazmin hükmünün KALDIRILMASINA,

Karar verildiği 25.12.2012 tarih ve 36006 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.