Sayıştay 2. Dairesi 49302 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2019

• Daire: 2

• Dosya No: 49302

• Tutanak No: 55707

• Tutanak Tarihi: 13.09.2023

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

8. 76 sayılı İlamın 12’nci maddesi ile; Belediyece düzenlenen etkinlikler ve toplantılara katılım gösteren belediye personeli, meclis üyeleri, ilçe muhtarlarına yemek verilerek giderlerin temsil, ağırlama ve tören giderleri kapsamında ilgili Yönerge hükümlerine aykırı olarak belediye bütçesinden ödenmesi sonucu oluşan … TL kamu zararının sorumlularından tazminine karar verilmiştir.

İlam maddesinde; Belediyece düzenlenen etkinlikler ve toplantılara katılım gösteren belediye personeli, meclis üyeleri, ilçe muhtarlarına yemek verilerek giderlerin temsil, ağırlama ve tören giderleri kapsamında ilgili Yönerge hükümlerine aykırı olarak belediye bütçesinden ödenmesi sebebiyle kamu zararına hükmedilmişse de;

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun;

“Hemşehri hukuku” başlıklı 13’üncü maddesinde;

“Herkes ikamet ettiği beldenin hemşehrisidir. Hemşehrilerin, belediye karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri hakkında bilgilenme ve belediye idaresinin yardımlarından yararlanma hakları vardır. Yardımların insan onurunu zedelemeyecek koşullarda sunulması zorunludur. Belediye, hemşehriler arasında sosyal ve kültürel ilişkilerin geliştirilmesi ve kültürel değerlerin korunması konusunda gerekli çalışmaları yapar. Bu çalışmalarda üniversitelerin, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, sendikaların, sivil toplum kuruluşları ve uzman kişilerin katılımını sağlayacak önlemler alınır. Belediye sınırları içinde oturan, bulunan veya ilişiği olan her şahıs, belediyenin kanunlara dayanan kararlarına, emirlerine ve duyurularına uymakla ve belediye vergi, resim, harç, katkı ve katılma paylarını ödemekle yükümlüdür.”

“Belediyenin görev ve sorumlulukları” başlıklı 14’üncü maddesinde;

“Belediye, mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla;

a) …kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, … hizmetlerini yapar veya yaptırır.”

“Belediyenin giderleri” başlıklı 60’ıncı maddesinde;

“Belediyenin giderleri şunlardır:

k) Temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri.

n) Sosyo-kültürel, sanatsal ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler.”

“Kent konseyi” başlıklı 76’ncı maddesinde;

“Kent konseyi, kent yaşamında; kent vizyonunun ve hemşehrilik bilincinin geliştirilmesi, kentin hak ve hukukunun korunması, sürdürülebilir kalkınma, çevreye duyarlılık, sosyal yardımlaşma ve dayanışma, saydamlık, hesap sorma ve hesap verme, katılım ve yerinden yönetim ilkelerini hayata geçirmeye çalışır.

Belediyeler kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, sendikaların, noterlerin, varsa üniversitelerin, ilgili sivil toplum örgütlerinin, siyasî partilerin, kamu kurum ve kuruluşlarının ve mahalle muhtarlarının temsilcileri ile diğer ilgililerin katılımıyla oluşan kent konseyinin faaliyetlerinin etkili ve verimli yürütülmesi konusunda yardım ve destek sağlar.

…”

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri dikkate alınarak somut olay özelinde yapılan incelemede; Belediyenin belediye hizmetlerinde önceliklerin belirlenmesi, hizmetler hakkında bilgilendirme yapılması ve vatandaşların bu hizmetlere katılımının sağlanması amacıyla Belediye Başkanı, başkan yardımcıları, belediye personeli, daire amirleri, meclis üyeleri, ilçe muhtarlarının katılımıyla eğitim, istişare toplantıları gibi faaliyetler düzenlediği, bu faaliyetlere katılanlara çalışmaların etkili ve verimli yürütülmesi amacıyla yemek verildiği görüldüğünden, yapılan yemek giderlerinin, temsil, ağırlama ve tören gideri niteliğinde değil de, Belediyenin Belediye Kanunu’nun 13, 14, 60, 76’ncı maddelerinde öngörülen hemşehri hukuku ve kent konseyi çalışmaları çerçevesinde gerçekleştirdiği sosyo-kültürel, turizm ve tanıtım, bilimsel etkinlik faaliyetleri gibi görev ve sorumlulukları kapsamında katlanabileceği giderler niteliğinde olduğu anlaşılmıştır. Bu sebeple yapılan harcamada mevzuata aykırılık söz konusu değildir.

Bu itibarla; sorumluların Daire kararının esasına ilişkin yapılan itirazların kabulü ile, 76 sayılı İlamın 12’nci maddesi ile verilen … TL tutarındaki tazmin hükmünün 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin 7’nci fıkrası uyarınca BOZULMASINA ve belirtilen hususlar değerlendirilerek yeni bir hüküm tesisinin temini için dosyanın DAİRESİNE GÖNDERİLMESİNE,

(Üye …, Üye …, Üye …, Üye …’in karşı oy gerekçesi karşısında) oy çokluğuyla,

Karar verildiği 13.09.2023 tarih ve 55707 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı Oy Gerekçesi

Üye …, Üye …, Üye …:

Esas yönünden inceleme

Belediyenin giderleri 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14’üncü maddesinde Belediyenin mahalli müşterek nitelikte olan görev ve sorumlulukları ile 60’ıncı maddesinde Belediyenin giderleri tek tek sayılmış bulunmaktadır. Bu maddelerde Belediyenin faaliyetleri ile ilgili yaptığı toplantılarda personeline ve/veya diğer katılımcılara yemek verebilmesine dair herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Diğer taraftan yapılan harcama, temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri ödeneğinden karşılanmış olup, temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri ise mevzuata göre Belediye giderleri arasındadır. Ancak bu hususta temsil, ağırlama ve tören giderlerinin sarf esas ve usullerini düzenleyen İçişleri Bakanlığı’nın 25.4.1984 gün ve 27302 sayılı onayı ile yürürlüğe konulmuş Belediye Bütçesinden Yapılacak Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesi hükümlerine bakmak gerekecektir.

Belediye Bütçesinden Yapılacak Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesine göre; temsil giderleri, görevle ilgili olmak şartıyla beldede başarılı çalışmaları görülenler için toplantılar düzenlemek, kupa ve benzeri teşvik uygulamalarında bulunmak, gerçek ve tüzel kişilere plaket, ödül ve hediye vermek, çiçek göndermek, beldede göreve başlayan veya ayrılan protokole dahil kişiler için toplantılar düzenlemek ve hediye vermek, için yapılır.

Ağırlama giderleri ise, beldenin misafiri durumunda olan; Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, Başbakan ve Bakanlar Kurulu üyeleri, Hükümet Merkezi veya diğer illerin protokolüne dahil kişiler, yabancı ülke temsilcileri veya konuklar, sanat, bilim, kültür ve spor dallarında temayüz etmiş kişiler, basın mensupları, beldenin kalkınmasında katkısı olanlar veya olacağı anlaşılanlar ile bu kişilerin eşleri ve refakatindeki görevlilere geleneklere ve davetin usulüne göre, ağırlama, konuklama, konutlandırma ve bu işlerle ilgili olarak hazırlıkların gerektirdiği giderlerle ziyafet, kokteyl, hediye, çiçek, bahşiş ve taşıma giderleri şeklinde yapılır.

Yapılan incelemede; Belediye tarafından, 16-17.01.2019 tarihinde düzenlenen temel ilkyardım eğitimine katılan 110 belediye personeline, 25.02.2019 tarihinde düzenlenen istişare toplantısına katılan Belediye personeli ile ilçe muhtarları, meclis üyelerinden oluşan 200 kişiye, 29.03.2019 tarihinde yapılan istişare yemeğine katılan 800 belediye personeline, 31.12.2019 tarihinde düzenlenen yılsonu değerlendirme toplantısına katılan başkan, başkan yardımcıları, meclis üyeleri, daire müdürleri ile diğer belediye personelinden oluşan 250 kişiye yemek hizmeti verildiği görülmektedir.

Açıklanan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesi sonucunda; belediye başkanının belediye bütçesinden belediye personeli ile ilçe muhtarlarına düzenlenen toplantılar ve etkinlikler kapsamında yemek hizmeti verilmesine ilişkin harcamanın, ne 5393 sayılı Belediye Kanununda tanımlanan belediye görev ve giderleri ne de Belediye Bütçesinden Yapılacak Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesinde tarif edilen temsil gideri veya belde misafiri konumunda olanlar için verilen ağırlama gideri niteliğini haiz olmadığı anlaşılmıştır. Gerçekleştirilen eğitim, toplantı gibi faaliyetler, katılım gösterenlerin görev ve hizmet tanımı kapsamında olup, ayrıca yemek verilmesi anılan mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir. Bu nedenle söz konusu harcamalar ile … TL tutarında kamu zararına sebebiyet verilmiştir.

Sonuç olarak İlam hükmünün esas yönünden hukuka uygun olduğu görülmektedir.

Sorumluluk yönünden inceleme

İlam hükmünde kamu zararından ödeme belgesinin imzalayan Harcama Yetkilisi, Gerçekleştirme Görevlisi ile birlikte doğrudan temin onay belgesini onaylayan Belediye Başkanı “Diğer Gerçekleştirme Görevlisi” sıfatı ile sorumlu tutulmuştur.

Üst Yönetici … (Belediye Başkanı)’ın temyiz dilekçesinde özetle; “Belediye başkanlarının, onay belgelerini ve harcama belgelerini imzalama görev ve yetkisinin bulunmadığı, 5018 sayılı Kanuna göre harcama sürecinin harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından yürütüldüğü, bilgi amacıyla Belediye Başkanına sunulan belgelerin imzalanmasının Belediye Başkanının sorumluluğunu gerektirmediği” ifade edilerek sorumluluk itirazında bulunulmuştur.

5018 sayılı Kanunun “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. (Değişik son cümle: 22/12/2005-5436/10 md.) Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

…

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.

(Ek son fıkra: 22/12/2005-5436/10 md.; Değişik fıkra: 2/7/2018-KHK-703/213 md.) Kamu borç yönetimine ilişkin olanlar da dahil giderin çeşidine göre aranacak gerçekleştirme belgelerinin şekil ve türleri merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri için Hazine ve Maliye Bakanlığınca, mahallî idareler için İçişleri veya Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca, sosyal güvenlik kurumları için de bağlı veya ilgili oldukları bakanlıklar tarafından, Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir.”

5018 sayılı Kanun Çerçevesinde Sorumlu Tutulacak Görevli ve Yetkililerin Belirlenmesi Hakkında 14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararında;

“b) Ödeme Emri Belgesine Eklenmesi Gereken Taahhüt ve Tahakkuk Belgelerine İlişkin Sorumluluk

5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca bütçeden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanmış ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekmektedir.

Öte yandan anılan maddede, bir mali işlemin gerçekleştirilmesinde görevli olanların sorumluluğunun belirlenmesinde, bu görevlilerin yetkili ve görevli olması ve yapılan giderin de bu görevlilerce düzenlenen belgeye dayanıyor olması hususlarına bakılması gerekmektedir. Yani mali işlemin gerçekleştirilmesinde, görevli olanların imzası olmadan ödeme belgesinin tamamlanmış sayılmaması gerekmektedir.

Bu nedenle, ödeme emri belgesine eklenmesi gereken taahhüt ve tahakkuk işlemlerine ilişkin fatura, beyanname, tutanak gibi gerçekleştirme belgelerini düzenleyen veya bu belgeleri kabul eden gerçekleştirme görevlilerinin, bu görevleriyle ilgili olarak yapmaları gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak harcama yetkilisiyle birlikte sorumlu tutulmaları gerektiğine çoğunlukla, karar verildi.”

Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinde;

“4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 22 nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendine göre yapılacak alımlar

MADDE 49 – (1) 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 22 nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendine göre doğrudan temin usulüyle yaptırılacak mal ve hizmet alımları ile yapım işi bedellerinin ödemelerinde;

a) Onay Belgesi,

b) Piyasa Fiyat Araştırması Tutanağı (Örnek: 3) veya ihale komisyonu kararı,

c) Düzenlenmesi gerekli görülmüş ise sözleşme,

ç) Fatura,

d) Muayene ve kabul komisyonu tutanağı, kabul işleminin idarece yapılması halinde ise idarece düzenlenmiş belge,

e) Mal ve malzeme alımlarında, taşınır işlem fişi,

ödeme belgesine eklenir.” denilmektedir.

Söz konusu mevzuat hükümlerine göre ödeme emri belgesine eklenmesi gereken onay belgesi, ihale komisyonu kararı, tutanak, taşınır işlem fişi gibi her bir belge gerçekleştirme belgesi olup, yapılacak harcama söz konusu gerçekleştirme belgelerinin düzenlenip yetkili makamca onaylanması neticesinde tamamlanmaktadır. Dolayısıyla doğrudan teminle yapılan alımlarda onay belgesini düzenleyen ve onaylayan kamu görevlisi(leri)nin, gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzalamış olduğu belge, ödemenin dayanağını oluşturduğundan, yaptığı işin sorumluluğunu üstlenmesi bakımından mali sonuç doğuran söz konusu belgeyi imzalayan görevlinin, yapılan ödemenin mevzuata uygun olup olmadığı yönüyle kontrol görevi ve sorumluluğu bulunmaktadır. Tam da bu noktada Belediye Başkanı doğrudan temin onay belgesini onaylama yetkisi ve görevi olmadığını öne sürmüşse de kişinin belediye başkanı sıfatıyla görev ve yetkisini kullanarak doğrudan temin onay belgesini imzalaması hasebiyle bu alımdan dolayı mali sorumluluğunu da taşımaktadır.

Sonuç olarak İlam hükmünün sorumluluk yönünden de hukuka uygun olduğu görülmektedir.

Bu itibarla; yapılan açıklamalar uyarınca mevzuata aykırı yapılan işlemle kamu zararına sebebiyet verildiği anlaşıldığından, temyize başvuran sorumluların tüm itirazları reddedilerek, 76 sayılı İlamın 12’nci maddesi ile verilen … TL tutarındaki tazmin hükmünün TASDİKİNE, karar verilmesi gerekir.

Üye …:

Konunun esası ve sorumluluk yönüyle ilgili olarak yukarıda yer verilen karşı oy gerekçesine aynen katılmakla birlikte; Temyiz Kurulu hesap yargılama usulüne ilişkin olarak kaldırma gerekçeli bozma kararı verilemeyeceği değerlendirilmektedir.

Sayıştay Yargılamasında ilk derece mahkemesi olarak dairelerce verilen kararlara karşı sorumlular temyiz ve karar düzeltme ile yargılamanın iadesi yoluna müracaat edebilirler. 6085 Sayılı Kanun’un ‘Temyiz’ başlıklı 55. maddesindeki düzenlemeye göre Temyiz Kurulu; temyiz olunan hükmü olduğu gibi veya düzelterek tasdik etmeye, bozma kararı vererek daireye göndermeye ya da Kurul üye tam sayısının üçte iki çoğunluğu ile daire kararını tümüyle ortadan kaldırmaya karar verebilir. Kaldırma kararı (doğası gereği Sayıştay dairelerince kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi ile yönündeki kararlar hakkında verilebilecek bir karar olup) kamu zararının oluşmadığı dolayısıyla da dairece haklarında hüküm tesis edilen sorumlular hakkında hüküm tesis edilmesi gerekmediği sonucuna ulaşan ve sorumluların beraatı anlamına gelen bir hükümdür.

Bu düzenlemede yer verilen “kurul üye sayısının üçte iki çoğunluğu ile kaldırılması” şeklindeki kısmın klasik anlamdaki temyiz uygulamalarının dışına taşan bir düzenleme olduğu ortadadır. Hukuk sisteminde ilk derece mahkemesinin vermiş olduğu kararın kaldırılması ve bunun yerine yeni bir karar verilmesi uygulaması istinaf mahkemeleri aşamasında görülebilen bir uygulamadır. İstinaf mahkemelerince verilen kararlar (İlk derece mahkemesinin kararını kaldıran kararlar dâhil) hakkında da belli şartlar altında temyiz yoluna gidilebilmektedir. Oysa Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen kaldırma kararına karşı karar düzeltme dışında müracaat edilebilecek bir kanun yolu ve mercii bulunmamaktadır. Türk Hukuk Sisteminde Temyiz İncelemesi sürecinde verilebilecek kararlardan farklı ve temyizi kabil olmayan bir yöntem olarak belirlenmiş olması nedeniyle de 6085 sayılı Kanunda normal karar çoğunluğundan farklı olarak kaldırma kararı için Kurulun üçte ikisinin çoğunluğu aranmıştır.

İlk derecede kamu zararını tazminle yükümlü tutulmuş olan sorumluların haklarında verilmiş olan bu kararın, sorumlular lehine sonuçlanması için en kısa ve kesin olan yol dairece verilmiş olan tazmin kararının kaldırılması olup sorumluların temyiz başvuruları da çoğunlukla “kararın kaldırılması veya bozulması” şeklinde bir taleple sonlandırılmaktadır. Bu sebeple temyiz başvurusunda taraflarca kaldırma talep edilmişse öncelikle bu talebin görüşülmesi ve sonuçlandırılması gereklidir.

Ancak kaldırma kararının alınabilmesi için bozma veya tasdik kararlarından farklı bir çoğunluk (Kurulun üçte ikisinin oyu) aranmakta olduğundan bunun altında kalan oylama sonuçlarında bozma kararı verildiği kabul edilemeyeceğinden sonuca ulaşmak üzere müzakere ve oylamaya devam edilmesi gerekmektedir.

Kaldırma talebine yönelik müzakereler sonrasında yapılan oylamada Kurulun üçte iki çoğunluğu ile kaldırma kararı çıkmadığı halde kaldırma yönünde kullanılan oyların karar çoğunluğuna (4 azınlık oyuna karşı 11 çoğunluk oyu ile) ulaştığı gerekçe gösterilerek müzakerelere devam edilmemiş ve kaldırma gerekçelerine dayalı olarak bozma kararı verildiği sonucuna ulaşılmıştır.

Yukarıda açıklanan nedenlerle kaldırma kararının oylandığı ancak bu kararın gerektirdiği üçte iki çoğunluğa ulaşılmadığı halde kurulun çoğunluğunun kaldırma yönünde oy kullandığı gerekçesiyle kaldırma gerekçeli bozma kararı verildiği sonucuna ulaşılması mümkün olmayıp müzakerelere devam edilerek yapılacak oylama sonucuna göre tasdik ve bozma kararlarından hangisinin verildiğinin belirlenmesi gerekir.