Sayıştay 2. Dairesi 49287 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler İhale Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2019

• Daire: 2

• Dosya No: 49287

• Tutanak No: 55728

• Tutanak Tarihi: 13.09.2023

• Konu: İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Revize Birim Fiyat

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

76 sayılı İlamın 3’üncü maddesi ile; ... tarihinde … TL bedelle sözleşmesi imzalanan … Ticaret Ltd. Şti. yükleniminde bulunan … ihale kayıt numaralı “Parke Taşlı Yol Yapım İşi” nde iş kalemleri miktarlarında mevzuatta belirlenen oranın üzerinde artış olmasına rağmen revize birim fiyatların uygulanmaması sonucu oluşan … TL kamu zararının Harcama Yetkilisi … (Fen İşleri Müdür V.), Gerçekleştirme Görevlisi … (Memur) ve Diğer Gerçekleştirme Görevlileri; … (Belediye Başkanı) ile … (İnşaat Teknikeri)’dan müştereken ve müteselsilen tazminine karar verilmiştir.

Esas Yönünden İnceleme

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 53’üncü maddesine dayanılarak çıkarılan ve 22.08.2009 tarih ve 27327 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Kamu İhale Genel Tebliğinin “Yapım işlerinde iş kalemi miktarının değişmesi” başlıklı 52’nci maddesinin birinci fıkrasında;

“52.1. Yapım işlerine ait tip sözleşmenin “İş kalemi miktarının değişmesi” başlıklı 29 uncu maddesine göre teklif birim fiyat sözleşmelerde iş kalemi miktarının değişmesi halinde; sözleşme eki birim fiyat teklif cetvelinde yer alan her hangi bir iş kaleminin miktarında, işin devamı sırasında %20’yi aşan artışın meydana gelmesi (örnekteki gibi, bu iş kaleminde %50’lik bir artış olması halinde) ve bu toplam artışın (örnekteki gibi %50) aynı zamanda sözleşme bedelinin yüzde 1’ini (örnekteki gibi %2,5) geçmesi halinde, artışın sözleşme bedeli içindeki payı nispetinde ilgili iş kalemine ait birim fiyat aşağıda gösterildiği şekilde revize edilir ve bu iş kaleminin yüzde yirmi artışı aşan (örnekteki gibi, %50-%20=%30 ‘luk kısmına) kısmına revize birim fiyat üzerinden ödeme yapılır.

R = F x [ 1 – (A x F) / S ]

S = Sözleşme bedeli ( TL),

F = İş kaleminin sözleşme birim fiyatı (TL / ….),

A = İş kaleminde meydana gelen toplam artış miktarı (adet, mt, m2 vb.),

R = Revize birim fiyat (TL / ….)

Örnek olarak; 1.000.000.-TL sözleşme bedeli üzerinden ihale edilen bir yapım işinde iş kalemi miktarının değişmesi sonucundaki revize fiyatın hesabı;

S (Sözleşme bedeli): 1.000.000.-TL

F (İş kaleminin sözleşme birim fiyatı): 500 TL/m3

A1 (İş kaleminin sözleşmedeki miktarı): 100 m3

A2 (İş kaleminin uygulamadaki miktarı): 150 m3

A (İş kalemindeki toplam artış miktarı): 150-100 = 50 m3

İş kalemindeki toplam artış yüzdesi: (150-100)/100 x 100 = %50 > %20

İş kalemindeki toplam artış tutarı: 50 x 500 = 25.000 TL

Sözleşme bedeline göre artış yüzdesi:(25.000/1.000.000)x100=%2,5 > %1

Revize birim fiyat: 500 x [1-(50x500)/1.000.000] = 487,50 TL/m3”

denilmektedir. Aynı düzenleme işe ait sözleşmenin 28.2.1’inci maddesinde de bulunmaktadır. Sözü edilen mevzuat hükümleri gereği, yapım işinin uygulanması aşamasında birim fiyata tabi herhangi bir iş kalemi miktarının en az yüzde 20 oranında artması ve artış miktarının da imzalanan sözleşme bedelinin en az yüzde birini aşması halinde iş kaleminin yüzde yirmiyi aşan kısmına revize birim fiyattan ödeme yapılması gerekmektedir. Somut olayda; “Beton parke taşı imali ve idare malı kum veya taştozu ile döşenmesi (8cm yüksekliğinde normal beyaz renkli kilitli)” iş kaleminde revize fiyat ödeme şartları oluştuğu halde mevzuata aykırı olarak birim fiyat revize edilmeksizin sözleşme fiyatından ödeme yapılarak kamu zararına sebebiyet verilmiştir.

Sorumluların temyiz dilekçelerinde; revize birim fiyat uygulamasının 4734 ve 4735 sayılı Kanunlarda ve uygulama yönetmelikleri ile şartname gibi ikincil mevzuat hükümlerinde yer almadığı, yalnızca kamu ihale tebliğleri ile tip sözleşmelerde yer aldığı, bu haliyle tebliğin ilgili hükümlerinin üst normlara aykırı olduğu ve idarelerin üst normlara aykırı düzenlemeler yapamayacağı, bu hususta sözleşme, tebliğ hükümleri yerine kanun ve ikincil mevzuat hükümlerinin geçerli olacağı, ayrıca sözleşmeye bağlanan birim fiyatların uygulanma aşamasında değiştirilmesinin 4735 sayılı Kanunun 15’inci maddesine de aykırı olacağını öne sürerek Kanuna uygun revize fiyat uygulaması nedeniyle kamu zararı oluşmadığı belirtilmişse de; öncelikle 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 53’üncü maddesi, Kamu İhale Kurumunu, bu Kanunun ve Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununun uygulanmasına ilişkin yönetmelik, tebliğ gibi düzenleyici işlemler ile tip sözleşme, ihale yazı ve formları gibi standart dokümanlarını çıkarmaya yetkili kılmış olup, Kamu İhale Kurumu tarafından çıkarılan ve kamu ihale mevzuatına tabi tüm kurum ve kuruluşlar açısından bağlayıcı olan bu kural ve esaslara uygun işlem yapılması –yani revize fiyat uygulanması- mevzuata aykırı değil, mevzuat gereğidir.

Sonuç olarak İlam hükmünün esas yönden hukuka uygun olduğu görülmektedir.

Sorumluluk Yönünden İnceleme

İlam hükmünde kamu zararından; ödeme emri belgesini imzalayan Harcama Yetkilisi, Gerçekleştirme Görevlisi ile beraber ödeme emri belgesi eki hakkediş raporunu imzalayan ve onaylayan görevliler diğer gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulmuştur.

Hakediş raporunu onaylayan Belediye Başkanı … temyiz dilekçesinde özetle; yapım işi hakkediş raporlarının Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğine göre “yetkili makamca” onaylanması gerektiği, hakkedişleri onaylayacak yetkili makamın ise süreç içerisinde gerçekleştirme faaliyetlerinin bir parçası olarak görev alacak olan gerçekleştirme görevlisini ifade ettiği, hakkedişleri onaylama görev ve yetkisi bulunmayan ve tamamen teknik ve belediye başkanının bilme imkanı olmayan bir konuda üst yöneticinin sorumlu tutulmasının mevzuata aykırı olduğundan bahisle sorumluluğuna itiraz etmiştir.

5018 sayılı Kanunun “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. (Değişik son cümle: 22/12/2005-5436/10 md.) Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

…

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.

(Ek son fıkra: 22/12/2005-5436/10 md.; Değişik fıkra: 2/7/2018-KHK-703/213 md.) Kamu borç yönetimine ilişkin olanlar da dahil giderin çeşidine göre aranacak gerçekleştirme belgelerinin şekil ve türleri merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri için Hazine ve Maliye Bakanlığınca, mahallî idareler için İçişleri veya Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca, sosyal güvenlik kurumları için de bağlı veya ilgili oldukları bakanlıklar tarafından, Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir.”

5018 sayılı Kanun Çerçevesinde Sorumlu Tutulacak Görevli ve Yetkililerin Belirlenmesi Hakkında 14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararında;

“b) Ödeme Emri Belgesine Eklenmesi Gereken Taahhüt ve Tahakkuk Belgelerine İlişkin Sorumluluk

5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca bütçeden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanmış ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekmektedir.

Öte yandan anılan maddede, bir mali işlemin gerçekleştirilmesinde görevli olanların sorumluluğunun belirlenmesinde, bu görevlilerin yetkili ve görevli olması ve yapılan giderin de bu görevlilerce düzenlenen belgeye dayanıyor olması hususlarına bakılması gerekmektedir. Yani mali işlemin gerçekleştirilmesinde, görevli olanların imzası olmadan ödeme belgesinin tamamlanmış sayılmaması gerekmektedir.

Bu nedenle, ödeme emri belgesine eklenmesi gereken taahhüt ve tahakkuk işlemlerine ilişkin fatura, beyanname, tutanak gibi gerçekleştirme belgelerini düzenleyen veya bu belgeleri kabul eden gerçekleştirme görevlilerinin, bu görevleriyle ilgili olarak yapmaları gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak harcama yetkilisiyle birlikte sorumlu tutulmaları gerektiğine çoğunlukla, karar verildi.”

Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinde;

“Hakediş raporu

MADDE 6 – (1) İhale veya doğrudan temin usulüyle yapılacak yapım işleri ile hizmet alımlarında, sözleşme ve/veya şartname hükümlerine göre yerine getirilen taahhütlerin bedellerinin ödenmesinde aşağıda belirtilen hakediş raporları düzenlenir.

a) Yapım İşleri Hakediş Raporu (Örnek: 4): Bu rapor, yapım işlerinde yükleniciye ödenecek ara ve kesin hakediş tutarının hesaplanmasına esas olan belgelerden oluşur. Yapım türüne göre ilgili sayfaları ve gerekli görülen diğer belgeler düzenlenerek yüklenici ve yapı denetim elemanlarınca imzalanır, yetkili makamca onaylanır.” denilmektedir.

Söz konusu mevzuat hükümlerine göre ödeme emri belgesine eklenmesi gereken fatura, beyanname, tutanak, rapor gibi her bir belge gerçekleştirme belgesi olup, yapılacak harcama söz konusu gerçekleştirme belgelerinin düzenlenip yetkili makamca onaylanması neticesinde tamamlanmaktadır. Dolayısıyla hakediş raporunu düzenleyen ve onaylayan kamu görevlisi(leri)nin, gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzalamış olduğu belge ödemenin dayanağını oluşturduğundan, yaptığı işin sorumluluğunu üstlenmesi bakımından mali sonuç doğuran söz konusu belgeyi imzalayan her bir görevlinin, yapılan ödemenin mevzuata uygun olup olmadığı yönüyle doğrudan sorumluluğu bulunmaktadır. Tam da bu noktada Belediye Başkanı hakediş onaylama yetkisi ve görevi olmadığını öne sürmüşse de kişinin belediye başkanı sıfatıyla görev ve yetkisini kullanarak hakediş raporunu imzalaması hasebiyle bu hakedişten dolayı mali sorumluluğunu da taşımaktadır.

Sonuç olarak İlam hükmünün sorumluluk yönünden hukuka uygun olduğu görülmektedir.

Bu itibarla; yapılan açıklamalar uyarınca mevzuata aykırı yapılan işlemle kamu zararına sebebiyet verildiği anlaşıldığından, temyize başvuran sorumluların tüm itirazları reddedilerek, 76 sayılı İlamın 3’üncü maddesi ile verilen … TL tutarındaki tazmin hükmünün TASDİKİNE, oy birliğiyle,

6085 sayılı Kanunun 57’nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 13.09.2023 tarih ve 55728 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.