Sayıştay 2. Dairesi 48013 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2018

• Daire: 2

• Dosya No: 48013

• Tutanak No: 52338

• Tutanak Tarihi: 28.09.2022

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

KONU: Yılın ilk yarısında ödenen avukatlık vekalet ücreti konusunda memur maaş katsayısı artışı kadar fark ödenmesi

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

131 ilam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesiyle, avukatlık vekalet ücreti ödemesinin tamamı 19.01.2018 tarihinde yapılmışken 2018 yılının ikinci altı aylık döneminde memur maaş katsayısı artışı gerekçesiyle fark ödenmesi neticesinde oluşan toplam … TL kamu zararının harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisine ödettirilmesine hükmedilmiştir.

08.09.2021 tarih ve 49935 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararıyla: “… 2. Dairece 131 sayılı ilamın 1. Maddesi ile verilen tazmin hükmüne ilişkin sorumlularca yapılan itirazın REDDİNE ve kararın TASDİKİNE” hükmedilmiştir.

Esas yönünden inceleme

Mevzuat

5393 sayılı Belediye Kanununun “avukatlık ücretinin dağıtımı” başlıklı 82’nci maddesi: “Belediye lehine sonuçlanan dava ve icra takipleri nedeniyle hükme bağlanarak karşı taraftan tahsil olunan vekâlet ücretlerinin; avukatlara (49 uncu maddeye göre çalıştırılanlar dâhil) ve hukuk servisinde fiilen görev yapan memurlara dağıtımı hakkında 1389 sayılı Devlet Davalarını İntaç Eden Avukat ve Saireye Verilecek Ücreti Vekâlet Hakkında Kanun hükümleri kıyas yolu ile uygulanır.” düzenlemesini içermektedir.

26.09.2011 tarih ve 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararnamenin “Yürürlükten kaldırılan ve uygulanmayacak hükümler ile atıflar” başlıklı 18’inci maddesinin ilk fıkrası: “2/2/1929 tarihli ve 1389 sayılı Devlet Davalarını İntaç Eden Avukat ve Saireye Verilecek Ücreti Vekâlet Hakkında Kanun yürürlükten kaldırılmıştır. Diğer mevzuatta 1389 sayılı Kanuna yapılan atıflar bu Kanun Hükmünde Kararnameye yapılmış sayılır.” düzenlemesini içermektedir.

659 sayılı KHK’nın “Davalardaki temsilin niteliği ve vekalet ücretine hükmedilmesi ve dağıtımı” kenar başlıklı 14 üncü maddesinde:

“(1) Tahkim usulüne tabi olanlar dahil adli ve idari davalar ile icra dairelerinde idarelerin vekili sıfatıyla hukuk birimi amirleri, muhakemat müdürleri, hukuk müşavirleri ve avukatlar tarafından yapılan takip ve duruşmalar için, bu davaların idareler lehine neticelenmesi halinde, bunlar tarafından temsil ve takip edilen dava ve işlerde ilgili mevzuata göre hükmedilmesi gereken tutar üzerinden idareler lehine vekalet ücreti takdir edilir.

(2) İdareler lehine karara bağlanan ve tahsil olunan vekalet ücretleri, hukuk biriminin bağlı olduğu idarenin merkez teşkilatında bir emanet hesabında toplanarak idare hukuk biriminde fiilen görev yapan personele aşağıdaki usul ve sınırlar dahilinde ödenir.

a) Vekalet ücretinin; dava ve icra dosyasını takip eden hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü veya avukata %55’i, dağıtımın yapıldığı yıl içerisinde altı aydan fazla süreyle hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak şartıyla, hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara %40’ı (…)(1) eşit olarak ödenir.

b) Ödenecek vekalet ücretinin yıllık tutarı; hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü, avukatlar için (10.000) gösterge (…)(1) rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez.

c) Yapılacak dağıtım sonunda arta kalan tutar, hukuk biriminde görev yapan ve (b) bendindeki tutarları dolduramayan hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara ödenir. Bu dağıtım sonunda arta kalan tutar üçüncü bütçe yılı sonunda ilgili idarenin bütçesine gelir kaydedilir.

(3) Hizmet satın alınan avukatlara yapılacak ödemeler bu madde kapsamı dışındadır.”

Hükmü yer almaktadır.

Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 yıllarını kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmenin “avukatlık vekalet ücreti” kenar başlıklı 22 nci maddesine göre, 659 sayılı KHK’nın m.14/2.b’de yer alan “10.000” gösterge rakamı “20.000” olarak uygulanır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “katsayı” kenar başlıklı 154’üncü maddesine göre, gösterge rakamlarının aylık tutarlarına çevrilmesinde uygulanacak katsayılar üçer veya altışar aylık dönemler itibariyle uygulanmak üzere Genel Bütçe Kanunu ile tespit olunur. Ancak mali yılın ikinci yarısında memleketin ekonomik gelişmesi, genel geçim şartları ve Devletin mali imkanları göz önünde bulundurulmak suretiyle Cumhurbaşkanı bu katsayıları ikinci yarının tamamı veya üçer aylık dönemleri itibariyle uygulanmak üzere değiştirmeye yetkilidir.

Mevzuat çerçevesinde somut uygulamanın değerlendirilmesi

659 sayılı KHK ve Yönetmeliğin yukarıda belirtilen hükümlerine göre, avukatlık vekalet ücretinin yıllık üst sınırı, 20.000 gösterge sayısının memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarın oniki katını geçemez. Burada kullanılan “memur aylıklarına uygulanan katsayı”nın, ödemenin yapıldığı tarihte yürürlükte olan katsayı olması tabiidir.

Mevzuata göre avukatlık vekalet ücreti, yılda bir defa veya üst sınırı yıllık “20.000 gösterge sayısı x 12 ay” olarak korunacak şekilde yıl içinde birden fazla defa dağıtımı yapılabileceği gibi tek seferde ve yıllık üst sınır tutarında dağıtılmasında da hukuka aykırılık yoktur. Bununla birlikte, avukatlık vekalet ücreti tutarının hesaplanmasında, dağıtımın yapıldığı tarihte yürürlükte olan memur maaş katsayısının esas alınması gerekmektedir.

Yılın ilk yarısında yıllık üst sınır üzerinden ödenen avukatlık vekalet ücreti ile ilgili olarak, yılın ikinci yarısında memur maaş katsayısındaki artışa tekabül eden tutarda fark ödemesi yapılması, 659 sayılı KHK’nın yukarıda belirtilen hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir.

Ayrıca bu uygulama, memur maaş katsayısındaki artışın amacıyla da bağdaşmamaktadır. Memur maaş katsayısında yılın ikinci yarısında artış yapılması, memleketin ekonomik gelişmesi, genel geçim şartları ve Devletin mali imkanları göz önünde bulundurulmak suretiyle yılın ikinci yarısında yapılan ödemelerin satın alma gücünün korunması amacına dönüktür. Oysa ki somut uygulamada, avukatlık vekalet ücreti Ocak ayında tek seferde ve yıllık üst sınır üzerinden ödenmiştir.

Somut uygulamada 19.01.2018 tarihinde yıllık üst sınır olan “20.000 gösterge sayısı x 12 ay x yılın ilk yarısında yürürlükte olan memur aylık katsayısı” üzerinden yapılan ödeme ile ilgili olarak, yılın ikinci yarısında yürürlüğe giren daha yüksek maaş katsayısı dolayısıyla 17.08.2018 tarihinde fark ödenmesi, 659 sayılı KHK ve memur maaş katsayısının uygulanmasına aykırıdır. Zira somut uygulamada, avukatlık vekalet ücreti Ocak ayında tek seferde ve yıllık üst sınır üzerinden ödenmiştir.

Dolayısıyla, Belediye tarafından Ocak ayında yıllık üst sınır üzerinden yapılan avukatlık vekalet ücreti dağıtımı ile ilgili olarak, Temmuz ayında yılın ikinci yarısında geçerli olan memur maaş katsayısı uygulanarak hesaplanan avukatlık vekalet ücreti tutarının Ocak ayında ödenen tutarı aşan kısmının fark olarak ödenmesinin kamu zararı olduğu hükmünü içeren 131 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesinin Tasdiki hükmünü içeren 08.09.2021 tarih ve 49935 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının mevzuata uygun olduğu anlaşılmıştır.

BU İTİBARLA, yukarıda belirtilen gerekçeyle, 08.09.2021 tarih ve 49935 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL BULUNMADIĞINA (Temyiz Kurulu ve ….Daire Başkanı …, Üyeler …, …, …, …, …, …, …’in aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı), oy çokluğuyla,

Karar verildiği 28.09.2022 tarih ve 52338 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

(Karşı oy gerekçesi

Temyiz Kurulu ve ….Daire Başkanı …, Üyeler …, …, …, …, …’in karşı oy gerekçesi

Dosya ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde,

Somut uygulamayla ilgili olan 659 sayılı KHK’nın 14’üncü maddesi, Vekâlet Ücretlerinin Dağıtımına Dair Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 6’ncı maddesinin ilk fıkrası, 4. Dönem Toplu Sözleşmenin 22’nci maddesi hükümlerine yukarıda çoğunluk görüşü içerisinde yer verilmiştir.

Mevzuata göre; avukatlara yapılabilecek avukatlık vekalet ücreti dağıtımının yıllık tutarı 20.000 gösterge sayısının memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarın oniki katını geçmeyecektir. Ayrıca, bu ödemenin ne zaman yapılacağı ile ilgili mevzuatta bir düzenleme bulunmamaktadır.

Memur aylık katsayıları bir yıllık süre için olmak üzere yılda iki defa belirlenmektedir. Bu kapsamda 2018 yılının, 01/01/2018-30/06/2018 döneminde geçerli olmak üzere, memur aylıklarına uygulanacak katsayı (0,108550), 1.7.2018-31.12.2018 döneminde geçerli olmak üzere uygulanacak katsayı ise 0,11794 olarak belirlenmiştir.

Somut uygulamada Belediye tarafından avukatlık vekâlet ücreti Ocak ayında, yıllık 240.000 gösterge sayısı ile ilk altı aylık dönemde geçerli olan memur aylık katsayısının (0,108550) çarpımı suretiyle hesaplanıp ödenmiştir. Daha sonra aynı gösterge sayısı ile ikinci altı aylık dönemde geçerli memur maaş katsayısı çarpılarak avukatlık vekalet ücreti tekrar hesaplanmış, Ocak ayında ödenen tutar düşüldükten sonra kalan fark, avukatlık vekâlet ücreti adıyla ödenmiştir. Netice olarak 240.000 göstergenin tamamına ikinci altı aylık dönemde geçerli memur maaş katsayısı (0,11794) uygulanmıştır.

Daire Kararında kamu zararı ise; 240.000 gösterge sayısı ile birinci dönemde geçerli olan memur maaş katsayısının (0,108550) çarpılması suretiyle hesaplanmış, fark ödemeleri kamu zararı olarak değerlendirilmiş, gerekçe olarak ise, 240.000 gösterge sayısı ile birinci dönem memur maaş katsayısı (0,108550) esas alınmak suretiyle avukatlık vekalet ücretinin yılın ilk yarısında ödenmesi dolayısıyla, yılın ikinci yarısında geçerli olan maaş katsayısının uygulanamayacağı şeklinde ifade edilmiştir.

Oysa yukarıya alınan mevzuat ve ödemenin yapıldığı 2018 yılında geçerli olan memur maaş katsayılarına göre, bir avukata ödenebilecek yıllık azami vekâlet ücreti tutarı;

İlk altı aylık dönem için : 120.000x0,108550= 13.026

İkinci altı aylık dönem için : 120.000x=0,11794= 14.152

Toplam = 27.178 TL’dir.

Kamu zararı: Ödenen: …TL, Ödenmesi gereken:27.178 TL, Fark=… TL/Kişi (Kişi başı fazla ödeme) x 15 =… TL’dir.

Yukarıdaki hüküm ve açıklamalara göre … TL’nin, kamu zararı olduğuna karar verilmesi gerekir.

Bu İtibarla, yukarıda belirtilen gerekçeyle, ilgili Temyiz Kurulu Kararının Karar Düzeltilmesine Mahal Bulunduğuna, 131 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesi ile verilen tazmin hükmünün Bozularak, yeniden hüküm kurulmasını teminen Dosyanın Dairesine Gönderilmesine karar verilmesi gerekir.

Üye …’un karşı oy gerekçesi

659 sayılı KHK ve bu KHK’nin 16’ncı maddesi uyarınca çıkarılan Vekalet Ücretlerinin Dağıtımına Dair Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre, idareler lehine karara bağlanan ve tahsil edilen vekâlet ücretleri, dava ve icra takibini yapan hukuk biriminin bağlı olduğu idarenin merkez muhasebe birimi nezdinde açılan bir emanet hesabında toplanmakta ve idare hukuk biriminde fiilen görev yapan personele dağıtılmaktadır. Diğer yandan, ödenecek vekâlet ücretinin yıllık tutarının; hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlar için 2018 yılında (20.000) gösterge rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçmemesi gerekmektedir. Aynı mevzuata göre, vekâlet ücretinin dağıtımı sonunda arta kalan tutar, hukuk biriminde görev yapan ve gösterge rakamı/aylıklara uygulanan katsayı üzerinden hesaplanan tavan tutarları dolduramayan hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara ödenecek ve bu dağıtım sonunda arta kalan tutar üçüncü bütçe yılı sonunda ilgili idarenin bütçesine gelir kaydedilecektir.

Ayrıca, vekâlet ücreti ödenen ve yılı limitini dolduramayan hukuk birim amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara ödenecek tutarlar, mali yılı takip eden Ocak ayı sonuna kadar tahakkuka bağlanmak suretiyle hukuk biriminin bağlı olduğu merkez muhasebe birimince emanet hesabındaki limit dışı vekâlet ücretinden ödenmektedir.

659 sayılı KHK ve ilgili Yönetmelik incelendiğinde, vekâlet ücretlerinin yılı içinde hangi dönemlerde ve hangi aylık katsayısı üzerinden ödeneceğine dair açık bir düzenleme olmadığı görülmektedir. Mevzuatta sadece “gösterge rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak tavan tutar”dan bahsedilmektedir. Bu durumda, mevzuatta açıkça yer almadığı halde, yargı kararlarında yılın tümüne Ocak ayı katsayısı veya Temmuz ayı katsayısının uygulanması gerektiği ya da yılın ilk altı ayı içinde Ocak ayı katsayısı ile ödeme yapıldıktan sonra Temmuz ayı katsayısı ile güncelleme yapılamayacağının belirtilmesi yasal düzenlemenin lafzına da ruhuna da aykırı olacağı gibi Yasa Koyucunun yerine hüküm tesis etmek anlamına da gelecektir.

Esasında, yılın tamamına ister Ocak ayı katsayısı uygulansın isterse de Temmuz ayı katsayısı uygulansın, her iki uygulamanın da yasal düzenlemeye aykırı olduğunu iddia etmek mümkün değildir. Zira, her iki durumda da aykırılığın yasal düzenlemenin hangi açık ve net hükmüne göre oluştuğunun cevabı oluşmamaktadır. Dolayısıyla, Ocak ayı katsayısına göre tavan üzerinden ödeme yapıldıktan sonra, Temmuz ayı katsayısına göre tavan güncellemesinin yapılmasını yasaklayan bir hüküm yoktur. Kaldı ki, Ocak ayı katsayısına göre tavan üzerinden ödeme yapıldıktan sonra, Temmuz ayı katsayısına göre tavan güncellemesi yapılamayacağının belirtilmesi, mevzuatın açıkça sınırlandırmadığı mezkûr konuda yargı yoluyla kişi aleyhine sınırlama getirilmesi anlamına gelmektedir.

Kamu zararı konusunda adil yargılama yapılabilmesi için kamu zararı gerekçesinin açık ve net olması elzemdir. Vekâlet ücretlerinin ödenmesinde, yasal düzenleme her iki katsayı hususunda herhangi bir yönlendirme yapmamaktadır. Bu bağlamda, mevzuatında iki katsayıdan hangisinin uygulanması gerektiği hususunda herhangi bir tanımlama yapılmadığından, yılın tümü için Temmuz ayı katsayısı üzerinden ödeme yapılsa dahi, bu uygulamanın 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde sayılan kasıt, kusur ve ihmal halleriyle yorumlanması isabetli olmayacaktır. Zira, her iki katsayıdan birinin tercih edilmesi veya Ocak ayı katsayısı uygulandıktan sonra Temmuz ayı katsayısının uygulanamaması noktasında kıyas yapılacak mevzuat kuralı açıkça belirlenmiş olmadığından, idare uygulamasındaki vekalet ücreti ödemelerinin “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” şeklinde değerlendirilmesi de mümkün değildir. Bu durumda, söz konusu uygulamanın yargılamasının hakkaniyet ilkesine uygun olarak yapılması önem arz etmektedir.

Mevzuatta vekâlet ücretlerinin dağıtımında her iki katsayının nasıl uygulanması gerektiği hususunda açık hüküm olmaması nedeniyle, yargılamanın her iki tarafın yani idare ve personelin yararına olacak şekilde yapılması ve aynı şekilde hüküm kurulması hakkaniyet ilkesine uygun olacaktır. Dolayısıyla, yıl içinde iki katsayının olması durumunda, vekâlet ücreti tavanının hesabında iki katsayının da kullanılması yasal düzenlemenin amacına uyarlı olacaktır. Bu durumda, gösterge rakamının, iki katsayının toplamının yarısı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki katı yıllık tavan tutar olarak belirlenebilecektir.

Bu itibarla, yılın ilk altı ayı içinde Ocak ayı katsayısı ile hesaplanıp ödenen vekâlet ücretleri için Temmuz ayı katsayısına göre güncelleme yapılıp katsayı farkı olarak ödenen toplam tutarın yarısının, kamu zararı olarak değerlendirilmemesi hakkaniyet ilkesine uygun olacaktır. Dolayısıyla, Daire Kararında, Temmuz ayı katsayısına göre yapılan güncelleme neticesinde tüm yıl için ödenen farkın tamamına kamu zararı denilmiş olması mevcut yasal düzenlemeye uygun değildir.

Yukarıda belirtilen gerekçelerle 08.09.2021 tarih ve 49935 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının Karar Düzeltilmesine Mahal Bulunduğuna ve 131 İlam sayılı Daire Kararının 1’nci maddesinin Bozularak, yeniden hüküm tesis edilmek üzere Dosyanın Dairesine Gönderilmesine,

Karar verilmesi gerektiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.

Üye …’ın karşı oy gerekçesi;

659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ile Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname’nin 14’üncü maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendi düzenlemesi gereğince, ödenecek vekalet ücretinin yıllık tutarının hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü, avukatlar için toplu sözleşmede belirtilen gösterge rakamı ile memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarın on iki katını geçemeyecektir. Söz konusu düzenlemede vekalet ücretlerinde yıllık üst limit tesbit edilirken dikkate alınacak memur maaş katsayısının, yılın ilk altı ayında mı yoksa ikinci altı ayında mı uygulanan katsayı olacağına dair bir ayırıma gidilmemektedir. Dolayısıyla söz konusu vekalet ödemesinde yılın ikinci altı ayında uygulanan katsayının dikkate alınmasında mevzuata aykırılık söz konusu değildir.

Netice itibariyle, avukatlık vekalet ücreti yıllık yapıldığından, avukatlık vekalet ücretinin tamamının Temmuz ayında belirlenen memur maaş katsayısı ile çarpılıp ödenebileceği gibi, Ocak ayında belirlenen memur maaş katsayısı ile çarpılıp ödenerek Temmuz ayındaki katsayıya göre oluşan farkın da ayrıca ödenebileceği anlaşılmaktadır. Temyize konu ilam hükmünde Temmuz ayında ikinci altı ay katsayısına ilişkin yapılan güncelleme neticesinde yapılan fark ödemesi neticesinde yıllık tavan tutarın aşılmadığı anlaşıldığından, ilgili Temyiz Kurulu Kararının Karar Düzeltilmesine Mahal Bulunduğuna, 131 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesi ile verilen hükmün Kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.)