Sayıştay 2. Dairesi 42519 Kararı - Yüksek Öğretim Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Yüksek Öğretim Kurumları

• Yılı: 2015

• Daire: 2

• Dosya No: 42519

• Tutanak No: 45452

• Tutanak Tarihi: 19.12.2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Fiilen eğitim öğretime başlanmamış bulunan Güzel Sanatlar Fakültesinde görevli akademik personele geliştirme ödeneği ödenmesi.

... ... Üniversitesi 2015 yılı hesabının 2. Daire tarafından yargılanması sonucu çıkarılan 23.3.2017 tarihli ve 149 sayılı ilamın 3 üncü maddesiyle; Fiilen eğitim öğretime başlanmamış bulunan Güzel Sanatlar Fakültesinde görevli akademik personele geliştirme ödeneği ödenmesi nedeniyle ... TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir. Karara karşı temyiz başvurusunda bulunulmuş ve Temyiz Kurulunca 21.02.2018 tarihli ve 44094 sayılı kararla, Daire kararının tasdikine hükmedilmiştir. Bu defa ... tarafından verilen tazmin hükmünün Karar Düzeltmesi yoluyla kaldırılması talep edilmektedir.

Sorumlulardan Harcama Yetkilisi ... göndermiş olduğu dilekçesinde özetle;

Sayıştay Temyiz Kurulu tarafından verilen temyiz talebinin reddi ile 149 Sayılı ilamın tasdikine ilişkin kararın ortadan kaldırılması için tarafımca karar düzeltme kanun yoluna başvurma gereği hâsıl olduğunu, Zira Sayıştay Temyiz Kurulu tarafından verilen tasdik kararı usul ve yasaya aykırı olup tekrar değerlendirilerek tazmin hükmünün kaldırılması gerektiğini,

Her ne kadar Sayıştay tarafından 2005/8681 Sayılı Geliştirme Ödeneği Ödenmesine Dair Bakanlar Kurulu kararının 2. Maddesine göre, geliştirme ödeneği ödenecek kişilerin bu ödeneğin verilmesi öngörülen yerlerdeki yükseköğretim kurulularına ait öğretim elemanı kadrosuna atanarak, atandığı yükseköğretim kurumunda fiilen çalışması gerektiği ileri sürülerek vaki itirazımın reddine karar verilmiş ise de söz konusu yasal düzenleme yalnızca lafzi olarak yorumlanmış olup, düzenlemenin asıl amacı gözardı edildiğini, 2914 Sayılı Kanun'un 14. Maddesi ile Yükseköğretim kurumlarında öğretim elemanı olarak görev yapmakta olan kişilere araştırma ve geliştirme ödeneği verilmesinin esas amacının sosyal, kültürel ve ekonomik açıdan diğer yükseköğretim kurumlarına nazaran az gelişmiş bulunan yerlerde görev yapan öğretim elemanlarını desteklemek olduğunu, zira sosyo-ekonomik açıdan daha az gelişmiş bulunan yerlerde eğitimin desteklenmesi, üniversite eğitimi almış her açıdan daha donanımlı öğrencilerin gelecek için yetiştirilerek sosyal ve ekonomik açıdan kalkınmanın sağlanmasının amaçlandığını, araştırma ve geliştirme ödeneğinden hangi öğretim elemanlarının yararlandırılması gerektiği ve ödenmesi usulünün belirlenmesinin Bakanlar Kurulu'nun düzenlemesine bırakılmış olup yukarıda izah ettiği üzere Bakanlar Kurulu'nun 2005/8681 Sayılı kararının 2. Maddesi ile geliştirme ödeneği ödenecek kişilerin bu ödeneğin verilmesi öngörülen yerlerdeki yükseköğretim kurumlarına ait öğretim elemanı kadrosuna atanarak, atandığı yükseköğretim kurumunda fiilen çalışması gerektiğinin düzenlendiğini, ancak yükseköğretim kurumundan ne anlaşılması gerektiği yönünde açık bir düzenlemenin mevcut olmayıp, 2547 Sayılı Kanun'un 3. Maddesi d fıkrasında üniversite, fakülte, enstitü yüksekokul gibi birimlerin tanımının yapılarak her biri yükseköğretim kurumu olarak belirtildiğini, buna göre üniversitenin tek başına yükseköğretim kurumu olarak değerlendirilmesinde bir engel bulunmadığını, bu düzenleme karşısında 1992 Yılında kurularak faaliyete başlamış bulunan ... Üniversitesi'nin bir yükseköğretim kurumu olduğunu, öyleyse 1992 yılından beri, faal olan ... Üniversitesi'nde görev yapmakta olan öğretim elemanlarına araştırma ve geliştirme ödeneği ödenmesi hususunda herhangi bir usulsüzlük veyahut yasaya aykırı bir uygulama bulunmadığını, Sayın Sayıştay 149. Sayılı kararında söz konusu Bakanlar Kurulu kararının dar yorumlamış olduğunu, bu yorumun gelişmekte olan yükseköğretim kurumlarına öğretim elemanı sağlanmasındaki güçlüğün azaltılması ve bu kurumlarda çalışmak için öğretim elemanlarının özendirilmesi amacına tamamen ters düştüğünü,

Kaldı ki, ... Üniversitesi Güzel Sanatlar Fakültesinde görev yapmakta olan araştırma görevlilerine yapılan ödemelerin kötü niyetle yapılan ödemeler olmayıp tamamen usul ve yasaya uygun olduğu zannıyla hareket edildiğini, yapılan işlemlerde kamuyu zarara uğratmak gibi bir niyetin kesinlikle söz konusu olmadığını, bununla birlikte yapılan ödemelerden öğretim elemanlarının yararlandığını, Danıştay İçtihadı Birleştirme Kurulu'nun 22.12.1973 tarih ve 1968/8E., 1973/14 K. Sayılı kararında idare tarafından yapılan hatalı ödemelerde ödemeden yararlanan kişinin gerçek dışı beyanı veya hilesi bulunmadığı sürece idare tarafından en son yapılan hatalı ödemeden geriye doğru altmış gün içinde kalan sürede gerçekleşen ödemlerin geri istenebileceği bunun dışında yapılan ödemelerin istenemeyeceğinin açıkça karara bağlandığını, bu bağlamda geliştirme ödeneğinden bizzat yararlan kişilerin dahi yalnızca son yapılan ödemeden geriye doğru altmış günlük ödemden sorumlu tutulması karşısında, bu ödemelerden herhangi bir çıkarı bulunmayan şahsının yapılan ödemenin tamamından sorumlu tutulmasının da usule, yasaya ve hakkaniyete açıkça aykırı olduğunu belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

Başsavcılık mütalaasında;

“... ... Üniversitesi 2015 yılı hesabının 2. Daire tarafından yargılanması sonucu çıkarılan 23.3.2017 tarihli ve 149 sayılı İlamın 3’üncü maddesinde yer alan tazmin hükmüne karşı Harcama Yetkilisi ... tarafından temyiz başvurusunda bulunulmuştur. Temyiz Kurulunca 21.02.2018 tarihli ve 44094 sayılı kararla, Daire kararının tasdikine hükmedilmiştir. Bu defa adı geçenin verilen tazmin hükmünün Karar Düzeltmesi yoluyla kaldırılması talebini ihtiva eden ve ilgideki yazı ile Başsavcılığı intikal ettirilen dilekçesi incelendi.

Adı geçenin dilekçesinde; Temyiz Kurulunca iddialarının karşılanmadığı, yapılan ödemelerin mevzuatına uygun olduğu belirtilerek, verilen tazmin hükmünün karar düzeltmesi yoluyla kaldırılmasına karar verilmesi talep edilmektedir.

6085 sayılı Sayıştay Kanununu 57’nci maddesinde karar düzeltme gerekçelerine yer verilmiştir. Adı geçen temyiz talebinde duruşma talep ettiği halde, temyiz kurulu duruşmasında hazır bulunmamış, aynı konuda bir ahiz duruşma talep etmiş ve duruşmaya iştirak etmiştir. Gerek Daire yargılaması gerekse Temyiz Kurulu yargılaması esnasında adı geçen tarafından iddia edilen hususlar değerlendirilmiş ve yapılan ödemelerin Bakanlar Kurulu Kararında öngörülen şartların bir arada taşınmadan yapıldığı sonucuna varılmıştır. Bu defa verilen karar düzeltme dilekçesinde ileri sürülen hususlar, Sayıştay Kanununun 57’nci maddesinde yer alan düzenlemeler arasına girmemektedir. Bu itibarla, adı geçenin karar düzeltme talebinin reddine karar verilmesinin uygun olacağı mütalâa olunmaktadır.” Şeklinde görüş bildirmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra;

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ;

149 sayılı ilamın 3 üncü maddesiyle; Fiilen eğitim öğretime başlanmamış bulunan Güzel Sanatlar Fakültesinde görevli akademik personele geliştirme ödeneği ödenmesi nedeniyle ... TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir. Karara karşı temyiz başvurusunda bulunulmuş ve Temyiz Kurulunca 21.02.2018 tarihli ve 44094 sayılı kararla, Daire kararının tasdikine hükmedilmiştir. Bu defa ... tarafından verilen tazmin hükmünün Karar Düzeltmesi yoluyla kaldırılması talep edilmektedir.

2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu’nun “Geliştirme ödeneği” başlıklı 14 üncü maddesinde:

“Diğer yükseköğretim kurumlarına göre sosyo-ekonomik açıdan daha az gelişmiş yerlerde öğretim yapan ve/veya yeterli sayıda öğretim elemanı sağlanamayan yükseköğretim kurumları ile bunların bölümlerinde görevli öğretim elemanlarına; almakta oldukları aylık gösterge ve ek gösterge toplamının 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu uyarınca belirlenen aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarın beş katına kadar geliştirme ödeneği ödenebilir.

Geliştirme ödeneği verilecek yükseköğretim kurumları, ödeneğin verilmesine ilişkin usul ve esaslar ile oran veya miktarları, bu ödenekten yararlanma süresi ile yararlanamayacak olanlar ve diğer hususlar Yükseköğretim Kurulu ile Milli Eğitim Bakanlığının görüşü ve Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu Kararı ile tespit edilir.

Bu ödenek damga vergisi hariç herhangi bir vergi ve kesintiye tabi tutulmaz.”

Hükmü yer almakta olup anılan madde gereğince çıkarılan 2005/8681 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile kabul edilen “Geliştirme Ödeneği Ödenmesine Dair Karar”ın 2 nci maddesinde ise aynen;

“ Geliştirme ödeneği;

a) Bu ödeneğin verilmesi öngörülen yerlerdeki yükseköğretim kurumlarına ait öğretim elemanı kadrosuna atanarak, atandığı yükseköğretim kurumunda fiilen çalışanlara,

b) 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 35 inci maddesi ve 40 ıncı maddesinin (b) fıkrası ile 41 inci maddesi uyarınca diğer yükseköğretim kurumlarında görevlendirilenlere,

c) Kadrosu başka bir yükseköğretim kurumunda olmakla birlikte, geliştirme ödeneği verilmesi öngörülen yerlerdeki yükseköğretim kurumlarına rektör veya dekan olarak usulüne uygun şekilde atananlara, görevin yapıldığı yükseköğretim kurumlarının bulunduğu yerler için bu Karara ekli cetvelde öngörülen oranlar üzerinden fiilen görev yaptıkları sürece ödenir.

2547 sayılı Kanunun 40. maddesinin (a) fıkrasına dayanılarak yükseköğretim kurumlarında ders vermek üzere görevlendirilen öğretim elemanlarına, kadrolarının yer aldığı yükseköğretim kurumunun bulunduğu yerler için ekli cetvelde öngörülen oranlar üzerinden geliştirme ödeneği ödenir.

Bu Karara ekli cetvelde geliştirme ödeneği ödenmesi öngörülen yerlerde yeni kurulan yükseköğretim kurumlarının fiilen eğitim-öğretim faaliyetine başlamamış olması durumunda bu yerlerdeki yükseköğretim kurumları için belirlenmiş geliştirme ödeneği, söz konusu yükseköğretim kurumlarının eğitim-öğretime başlaması konusunda Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı tarafından izin verilmiş olması kaydıyla ve fiilen eğitim-öğretime başlanıncaya kadar sadece rektör, dekan, yüksekokul müdürü, enstitü müdürü ve konservatuar müdürü olarak atanmış öğretim elemanlarına ödenir.” hükmü bulunmaktadır.

Buna göre söz konusu Bakanlar Kurulu Kararının 2 nci maddesinde geliştirme ödeneğinin; bu ödeneğin verilmesi öngörülen yerlerdeki yükseköğretim kurumlarına ait öğretim elemanı kadrosuna atanarak, atandığı yükseköğretim kurumunda fiilen çalışanlara görevin yapıldığı yükseköğretim kurumlarının bulunduğu yerler için ekli cetvelde öngörülen oranlar üzerinden fiilen görev yaptıkları sürece ödeneceği belirtilmekte, fiilen eğitim-öğretim faaliyetlerine başlamamış yükseköğretim kurumlarında ise geliştirme ödeneğinin sadece rektör, dekan, yüksekokul müdürü, enstitü müdürü ve konservatuar müdürü olarak atanmış öğretim elemanlarına ödeneceği açık bir şekilde belirtilmiş olup, bu sayılan unvanlar dışında (Güzel Sanatlar Fakültesi özelinde dekan dışında) kalan diğer öğretim elemanlarına geliştirme ödeneği ödenmesi öngörülmemiştir.

Sayıştay Temyiz Kurulu ’nun 21.02:2018 tarih ve 44094 tutanak numaralı kararı doğrultusunda Sayıştay 2. Dairesinin 149 sayılı ilamın 3. Maddesiyle verilen karara yapılan itirazlar yukarıdaki madde hükmü uyarınca karar düzeltilmesini gerektirecek mahiyette olmaması nedeniyle karar düzeltilmesi talebinin reddedilerek, KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA, (Üyeler ..., ..., ...’nun karşı oylarıyla) oyçokluğuyla,

Karar verildiği 19.12.2018 tarih ve 45452 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı Oy Gerekçesi

Üyeler ..., ...’nun karşı oy gerekçesi

... Üniversitesi Güzel Sanatlar Fakültesinde araştırma görevlisi olarak çalışmakta iken kendisine yersiz olarak geliştirme ödeneği ödendiği belirtilen Araş. Gör. ... fiilen eğitim öğretim yapılan ... Sağlık Araştırma ve Uygulama Merkezi Hastanesine 2547 sayılı Kanun’un 13/b-4 maddesi gereğince görevlendirilip, 12.08.2015 tarihine kadar bu görevi sürdürmüş olması nedeniyle, geliştirme ödeneğinin ödenmesi koşulu olan fiilen eğitim öğretim faaliyetinin yapılması koşulu gerçekleşmiş bulunmaktadır. 2547 sayılı Kanun’un 13/b-4 maddesi uyarınca yapılan görevlendirme geçici nitelikte değildir. Dolayısıyla 13/b-4 görevlendirmesi bulunan öğretim elemanının durumunun 2005/8681 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 2. Maddesinin a bendi kapsamında değerlendirilmesi gerekmektedir. Buna göre 13/b-4 görevlendirmesi bulunan öğretim elemanlarının kadrosunun, görevlendirmelerinin bulunduğu yere göre değerlendirilmesi, görevlendirmenin bulunduğu yerin fiilen eğitim öğretim faaliyeti yürütüyor olmasının da geliştirme ödeneğinin alınabilmesi için yeterli olması, bu açıdan kendisine geliştirme ödeneği ödenmesi açısından yasal bir engel bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle Daire tarafından verilen tazmin hükmünden 2547 sayılı Kanun’un 13/b-4 maddesi gereğince görevlendirilen Araş. Gör. ...’a yapılan ödemenin düşülmesi suretiyle kalan tutar için Düzelterek Tasdik kararı verilmesi gerekir.

Üye ...’nün karşı oy gerekçesi;

... Üniversitesinde fiilen eğitim öğretime başlanmamış bulunan Güzel Sanatlar Fakültesinde görevli akademik personele geliştirme ödeneği ödenmesi nedeniyle tazmin hükmü verildiği anlaşılmaktadır.

2914 sayılı Kanunun 14. maddesi ile diğer yükseköğretim kurumlarına göre sosyo-ekonomik açıdan daha az gelişmiş yerlerde öğretim yapan ve/veya yeterli sayıda öğretim elemanı sağlanamayan yükseköğretim kurumları ile bunların bölümlerinde görevli öğretim elemanlarına geliştirme ödeneği ödenebilme imkânı getirilmiş, bu hususta düzenleme yapma yetkisi de Bakanlar Kuruluna bırakılmıştır. Bu düzenlemenin gelişmekte olan yükseköğretim kurumlarına öğretim elemanı sağlanmasındaki güçlüğün azaltılması ve bu kurumlarda öğretim elemanı olarak çalışmanın özendirilmesi amacıyla yapıldığı anlaşılmaktadır.

Kanunda bu ödeneğin ne zaman verilmeye başlanacağı hususunda bir açıklık bulunmamakla birlikte ilgili Bakanlar Kurulu Kararında yükseköğretim kurumlarının eğitim-öğretime başlaması konusunda Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı tarafından izin verilmiş olması kaydıyla ve fiilen eğitim-öğretime başlanıncaya kadar sadece rektör, dekan, yüksekokul müdürü, enstitü müdürü ve konservatuar müdürü olarak atanmış öğretim elemanlarına ödeneğin verilebileceği ifade edilmiştir. Bu düzenleme karşısında öncelikle Yükseköğretim kurumundan ne anlaşılması gerektiğine bakmak gerekir. 2547 sayılı kanunun 3. maddesi d fıkrasında “Üniversite: Bilimsel özerkliğe ve kamu tüzelkişiliğine sahip yüksek düzeyde eğitim - öğretim, bilimsel araştırma, yayın ve danışmanlık yapan; fakülte, enstitü, yüksekokul ve benzeri kuruluş ve birimlerden oluşan bir yükseköğretim kurumudur.” şeklinde tanımlanmıştır. Aynı kanunda fakülte, enstitü ve yüksekokul gibi birimler de yükseköğretim kurumu olarak tanımlanmışsa da üniversitenin tek başına bir yükseköğretim kurumu olarak algılanmasında da bir beis bulunmamaktadır. Yani üniversitenin her hangi bir biriminde eğitime başlanılmış olması o üniversitede eğitimin başladığı anlamına gelebilir. Yükseköğretim kurumu ifadesinden sadece o fakülte veya enstitünün anlaşılması gerektiğine dair net bir ifade bulunmamaktadır. Bu nedenle ... Üniversitesinin kurulup eğitime başladığı 1992 yılında eğitim-öğretim faaliyetine başlama şartını gerçekleştirdiği düşünülebilir.

Diğer husus kimlerin bu ödenekten yararlanabileceği hususudur. Söz konusu Bakanlar Kurulu kararında, ödeneğin; yükseköğretim kurumlarına ait öğretim elemanı kadrosuna atanarak, görevin fiilen yapılması halinde ödeneceği ifade edilmiştir. 2547 sayılı Kanunun 22. maddesinde öğretim üyelerinin görevleri;

“a. Yükseköğretim kurumlarında ve bu kanundaki amaç ve ilkelere uygun biçimde ön lisans, lisans ve lisansüstü düzeylerde eğitim - öğretim ve uygulamalı çalışmalar yapmak ve yaptırmak, proje hazırlıklarını ve seminerleri yönetmek,

b. Yükseköğretim kurumlarında, bilimsel araştırmalar ve yayımlar yapmak,

c. İlgili birim başkanlığınca düzenlenecek programa göre, belirli günlerde öğrencileri kabul ederek, onlara gerekli konularda yardım etmek, bu kanundaki amaç ve ana ilkeler doğrultusunda yol göstermek ve rehberlik etmek,

d. Yetkili organlarca verilecek görevleri yerine getirmek,

e. Bu kanunla verilen diğer görevleri yapmaktır.” şeklinde tadat edilmiştir. Görüldüğü üzere öğretim üyelerinin görevi eğitim ve öğretimle sınırlandırılmamış, seminerleri yönetmek, bilimsel araştırmalar ve yayımlar yapmak da görev olarak sayılmıştır.

Sonuç olarak kanun ve bakanlar kurulu birlikte değerlendirildiğinde, yükseköğretim kurumundan ne anlaşılması gerektiği, görevin fiilen yapılması ifadesinden sadece eğitim ve öğretimin mi anlaşılması gerektiği hususlarının yoruma açık olduğu görülmekte olduğundan, düzenlemenin amacının da yükseköğretim kurumlarına öğretim elemanı sağlanmasındaki güçlüğün azaltılması ve bu kurumlarda öğretim elemanı olarak çalışmanın özendirilmesi olduğu göz önünde bulundurularak, yoruma açık bir düzenlemeye istinaden bir kamu zararının varlığından söz etmek yerine bu haliyle ödemenin mevzuata uygunluğuna karar verilmesi, dolayısıyla tazmin hükmünün kaldırılması uygun olur.