Sayıştay 2. Dairesi 42047 Kararı - Yüksek Öğretim Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Yüksek Öğretim Kurumları

• Yılı: 2015

• Daire: 2

• Dosya No: 42047

• Tutanak No: 45394

• Tutanak Tarihi: 05.12.2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Enstitülerin tezsiz yüksek lisans programında verilen dersler için öğretim üyelerine katlı olarak ödenen ek ders ve sınav ücretlerinin öğretim görevlilerine de aynı şekilde ödenmesi;

65 sayılı İlamın 1. maddesiyle; Sosyal Bilimler Enstitüsü, Fen Bilimleri Enstitüsü ve Bilişim Enstitüsünde ikinci öğretim kapsamında yürütülen tezsiz yüksek lisans programlarında verilen dersler için 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun Ek 27 nci maddesi gereğince öğretim üyelerine ödenmesi gereken ek ders ücreti ve sınav ücretinin bu birimde görevli öğretim görevlilerine de ödendiği gerekçesiyle … TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Sorumlu (Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla temyiz talep Fen Bilimleri Enstitüsü Öğrenci İşleri Büro Şefi …), (aynı ilam maddesinden sorumlu diğer tüm sorumluların kendi gündem sıralarında görüşülen tüm temyiz dosyalarında da tamamen aynı olmak üzere) temyiz dilekçesinde özetle;

1. Temyiz konusu İlamda, Üniversiteye bağlı enstitülerde ikinci öğretim tezsiz yüksek lisans programlarında öğretim görevlilerine ek ders ve sınav ücreti ödenmesinin, 2547 sayılı Kanunun konuyu düzenleyen Ek 27. maddesi hükmündeki “. . . bu eğitim programında fiilen ders veren öğretim üyelerine ve ek ders ve sınav ücreti . . . ” ödenir hükmüne aykırı olduğuna ve bu ödemelerin şahsı dahil harcama yetkililerinden ve gerçekleştirme görevlilerinden müteselsilen tahsiline karar verildiğini, ilk bakışta bu İlam 2547 sayılı Kanunun ilgili hükmüne uygun gözükse de, yasal düzenlemelerin dar değil, Anayasal esaslar da göz önünde tutularak amacına uygun biçimde yorumlanması gerektiğini, aşağıda açıklanan nedenlerle temyiz konusu İlamın hukuka aykırı olup, bozularak ortadan kaldırılmasına karar verilmesini arz ettiklerini,

2. Yükseköğretim Kanununun konuyla ilgili Ek 27 inci maddesi hükmünün yorumlanmasında çıkış noktasının, bu hükmün düzenleme amacı olması gerektiğini, buna göre Ek 27 inci maddenin 2547 sayılı Kanun sistemindeki yeri incelendiğinde, Kanuna 17. 09. 2004 tarih ve 5234 sayılı Kanun ile eklenen hüküm ile ikinci öğretim tezsiz yüksek lisans programlarının açılabilmesinin ve bu programların işleyişine dair esasların tespitin amaçlandığını, yoksa 2547 sayılı Kanunda (ikinci öğretim-paralı olmayan) yüksek lisans programları ile bunların işleyişinin zaten düzenlendiğini (açılması ve işleyişi m. 50; ek ders ücretleri m. 36), buna göre 2547 sayılı Kanunun 31 inci maddesi uyarınca lisans, tezli tezsiz yüksek lisans ve doktora programlarında derse girebilen ve bunlarla ilgili 36 ncı maddedeki esaslar dâhilinde ek ders ücretine hak kazanan öğretim üyelerinin, konu ikinci öğretim-paralı programlar olduğunda ayrık tutulmasının, Anayasanın 10 uncu maddesindeki eşitlik ilkesine aykırı olup, parasal haklarla ilgili öğretim üyeleri ile öğretim görevlileri arasında bu şekilde ayrımı haklı gösteren hiçbir neden olamayacağını,

3. 2547 sayılı Kanun sisteminde öğretim üyeleri (profesör, doçent ve yardımcı doçent) ve öğretim elemanları (öğretim üyeleri artı öğretim görevlileri, okutmanlar, öğretim yardımcıları (araştırma görevlileri, uzmanlar) ayrımında amaç, rektör seçimi, anabilim dalı, bölüm başkanlığı bir kısım idari ve öğretimle ilgili bir kısım akademik konuların sadece profesör, doçent ve yardımcı doçentlerin hukuki alanını ilgilendirmesi ve bu ayrım ile öğretim üyesi olmayan akademik personelin hariç tutulmak istenmesi olduğunu, ancak hak kazanma bakımından ek ders ücretinin, öğretim üyeleri ile öğretim görevlileri arasındaki ayrık düzenlemeyi haklı gösteren bir konu olmayıp, bu konuda aralarında tek farklılığın 36 ncı maddede düzenlenen öğretim üyelerinin haftalık 10 ve öğretim görevlilerinin haftalık 12 saati aşan ders yükünün ek ders ücretine tabi olması olduğunu, yoksa, ikinci öğretim-paralı programlar söz konusu olduğunda, öğretim üyelerinin ayrıcalıklı olması ve öğretim görevlilerinin ek ders ücretine hak kazanamamasının, işin doğasına aykırı olduğunu, bu noktada 2547 sayılı Kanunun Ek 27 nci maddesi hükmünde öğretim görevlilerinin ikinci öğretim-paralı tezsiz yüksek lisans programlarında ders verebilmelerini engelleyici bir sınırlandırma bulunmadığına dikkat çekmek istediklerini, bu hükümde ya da 2547 sayılı Kanunun hiçbir yerinde, öğretim görevlilerinin ikinci öğretim-paralı tezsiz yüksek lisans programlarında ders vermesini yasaklayan bir madde bulunmadığını, dikkat edilirse Ek 27 nci maddenin “. . . bu eğitim programında fiilen ders veren öğretim üyelerine ve ek ders ve sınav ücreti . . . ” şeklindeki ilgili hükmünün amacının, konusunun, bu programlarda sadece öğretim üyelerinin ders verebilmesini düzenlemek olmadığını ki böyle bir sınırlandırmanın Anayasaya ve 2547 sayılı Kanunun diğer hükümlerine aykırı olacağını, asıl amacın bu programlarda ders vereceklere ödenecek ek ders ücretinin miktarını belirlemek olduğunu, yoksa bu şekilde ek ders ücretinin miktarı konusunda ayrık bir hükme yer verilmediği durumda, bu programlarda verilen derslerle ilgili ek ders ücreti genel esaslara tabi olacağını, arz edilen nedenlerle 2547 sayılı Kanunun Ek 27 nci maddesi hükmünde öğretim üyesi teriminin, sehven teknik anlamına uygun biçimde kullanılmadığını, yüksek öğretim programlarında ders verebilen herkesi kapsar biçimde yer verildiğini, ilgili hükmün Kanunun 2547 sayılı Kanunun ilk halinde olmadığını, kabulünden 20 yıldan fazla bir süre sonra 2004 yılında eklendiğini, 2004 yılında ekleme yapılırken de Kanunun terminolojisine dikkat edilmediğini,

4. Son olarak, 2547 sayılı Kanunun genel sisteminde ikinci öğretim-paralı programlarla ilgili öğretim üyeleri ile öğretim görevlileri arasında bir farklı ele almayı, düşünmeyi gerektiren düzenleme bulunmadığını, ikinci öğretim-paralı lisans (4 yıllık normal eğitim) bölümlerinde derse girebilen ve ek ders ücretine hak kazanan öğretim görevlisinin, konu ikinci öğretim-paralı yüksek lisans programı olunca bir kenara konulmasının bu programların salt öğretim üyelerinin tekelinde olduğunun kabulünün, hukuk devletinde savunulabilir bir durum olmadığını

İfade etmiştir.

Başsavcılık mütalaasında özetle; temyiz dilekçesinde sözü edilen İlamın 1. maddesine ilişkin olarak; tezsiz yüksek lisans eğitiminde görev alanlara yapılan ödemelerin mevzuatına uygun olduğu, Yükseköğretim Kanununun 27 nci maddesine aykırı bir ödemede bulunulmadığı iddia edilerek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin talep edildiği ifade edildikten sonra; ortaya konulanlar karşısında sorumlunun temyiz talebinin kabulü ile verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin uygun olacağı belirtilmiştir.

Aynı ilam maddesinde sorumluluğu bulunan ve 42033 sayılı dosya ile duruşma talebinde bulunan … ve 42046 sayılı dosya ile duruşma talebinde bulunan … ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra işbu dosyayla duruşma talebinde bulunan ...’a 27.11.2018 tarihinde duruşma günü bildirilmiş olmasına karşın duruşmaya katılmadığından, Hukuk Muhakemeleri Kanununun 369 uncu maddesi hükmü uyarınca dosya üzerinde ve gıyabında,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 17.09.2004 tarih ve 5234 sayılı Kanunun 2 nci maddesi ile eklenen Ek 27 nci maddesinde aynen:

“Üniversite veya yüksek teknoloji enstitülerinde hukuk, uluslararası ilişkiler, iktisat, işletme, bilgi teknolojileri ve ileri teknolojiler ile öğretmenlik alanlarında ikinci öğretim kapsamında yürütülecek tezsiz yüksek lisans programlarının açılması, öğrencilerden alınacak öğretim ücretleri, bu programlarda fiilen ders veren öğretim üyelerine ödenecek ek ders ve sınav ücretleri, aşağıda belirtilen esaslara uyulmak kaydıyla ilgili üniversite veya yüksek teknoloji enstitüsü yönetim kurulunun teklifi üzerine Yükseköğretim Kurulu tarafından belirlenir.

(…)

Toplanan öğretim ücretlerinin % 30’undan az olmamak üzere üniversite veya yüksek teknoloji enstitüsü yönetim kurulunca belirlenecek kısmı, bilimsel araştırma projelerinde kullanılmak üzere yükseköğretim kurumlarında yer alan mevcut veya yeniden açılacak tertiplere ödenek kaydedilir. Geri kalanı ise, ilgili kurumların bütçesinin mevcut veya yeni açılacak tertiplerine bir yandan gelir, diğer yandan özel ödenek kaydedilerek 11.10.1983 tarihli ve 2914 sayılı Kanunun 11 inci maddesi (son fıkrasının ilk cümlesi hariç) ve 19.11.1992 tarihli ve 3843 sayılı Kanunun 10 uncu maddesi hükümleri dikkate alınarak 2914 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin dördüncü fıkrasında akademik unvanlar itibarıyla öngörülen ek ders ücretinin her halükârda on katını ve aynı maddede öngörülen sınav ücretinin beş katını geçmemek üzere bu eğitim programında fiilen ders veren öğretim üyelerine ek ders ve sınav ücreti; 3843 sayılı Kanunun 12 nci maddesinde belirtilen esaslara göre bu program için görevlendirilen idarî personele fazla çalışma ücreti olarak ödenir.

(…)

Bu maddenin uygulanmasında yukarıda belirtilmeyen hususlar hakkında 2914 sayılı Kanun ile 3843 sayılı Kanun hükümleri uygulanır.

(…)

Bu maddenin uygulanmasına ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Yükseköğretim Kurulunca tespit edilir.”

Denilmektedir.

Kanun hükümlerine göre, yükseköğretim kurumlarına bağlı bağlı enstitülerde ikinci öğretim kapsamında yürütülecek tezsiz yüksek lisans programlarda fiilen dersi veren öğretim üyelerine normal ders ücretinin on katına kadar ek ders ücreti, normal sınav ücretinin beş katına kadar ise sınav ücreti ödenebilecektir.

Öğretim üyesi tarifi ise, -hesap yılında yürürlükte olmayan- 06.03.2018 tarih ve 30352 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 7100 sayılı Yükseköğretim Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanundan önce,

2547 sayılı Kanunun 3/m maddesinde:

“Yükseköğretim kurumlarında görevli profesör, doçent ve yardımcı doçentlerdir.”

Şeklinde ifade edilmiştir.

Aynı tanımlama 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunun 3 üncü maddesinde de yapılmış ve öğretim elemanları sınıflara ayrılmıştır. Bu maddede ise:

“A) Öğretim üyeleri sınıfı:

Bu sınıf, profesörler, doçentler ve yardımcı doçentlerden oluşur.

(…)

B) Öğretim görevlileri ve okutmanlar sınıfı:

Bu sınıf, öğretim görevlileri ile okutmanlardan oluşur.”

Denilmek suretiyle burada öğretim görevlileri B fıkrasında ayrı bir sınıf olarak düzenlenmiştir.

Yükseköğretim kurumlarına bağlı bağlı enstitülerin tezsiz yüksek lisans programlarda ders verme görevi öğretim üyelerine tanındığından bu çerçevede öğretim görevlilerine normal ders ücretinin on katı tutarında ek ders ücreti ve normal ders ücretinin beş katı tutarında sınav ücreti ödenmesi de mümkün değildir.

Diğer taraftan, sorumluların, 2547 sayılı Kanunun Ek 27 nci maddesinde geçen “öğretim üyeleri teriminin fiilen ders veren; öğreten; dersi üstlenen öğretim elemanları anlamında kullanıldığı” yönündeki savunması değerlendirildiğinde; 2547 sayılı Kanuna 5234 sayılı Kanunun 2 nci maddesi ile eklenen Ek 26 ncı maddede ücret ödeneceklere ilişkin “ders vermekle görevli öğretim elemanları” ve “2914 sayılı Kanunun 11 inci maddesinde unvanları için öngörülen” ibarelerine yer verilirken; aynı Kanunla eklenen ve İlama dayanak olan Ek 27 nci maddede “öğretim üyeleri” terimi ile “akademik unvanları itibariyle öngörülen” ibarelerine yer verildiği ve bu ibarelerin aynı Kanunla getirildiği; bir başka deyişle kanun koyucu tarafından “öğretim elemanı-unvan” ve “öğretim üyesi-akademik unvan” terimlerinin bilinçli olarak kullanıldığı görülmekte, bu suretle tezsiz yüksek lisans öğrenimine öğretim üyelerinin ilgisini sağlamak için normal ücretinin on katı tutarındaki ek ders ücretinin ve normal sınav ücretinin beş katı tutarındaki sınav ücretinin öğretim üyelerine ödenmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır. Nitekim Kanun gerekçesinde de buna paralel açıklamalara yer verildiği görülmektedir.

2547 sayılı Kanunun Ek 27 nci maddesinde 2914 sayılı Kanunun 11 inci maddesi ve 3843 sayılı Kanunun 10 uncu maddesi hükümlerine atıf yapılmasının amacı, ikinci öğretim kapsamında yürütülecek tezsiz yüksek lisans programlarında öğretim üyelerine ödenecek ek ders ve sınav ücretlerinin, temel kuralların belirlendiği bu hükümler çerçevesinde ödenmesini sağlamaya yöneliktir. 2914 sayılı Kanunun 11 inci maddesindeki hükümler haftalık azami ek ders ücreti sınırı, teorik ve uygulamalı derslerinin ders yüklerinin belirlenmesi, sınav ücretlerinin hesabı gibi konulara ilişkin düzenlemeleri içermektedir. Dolayısıyla, bu esaslar dikkate alınmaksızın tezsiz yüksek lisans programlarında ek ders ve sınav ücretleri ödenmesi mümkün değildir. Kaldı ki, 2547 sayılı Kanunun Ek 27 nci maddesinde “akademik unvanlar” itibarıyla ek ders ve sınav ücretinin hesaplanması öngörülmektedir. 2547 sayılı Kanunun 3/m maddesinde de “akademik unvan” sahibi kişiler sadece profesör, doçent ve yardımcı doçentler olarak ifade edilmiştir.

2547 sayılı Kanunun 31 inci maddesinde ise “öğretim görevlileri”nin çalıştırılma şartları ile bu kişilere ödenecek ek ders ücretleri düzenlenmiştir. Maddeye göre öğretim görevlileri normal ve ikinci öğretimde ders vermekle görevlendirilebilirler. Ancak, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun Ek 27 nci maddesi ile yapılan özel düzenlemeye göre ikinci öğretim kapsamında yürütülecek tezsiz yüksek lisans programlarında ders verme yetkisi sadece öğretim üyelerine tanınmıştır.

19.11.1992 tarih ve 3843 sayılı Yükseköğretim Kurumlarında İkili Öğretim Yapılması Hakkındaki Kanunun 9 uncu maddesinde ikinci öğretimde öğretim elamanlarının görevlendirilmelerine ilişkin düzenleme yapılmıştır. Bu nedenle, genel olarak ikinci öğretim söz konusu edilmiş; ikinci öğretim kapsamında yürütülecek tezsiz yüksek lisans programları ise 17.09.2004 tarihli 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun Ek 27 nci maddesi ile doğrudan özel düzenlemeye konu olmuştur. Hukuk devleti ilkesi gereği genel kanuni hüküm karşısında özel kanun hükmünün öncelikle uygulanması gerekmektedir.

Nitekim, Lisansüstü Eğitim ve Öğretim Yönetmeliğinde de öğretim görevlilerinden bahsedilmekte ise de; bunların ders verebileceklerine dair açık bir hüküm yer almamaktadır. Bilakis, Yönetmeliğin 34 üncü maddesindeki “… bu derslerin hangi öğretim üyeleri tarafından verileceği, …” ibaresi karşısında sadece öğretim üyelerinin derse girebileceği anlaşılmaktadır

Tüm bu açıklamalar karşısında, ikinci öğretim tezsiz yüksek lisans programında öğretim görevlilerinin görevlendirilmesi halinde bunların öğretim üyeleri gibi ek ders ve sınav ücreti almaları mümkün olmadığı konusunda tereddüt olmayıp, tartışılması gereken; bunlara ek ders ve sınav ücreti tutarının neye göre belirleneceği konusundadır.

Bu konuda, ilgili mevzuatta belirtilen yetkili organlar tarafından belirlenen katlar (ek ders için 10 kat, sınav ücreti için 5 kat) doğrultusunda daha yüksek bir ödeme yapılması yönünde alınmış kararlar olsa da yukarıda da belirtildiği gibi ikinci öğretim tezsiz yüksek lisans programlarında öğretim üyelerine ödenecek olan ek ders ve sınav ücretinin (yani katlı) olarak uygulanmasının imkânı yoktur. Bu şartlar altında hakkaniyet açısından öğretim görevlilerine de ödeme yapılması gerekmekle beraber daha yüksek bir ödemenin koşulları mevzuat hükümleri karşısında sağlanamadığından; bu kişilere genel kuralara göre verilebilecek olan asgari ek ders ve sınav ücreti üzerinden ödeme yapılması ve buna göre ek ders ve sınav ücretleri ile ilgili olarak da 2914 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin dördüncü fıkrasında akademik unvanlar itibarıyla öngörülen ek ders ücretinin (1 kat olarak) ve aynı maddede öngörülen sınav ücretinin (1 kat olarak) esas alınması gerekmektedir.

Sonuç itibariyle, yukarıda belirtilen açıklamalar dikkate alınarak yapılan kamu zararı değerlendirmesinde hukuki isabetsizlik görülmediğinden; temyiz dilekçesindeki iddiaların reddedilerek 65 sayılı İlamın 1. maddesiyle verilen … TL’nin tazminine ilişkin hükmün TASDİKİNE, (Üye … ve Üye …’nın aşağıda yazılı azınlık görüşlerine karşı) oy çokluğuyla,

Karar verildiği 05.12.2018 tarih ve 45394 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

Üye … ve Üye …;

2547 sayılı Yüksek Öğretim Kanununun 31inci maddesine göre, konularında uzman ve yetkin öğretim görevlilerine üniversitelerde ücretli ders görevi verilebilmekte, belli şartlarda öğretim üyeliği kadrolarına dahi atanabilmektedirler. Nitekim 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununun 11 inci maddesinin 4 üncü fıkrasında ücretli ek ders görevi verilebilecekler arasında öğretim üyeleri yanında öğretim görevlileri de sayılmış; 2547 sayılı Yüksek Öğretim Kanununun Ek 27 nci maddesinde de; Üniversite veya yüksek teknoloji enstitülerinde ikinci öğretim kapsamında yürütülecek tezsiz yüksek lisans programlarının açılması, öğrencilerden alınacak öğretim ücretleri, bu programlarda fiilen ders veren öğretim üyelerine ödenecek ek ders ve sınav ücretleri, belirtilen esaslara uyulmak kaydıyla ilgili üniversite veya yüksek teknoloji enstitüsü yönetim kurulunun teklifi üzerine Yükseköğretim Kurulu tarafından belirleneceği hükmüne yer verilerek, bunlara ödenecek on kat ders ve 5 kat sınav ücretleri ile ilgili olarak, aralarında öğretim görevlilerinin de sayıldığı 2914 sayılı Kanunun 11 inci maddesine gönderme yapılmıştır. Öğretim üyeleri ile öğretim görevlileri arasındaki ücret farkı, 2914 sayılı Kanunun 11 inci maddesindeki gösterge tabloları ile zaten belirlenmiştir.

Diğer taraftan, duruşma sırasında yüksek lisans eğitimiyle ilgili Yönetmeliğin 14 üncü maddesinde tezsiz yüksek lisans programının amacının, öğrenciye mesleki konuda derin bilgi kazandırmak ve mevcut bilginin uygulamada nasıl kullanılacağını göstermek seklinde açıklandığı, derslerin bu amaca uygun olarak bu işin uygulamasını yapan firmalarda çalışan konunun uzmanları tarafından verildiği, adı geçen ana bilim dalında bu dersleri verebilecek başka öğretim üyesi bulunmadığı, hizmetin verildiği ve karşılığının alındığı ifade edilmiştir.

Dolayısıyla anılan öğretim görevlilerinin de, ikinci öğretimle ilgili mevzuatın, üniversiteye verdiği bir görevin yürütülmesinde görev aldıkları ve ödemelerin de bu kişilerce ikinci öğretim şartlarında fiilen verdikleri dersler ve üniversitece bu şartlar altında alınan bir hizmet karşılığı yapıldığı görülmektedir.

Son olarak, sorumlular tarafından duruşma sırasında yapılan şifahi açıklamalardan; Yükseköğretim Kurulunca 2016 yılı Haziran ayında yapılan toplantıda öğretim görevlilerinin de ikinci öğretim tezsiz yüksek lisans derslerine girebileceği yönünde bir karar alındı anlaşılmakta olup, bu karar doğrultusunda dolaylı da olsa öğretim görevlilerine de öğretim üyeleri gibi ücret ödenmesine cevaz verilmiştir.

Bu itibarla, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesinde tanımı yapılan ve tazmini gereken bir kamu zararı oluşmadığından; söz konusu ödemelerle ilgili olarak, sorumlularca yapılan itirazların kabulü ile tazmin hükmünün kaldırılması gerekir.