Sayıştay 2. Dairesi 41083 Kararı - Yüksek Öğretim Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Yüksek Öğretim Kurumları

• Yılı: 2014

• Daire: 2

• Dosya No: 41083

• Tutanak No: 43819

• Tutanak Tarihi: 06.12.2017

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Yabancı uyruklu öğrenci sınav ücretlerinin döner sermaye işletmesi bütçesine gelir kaydedilmesi ve bu gelirlerden sınavlarda görev alan öğretim elemanlarına ek ödeme yapılması.

2. 11.01.2017 tarih ve 42589 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının 3 üncü maddesi ile; “116 sayılı ilamın 6 ncı maddesi ile; yabancı uyruklu öğrencilerden alınan sınav ücretlerinin döner sermaye işletmesi bütçesine gelir kaydedilmesi ve bu gelirlerden sınavlarda görev alan öğretim elemanlarına ek ödeme yapılması nedeniyle … TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmü” tasdik edilmiştir.

Sorumlular … ve … (Prof.Dr.), karar düzeltme dilekçesinde özetle; Yükseköğretim Kurulunca bütün Üniversitelere yabancı uyruklu öğrencilere sınav yapabilme yetkisi verilmesi üzerine, söz konusu sınavların Üniversitece de yapılmasına karar verildiğini ve bu konuda etkin deneyime sahip Sürekli Eğitim Merkezinin görevlendirildiğini,

Sürekli Eğitim Merkezinin maliyet çalışması yaparak … ilinde yapılacak sınavlara katılacaklardan … $, … ilinde sınava katılacaklardan ...-TL. alınmasının teklif, ücretin Sürekli Eğitim Merkezinin TR… IBN nolu hesabına yatırılmasının talep edildiğini, Üniversite Yönetim Kurulunun ekli kararı ile teklifin kabul edildiğini,

Bunun üzerine yapılan sınavlara 1119 kişinin katıldığını, dolayısıyla 1119 kişinin ücret yatırdığını, ücret toplamının ekli fatura ve listelerde görüleceği üzere KDV dahil ...-TL olduğunu,

Sınavların bitirilmesinden sonra Yönetim Kurulunun toplanan ...-TL’den ...-TL %18 KDV’nin ayrılmasına, %1’i ...-TL olmak üzere hazine hissesinin ayrılmasına, %5’i ...-TL olmak üzere Bilimsel Araştırma Pro. His. ayrılmasına, %30’u ...-TL. olmak üzere birim ihtiyaçlarına ayrılmasına, ...-TL.’nin katkısı olanlara dağıtılmasına karar verdiğini,

Görüleceği üzere Yönetim Kurulunun sınavlarda alınacak ücreti … $, ...-TL. olarak tespit ettiğini, sınavların bitirilmesini takiben Yönetim Kurulunun toplanan ücret toplamından yapılacak kesintileri ve katkısı olan personele dağıtım miktarlarını belirlediğini, Döner Sermayece yürütülen sınav organizasyonlarında katkısı olanlara yapılacak ödemelere ilişkin üniversitece hazırlanmış yönerge, yönetmelik veya mevzuat bulunmadığından 18.01.2012 tarih ve 2012/2723 sayılı BKK eki “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esasların bazı maddelerinin kıyasen uygulandığını,

Oysa 11.01.2017 tarih 42589 sayılı Temyiz Kurulu ilamında, 12.02.2014 tarih ve 11168907-06 nolu senato kararında başvurular ile öğrenci kabul kayıt koşullarının belirtildiği, yabancı uyruklu öğrenci sınavından elde edilen gelirin dağılımına ilişkin bir düzenlemeye ver verilmediğinin ileri sürüldüğünü,

Söz konusu sınav hizmetlerinin Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliğinin 2/e maddesi kapsamında olduğunu,

Ayrıca; her yıl takip eden yılın bütçe hazırlıklarının Haziran ayında başladığını, (B) cetvelinde öz gelirlerin birinci ve ikinci öğretim, yaz okulu, tezsiz yüksek lisans, uzaktan eğitim, yemekhane geliri, kiralar vb. gibi tespit edilerek karşılığının ödeneklendirildiğini, Yılsonuna kadar da bütçe teklifinin yasalaştığını,

Yabancı uyruklu öğrencilere ait sınavın 2014 yılında yapıldığını, tespit edilen ücretlerin 2014 yılı içinde tahsil edildiğini, yılbaşında tahmin edilemeyen tertibi de açık olmayan gelirin yıl içinde (B) cetvelinde herhangi bir kaleme muvazaalı olsa da gelir kaydedilmesinin bütçe tekniği yönünden işi halletmediğini çünkü (A) cetvelinde bu hizmetin yapılması için ödenek teklif edilmediğini,

Tahsil edilen gelirin karşılığı ödeneğin, 6512 sayılı “2014 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun aktarma, ekleme, devir ve iptal işlemleri başlıklı 6/7 maddesinde;

“Özel bütçeli idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumların (B) işaretli cetvellerde belirtilen tahmini tutarlar üzerinde gerçekleşen gelirler ile, … karşılıkların, idare ve kuramların bütçelerinin mevcut veya yeni açılacak tertiplerine ödenek olarak eklemeye … yetkilidir” hükmü gereği (B) cetvelindeki toplam tahminin üzerinde tahsilat yapılması halinde (A) cetvelinde yapılacak hizmetlerin ödenebilmesi için ödenek kaydedilebileceğini,

Bir diğer hususun da bütçe kanunlarına ekli “Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esaslar” başlıklı (E) cetvelinde yapılacak sınavlar için yapılacak giderlerin tarifi bulunmadığını, dolayısıyla giderlerin ödenmesi imkânının olmadığını,

2547 sayılı yasada akademik personelin yapacağı görevlerin net olarak belirlendiğini, bu sınav için sora hazırlama, cumartesi, pazar günleri yapılan sınavlarda salon başkanı, gözetmen vb. gibi görevleri ücretsiz yaptırmanın yasal olmadığını,

Zaten Döner Sermaye İşletmelerinin üçüncü kişilere bu tür hizmetlerin verilmesi için kurulduğunu, Üniversiteye yapılacak harcamanın döner sermaye bütçesi veya özel bütçeden yapılmasının özü itibari ile hiçbir farkı olmamakla birlikte kamu zararı oluşturmayacağını,

Sonuç olarak; söz konusu hizmetin özel bütçeden yapılması muvazaalı olacağı, hatta mümkün olmadığı, 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesine göre Döner Sermaye İşletmelerinin Kurulmasında Uyulacak Esaslara İlişkin Yönetmeliğin 5 inci maddesi uyarınca Yönetim Kurulunun … $ ve ...-TL sınav ücreti belirlediğini,

Yine Yönetim Kurulunun sınav organizasyonlarında soru hazırlayan, salon başkanı, gözetmen, emniyet mensuplarına yapılacak ödemelere ilişkin üniversitece hazırlanmış bir yönetmelik, yönerge ve mevzuat bulunmadığından, gerçekleştirilmesi istenilen amaç ve uygulama aynı olduğundan adil olmak kamuyu zarara uğratmamak adına 18.01.2012 tarih ve 20121 2723 sayılı BKK eki esaslarda bulunan bazı hükümlerin kıyasen uygulanarak katkısı olanlara dağıtımlar yapıldığını,

Durum böyleyken, gelirin özel bütçeye alınmadığından bahisle toplam ...-TL gelirden, katkıları bulunan personele ödenen ...-TL’lik kısmın kamu zararı olarak değerlendirilmesinin hakkaniyetli olmayacağını,

Bu nedenle Kurulca tazmin hükmünün onaylandığı ilamın yeniden değerlendirilmesini istemişlerdir.

Başsavcılık mütalaasında;

“Dilekçede ilamın 6 ncı maddesine ilişkin olarak; yabancı uyruklu öğrencilere yönelik imtihanlarda görevlendirilenlere döner sermayeden ödeme yapılmasının mevzuatına uygun olduğu belirtilerek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi talep edilmektedir. Ortaya konulanlar Daire kararının gerekçelerini karşılamamaktadır. Bu itibarla, adı geçenin temyiz talebinin reddi ile Daire kararının onanmasına karar verilmesinin uygun olacağı mütalâa olunmaktadır.” denilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 55 nci maddesinde;

“Yükseköğretim kurumları ve bunlara bağlı birimlerin gelir kaynakları;

a. Her yıl bütçeye konulacak ödenekler,

b. Kurumlarca yapılacak yardımlar,

c. Alınacak harç ve ücretler,

d. Yayın ve satış gelirleri,

e. Taşınır ve taşınmaz malların gelirleri,

f. Döner sermaye işletmelerinden elde edilecek karlar,

g. Bağışlar, vasiyetler ve diğer gelirlerdir.”

hükmüne yer verilmiştir.

Bu hükme göre yabancı uyruklu öğrenci sınavı ücretlerinin Üniversitenin bütçesine gelir kaydedilmesi gerekmektedir. Söz konusu sınavın Sürekli Eğim Merkezi aracılığıyla yaptırılmış olması sınav ücretlerinin döner sermaye işletmesi bütçesinin geliri olduğu anlamına gelmemektedir.

Öte yandan … Üniversitesi Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliğinin 2 nci maddesinde Döner Sermaye İşletmesinin faaliyet alanına giren iş ve hizmetler;

“a) Yükseköğretim kurumları dışındaki kuruluşlar ile gerçek ve tüzel kişiler tarafından istenecek bilimsel görüş vermek, proje, araştırma ve benzeri hizmetler yapmak, her seviyede bilim, meslek ve dil kursları açmak,

b) Belirli bilimsel sonuçların uygulanmasını sağlamak,

c) Klinikler, poliklinikler, ameliyathaneler ve laboratuvarlarda yapılacak her türlü muayene, tetkik, tahlil, tedavi, ameliyat, bakım ve üretimle ilgili iş ve benzeri hizmetleri yapmak,

d) Faaliyet alanları ile sınırlı olarak değişik mal ve hizmetleri üretmek, elde edilen ürünleri önceden Rektörün izni alınmak şartıyla pazarlamak ve satmak,

e) Üniversite birimlerinin görev, yetki ve ilgi alanlarına giren danışmanlık, uygulama, plan, deney raporları, fizibilite etüdü, model deneyleri, bilgi işlem, iş değerlendirilmesi, ölçme, ölçü ayarı hizmetleri yapmak ve bunlara ilişkin raporlar hazırlamak.” şeklinde sıralanmıştır.

Buna göre Eğim öğretim hizmetlerinin asli unsurlarından biri olarak yapılan yabancı uyruklu öğrenci sınavı, Döner Sermaye İşletmesinin bahsi geçen Yönetmelikte belirtilen faaliyet alanı içerisinde bulunmamaktadır.

Yükseköğretim Yürütme Kurulunun 13.02.2013 tarihli toplantısında 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 6287 sayılı Kanunla (14/f maddesi ile) değişik 45/f maddesinde yer alan; “Yabancı uyruklu öğrenciler ile ortaöğretimin tamamını yurt dışında tamamlayan öğrencilerin yükseköğretim kurumlarına kabul usul ve esasları Yükseköğretim Kurulu tarafından belirlenir.” maddesi uyarınca “Yurt Dışından Öğrenci Kabulüne İlişkin Esaslar”ın belirlenmesi ile ilgili olarak 01.02.2013 tarihli Yükseköğretim Genel Kurul toplantısında alınan yetkiye dayanılarak Yükseköğretim Genel Kurulunun 21.01.2010 toplantısında kabul edilen ve çeşitli tarihlerde yapılan Genel Kurul toplantılarında bazı maddeleri değiştirilen “Yurt Dışından Öğrenci Kabulüne İlişkin Esaslar”a dayanılarak 12.02.2014 tarih ve 11168907-06 karar nolu … Üniversitesi Senato kararı ile “… Üniversitesi Yurt Dışından Öğrenci Başvuru, Kabul Ve Kayıt Yönergesi” kabul edilmiştir.

Söz konusu yönergenin amacı; … Üniversitesinin fakülte, yüksekokul ve meslek yüksekokullarının bölüm ve/veya programlarına yurt dışından öğrenci adaylarının başvuruları ile öğrenci kabul kayıt koşullarını belirlemektir.

Yükseköğretim Genel Kurulunca kabul edilen “Yurt Dışından Öğrenci Kabulüne İlişkin Esaslar” ve ilgili Üniversite senatosunca buna uygun olarak düzenlenen yönerge, yurt dışından öğrenci kabul etmek isteyen üniversitelerin Yükseköğretim Kurulu onayı ile yurt dışından öğrenci kabul etmesi ve buna ilişkin koşulların düzenlenmesini içermektedir. Ancak bahsedilen Esaslar ve Yönergede yabancı uyruklu öğrenci sınavından elde edilen gelirlerin dağılımına ilişkin bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

18.01.2012 tarihli 2012/2723 sayılı BKK eki “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul Ve Esaslar” ise amaç ve kapsama ilişkin 1 inci maddesinde belirtildiği üzere; Millî Eğitim Bakanlığı ile Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığınca yapılan merkezî sınavlar, yükseköğretim kurumlarının açık öğretim sınavları ve kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişilerinin talepleri üzerine yükseköğretim kurumlarınca yurt içinde ve yurt dışında yapılan sınavlarda; soruların hazırlanmasında görevlendirilenlere, sınav soru havuzunda yer alacak soruların hazırlanmasında katkısı olanlara, sınav koordinatörlüklerinin koordinatörüne ve diğer personeline, bina sınav sorumluları ile bina yöneticilerine, salon başkanlarına, gözetmenlere, sınav güvenliğini sağlayan kolluk kuvvetlerine, kapalı dönem çalışanlara ve sınav sürecinde görev alan diğer personele ödenecek sınav ücretleri ile ilgili usul ve esasları belirlemek amacıyla çıkarılmış olup, üniversitelerin yabancı öğrencilerin alımına yönelik yaptıkları sınavları kapsamamaktadır.

Kaldı ki savunmada ileri sürülen;

“… Döner Sermaye İşletmesinin faaliyet alanına giren iş ve hizmetler açıklanırken 2 nci maddenin e fıkrasında yer alan; “Üniversite birimlerinin görev, yetki ilgi alanlarına giren danışmanlık, uygulama, plan, deney raporları, fizibilite etüdü, model deneyleri, bilgi işlem, iş değerlendirmesi, ölçme, ölçü ayar hizmetleri yapmak ve bunlara ilişkin raporlar hazırlamak” şeklindeki düzenleme, üniversite birimlerinin (fakülte, yüksekokul vs.) kendi görev ve uzmanlık alanlarına giren konulara ilişkin çeşitli faaliyetleri veya piyasadaki müşterilere bu nitelikte sunmuş oldukları çeşitli hizmetleri kastetmektedir ki, yabancı öğrencilere yönelik sınav bu madde de ifade edilen nitelikte bir hizmet veya görev değildir.

Sonuç olarak; yabancı uyruklu öğrenci sınavında alınan ücretler Döner Sermaye İşletmesinin değil Üniversitenin geliri olduğundan bu gelirin ek ödeme olarak dağıtılması 2547 sayılı Kanunun 55 inci maddesine uygun değildir.

Bu nedenle 116 sayılı ilamın 6 ncı maddesini tasdik eden 11.01.2017 tarih ve 42589 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının 3 üncü maddesinin DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA,

(Üye …’nın aşağıda yazılı azınlık görüşüne karşı) oy çokluğu ile 06.12.2017 tarihinde karar verildi.

KARŞI OY GEREKÇESİ:

(Üye ….’nın;

Yükseköğretim Genel Kurulunun 21.01.2010 tarihli toplantısında; 2010-2011 Eğitim-öğretim yılından itibaren ÖSYM tarafından yapılan Yabancı Uyruklu Öğrenci Sınavının (YÖS) kaldırılmasına, her üniversite tarafından belirlenen ve YÖK Başkanlığınca da uygun görülen sınav ve puanlara sahip öğrencilerin üniversitenin talep edeceği diğer belgeler ile doğrudan üniversiteye başvurması ve üniversite tarafından değerlendirmeye alınmasına karar verilmiştir. Bu doğrultuda Yükseköğretim Yürütme Kurulunun çıkarmış olduğu “Yurt Dışından Öğrenci Kabulüne İlişkin Esaslar”a dayanılarak 12.02.2014 tarihli …Üniversitesi Senato kararı ile “… Üniversitesi Yurt Dışından Öğrenci Başvuru, Kabul Ve Kayıt Yönergesi” kabul edilmiştir. Yönergenin amacı; … Üniversitesinin fakülte, yüksekokul ve meslek yüksekokullarının bölüm ve/veya programlarına yurt dışından öğrenci adaylarının başvuruları ile öğrenci kabul kayıt koşullarını belirlemektir.

Diğer taraftan … Üniversitesi Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliğinin 2 nci maddesinde ise Döner Sermaye İşletmesinin faaliyet alanına giren iş ve hizmetler sıralanmış olup (e) bendinde “Üniversite birimlerinin görev, yetki ve ilgi alanlarına giren danışmanlık, uygulama, plan, deney raporları, fizibilite etüdü, model deneyleri, bilgi işlem, iş değerlendirilmesi, ölçme, ölçü ayarı hizmetleri yapmak ve bunlara ilişkin raporlar hazırlamak.” denilmiştir. Bu kapsamda Millî Eğitim Bakanlığı ile Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığınca yapılan merkezi sınavlar, yükseköğretim kurumlarının açık öğretim sınavları ve kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişilerinin talepleri üzerine yükseköğretim kurumlarınca yurt içinde ve yurt dışında yapılan sınavlarda; soruların hazırlanmasında görevlendirilenlere, sınav soru havuzunda yer alacak soruların hazırlanmasında katkısı olanlara, sınav koordinatörlüklerinin koordinatörüne ve diğer personeline, bina sınav sorumluları ile bina yöneticilerine, salon başkanlarına, gözetmenlere, sınav güvenliğini sağlayan kolluk kuvvetlerine, kapalı dönem çalışanlara ve sınav sürecinde görev alan diğer personele ödenecek sınav ücretleri ile ilgili usul ve esasları belirlemek amacıyla 18.01.2012 tarih ve 2012/2723 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul Ve Esaslar”ın çıkarıldığı görülmektedir.

Bahsedilen Usul Ve Esaslar ile gerçekleştirilmek istenilen amaç ve uygulamanın üniversite tarafından döner sermaye aracılığı (Sürekli Eğitim Merkezi) ile yapılan uygulama ile benzerlik gösterdiği, Yükseköğretime Giriş sınavlarını yapmak üzere yetkilendirilen Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezinin (ÖSYM), yükseköğretime giriş sınavlarını lise öğrenimini tamamlayan öğrencilerin temel bilgi ve becerilerinin ölçülmesi amacıyla yaptığı ve ÖSYM’nin yapmış olduğu bu sınav hizmetinin maliyetlerini karşılamak için ölçme sınavına giren öğrencilerden ücret aldığı düşünüldüğünde, yabancı uyruklu öğrenci sınavının da, yurtdışında lise öğrenimi gören öğrencilerin temel bilgi ve becerilerinin Türkiye’de öğrenim gören öğrencilere göre seviyesinin ölçülmesi işlemi olduğu, yapılan sınavın … Üniversitesi Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliğinin 2/e maddesinde belirtilen ölçme hizmeti kapsamında değerlendirileceği dolayısıyla üniversitenin yabancı uyruklu öğrencilerin bilgi ve becerisini ölçme amacıyla yaptığı söz konusu sınavdan ücret alması ve bu ücretlerin döner sermaye işletmesi hesabına yatırılmasında mevzuata aykırılık bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle ilam hükmünün tasdik eden Temyiz Kurulu kararının düzeltilmesi ve tazmin hükmünün kaldırılması gerekir.)