Sayıştay 2. Dairesi 40355 Kararı - Yüksek Öğretim Harcırah

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Yüksek Öğretim Kurumları

• Yılı: 2013

• Daire: 2

• Dosya No: 40355

• Tutanak No: 43269

• Tutanak Tarihi: 13.09.2017

• Konu: Harcırah Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Kamu görevlilerine çalıştaya katılmalarından dolayı gündelik ve konaklama ücreti yerine, gündelik ve bir derneğe ait fatura karşılığı hizmet bedeli ödenmesi;

185 sayılı İlamın 3. maddesiyle; BAP Koordinasyon Birimi görevlilerinin …’da düzenlenen Çalıştaya katılmalarından dolayı gündelik ve konaklama ücreti yerine, gündelik ve bir derneğe ait fatura karşılığı “Bap Çalıştay Toplantısı Hizmet Bedeli” ödendiği gerekçesiyle … TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Sorumlu (Harcama Yetkilisi sıfatıyla temyiz talep eden Genel Sekreter Yardımcısı …), temyiz dilekçesinde özetle;

1. Üniversitelerimizin ana görevlerinden birisinin ülkemiz için katma değer yaratacak araştırmaların yapılması olduğunu; bu noktada, ulusal ve uluslararası kaynaklarca desteklenen bilimsel araştırma projelerinin başarımlarının artırılması için araştırmaların akademik, idari ve mali süreçlerinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesinin hiç şüphesiz ki büyük önem arz etmekte olduğunu, ancak, yükseköğretim kurumları bilimsel araştırma projeleri (BAP) koordinasyon birimleri ile ilgili yürürlükte bulunan mevzuatların uygulamada ihtiyaçlara tam anlamıyla cevap veremediği gibi, bazı çelişkilere ve zorluklara da yol açmakta olduğunu, günümüz itibariyle, yaklaşık … milyon TL bütçeyi yöneten BAP koordinasyon birimlerinin faaliyetlerini etkin bir şekilde yürütülebilmesinin, kamu kaynaklarının verimli bir şekilde kullanılması ve Ar-Ge’ye ayrılan kaynakların yüksek katma değer yaratabilmesi bakımından son derece önemli olduğunu, lakin, 2003 yılına dayanan mevcut mevzuatların ihtiyacı karşılayamadığı, birim faaliyetlerinde birçok zorluk yaşandığı, etkin yönetim sergileyemeyen birimler nedeniyle kamu kaynaklarının yeterince verimli kullanılamadığı, BAP koordinasyon birimlerinin faaliyetlerinin günümüz ihtiyaçlarına uygun olarak yeniden yapılandırılması gerektiği gibi hususlarda üniversitelerde yaygın bir görüş birliği bulunmakta olduğunu; bu kapsamda, birçok üniversitenin temsilcilerinin bir araya gelerek bu sorunların çözümü için işbirliği yaptığını, ilgili kurumların da katılımı ile ortak bir çalışma başlatıldığını ve söz konusu çalışmaların YÖK Başkanlığının himayesinde yürütüldüğünü, bu kapsamda değerlendirildiğinde; söz konusu Çalıştayın ülkemiz için önemli olan bir sorunun çözümüne yönelik önemli bir faaliyet olduğunun açık bir şekilde görülebileceğini,

2. İlama konu olan Çalıştayın, BAP koordinasyon birimlerinin mevzuatının güncellenmesi ve birimlerin faaliyetlerin iyileştirilmesi amacıyla YÖK Başkanlığı himayesinde gerçekleştirilmiş olup, çalışmaların çok sayıda üniversite ile YÖK Başkanlığı, Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, Sayıştay Başkanlığı, Kamu İhale Kurumu ve TÜBİTAK Başkanlığının işbirliği ile yürütüldüğünü; bu kapsamda, YÖK Başkanlığı tarafından ilgili çalışmaları yürütmek üzere bir çalışma grubu oluşturulduğunu,

3. YÖK Başkanlığının söz konusu çalışmaların yürütülmesi hususunda kurumları organize ettiğini, oluşturduğu çalışma grubu üyelerinin çalışmaları yürütmek üzere görevlendirilmelerini kurumlarından talep ettiğini, ancak söz konusu faaliyetler için herhangi bir finansman veya ortam desteği sağlamadığını; dolayısıyla, kurumların birliktelik içerisinde faaliyetleri yürütmesini ve söz konusu faaliyetler için gerekli giderleri her kurumun kendisinin karşılamasını talep ettiğini,

4. Sorguda ve sonrasında ilamda belirtilen toplantı öncesinde, YÖK Başkanlığının, ilgili kurumlarla toplantının tarihi ve yeri konusunda istişareler gerçekleştirdiğini ve kurumların toplantının birkaç günlük yoğun çalışmalar gerektirmesi ve bu toplantılara kurumlardan birisinin ev sahipliği yapmasının pratikte güç olduğu ve bu nedenle toplantının bir hizmet sağlayıcıdan hizmet alınması suretiyle gerçekleştirilmesi konusunda görüş birliğine varıldığını,

5. Kurumların mutabık kaldığı tarihlerde bir derneğin BAP birimleri harcama mevzuatını da içeren konularda eğitim semineri düzenlemekte olduğunun ilgili derneğin ilanlarından görüldüğünü ve kendileri ile yapılan görüşme sonucunda, söz konusu eğitim faaliyetlerine paralel olarak, gerçekleştirilecek Çalıştay faaliyetleri için de hizmet sağlayabileceklerinin üniversitelere iletildiğini, söz konusu etkinliğin bu şekilde hizmet alımı ile gerçekleştirilmesinde bir sakınca olup olmadığı konusunda telefonla görüşülmek suretiyle Sayıştay bölüm başkanlarından bir tanesinden ve bir denetçiden görüş alındığını, kendilerinin bu şekilde hizmet alımında herhangi bir sakınca bulunmadığını belirterek, konunun ülkemiz için öneminin farkında olduklarını ve bu önemli kamu hizmetini yürütenlere teşekkür ettiklerini ifade ettiklerini,

6. Kurumların yalnızca kendi mensubu katılımcıların hizmet alımına yönelik yapacağı ödemeler doğrudan temin limitleri içerisinde kaldığı için söz konusu hizmet alımlarının 22-b maddesine uygun olarak gerçekleştirildiğini, giderlerin tümünün bir kurum tarafından karşılanması söz konusu olmadığından, ilgili faaliyetin doğası gereği çalışmaların aynı tarih ve ortamda yürütülmesi gerektiğinden ve aynı tarihte etkinlik düzenleyen başka bir hizmet sağlayıcı bulunmadığından; herhangi bir kurumun ihale yapmasının da söz konusu olamadığını, dolayısıyla, ihale mevzuatının devre dışı bırakıldığı görüşü gerçeği yansıtmadığını,

7. Toplantı için tahakkuk eden gündeliğin % 50 artırımlı tutarı kadar konaklama ücreti ödenebilecekken, bir dernek tarafından düzenlenen fatura bedelinin ödenmesinin uygun olmadığı ve Harcırah Kanununun devre dışı bırakıldığı görüşünün gerçek dışı olduğunu, söz konusu etkinliğe ev sahipliği yapan, alt yapı ve hizmet sunan bir kurum söz konusu olmadığından; anılan etkinliğin katılımcılara ödenecek yevmiye ve % 50 artırımlı konaklama ücreti ile gerçekleştirilmesinin mümkün olamayacağının açık olduğunu, söz konusu etkinlikte katılımcılara, Dernek tarafından basılı materyal sağlanması, toplantı salonu ve teknik alt yapı hizmetleri, toplantılarda host hizmeti, etkinlik süresince çay, kahve ve kurabiye ikramları, kahvaltı, öğle yemeği, akşam yemeği, havaalanı ve otobüs terminaline transfer gibi muhtelif hizmetlerin bir paket olarak sağlandığını; dolayısıyla, gündeliklere ilave olarak konaklama ücreti ödenmesi suretiyle belirtilen hizmetlerin alınmasının pratikte mümkün olmadığını,

8. Katılımcıların yapılan Çalıştay için görevlendirilmelerinin YÖK Başkanlığının 21/03/2013 tarih ve 272 sayılı yazısı ile gerek üniversitelerinden ve gerekse diğer kurumlardan talep edildiğini, Üniversite Rektörlüğünün YÖK Başkanlığının talebine uygun olarak ilgili kişileri söz konusu çalışmalara katılmak üzere görevlendirdiğini,

9. Söz konusu Çalıştaya katılan personelin, … Üniversitesi Rektörlüğünün … tarih ve … sayılı yazısı ile ilgili Çalıştaya katılmak üzere görevlendirilmiş olup, söz konusu görevlendirmenin katılımcıların yolluk, yevmiye, uçakla ulaşım ve katılım ücretlerinin karşılanmasını da ihtiva ettiğini, dolayısıyla, yapılan ödemelerin Rektörlük Makamının görevlendirme onayına uygun olarak gerçekleştirildiğini,

10. Üniversiteler ve muhtelif kurumların işbirliği ile yürütülen çalışmaların, bir kurum tarafından değil, ilgili kurumların birlikteliği ile ortaklaşa yürütüldüğünü; dolayısıyla, çalışmayı düzenleyen veya giderlerini karşılayan bir kurumun mevcut olmadığını, diğer üniversitelerin katılımcılarının giderlerinin de kendi kurumlarınca ve aynı yöntem ile gerçekleştirildiğini, çalışmanın nitelik olarak, çok sayıda kurumun temsilcilerinin aynı zamanda ve aynı mekânda bir arada bulunmalarını, birlikte çalışma yapmalarını ve giderlerinin kendi kurumlarınca karşılanmasını zorunlu kıldığını, ayrıca, hizmetin alınacağı mekân, tarih ve katılımcılar gibi hususların idarelerinin iradesi dışında belirlendiğini, bu nedenle üniversitelerinin diğer kurumlardan bağımsız olarak hareket etme imkânının söz konusu olamadığını, ayrıca, söz konusu hizmet alımının ihale yöntemi ile gerçekleştirilmesi mümkün olmayıp, bir hizmet sağlayıcıdan doğrudan temin yöntemi ile alınması zaruretinin bulunduğu ve bu durumun mevzuata aykırılık teşkil etmediği hususunun açık olduğunu,

11. Söz konusu hizmet alımının kapsamının yalnızca yolluk ve konaklamadan ibaret olmadığını, üniversiteleri personelinin söz konusu etkinliğe fiilen katıldığını ve aldıkları muhtelif hizmetlerin karşılığı olarak ödeme gerçekleştirildiğini; dolayısıyla söz konusu hizmetin alınmış olduğu konusunda bir tereddüt bulunmadığını ve herhangi bir kamu zararının söz konusu olmadığını, söz konusu çalışmaların devamında 02 Ekim 2013 tarihinde YÖK Başkanlığında yukarıda bahsi geçen tüm kurumların temsilcilerinin katılımı ile bir günlük çalışma toplantısı gerçekleştirildiğini ve netice olarak hazırlanan raporların YÖK Başkanlığına sunulduğunu, söz konusu etkinliğin, araştırma faaliyetlerinin daha etkin yürütülebilmesi ve kamu kaynaklarının verimli ve etkin kullanılması adına yürütülen önemli bir kamu görevinin ifası için gerçekleştirildiğini, kurumları personelinin, anılan Çalıştaya YÖK Başkanlığı ve Üniversite Rektörlüğü tarafından görevlendirilmek suretiyle katıldığını; dolayısıyla, Üniversite Rektörlüğünün görevlendirmesi sonucunda ve görevlendirme onaylarında yer alan hususlara uygun olarak gerçekleştirilen harcamalarda herhangi bir keyfiyet söz konusu olmadığını, bu kapsamda, katılımcılar ile harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yalnızca kendilerine üst yöneticilerin verdiği görevi yerine getirdiklerini, söz konusu işleme konu olan harcamanın, mevzuat hükümlerine uygun olarak gerçekleştirilmiş olup, kamu zararı oluşmadığını

İfade ederek konuyla ilgili olarak dilekçe ekinde sunulan belgelerin de dikkate alınarak söz konusu tazmin hükmünün kaldırılmasını arz etmiştir.

Başsavcılık mütalaasında özetle; dilekçede; …’da düzenlenen Çalıştaya katılmak üzere yapılan görevlendirmenin ve bu görevlendirme kapsamındaki kişilere harcırah ödenmesinin 6245 sayılı Kanuna uygun olduğu belirtilerek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin talep edildiği ifade edildikten sonra, dilekçede ortaya konulanların yargılama öncesinde de ortaya konulmuş olup, yargılama sırasında değerlendirildiği; bu itibarla, adı geçenlerin temyiz taleplerinin reddi ile Daire kararının tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı belirtilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Öncelikli olarak, ilamdan tazmin hükmünün, mevzuata uygun olmayan bir harcırah ödemesi nedeniyle mi yoksa mevzuat gereğince düzenlenemeyecek bir toplantı nedeniyle mi verildiği hususu anlaşılamamaktadır.

Bu anlamda, Dairece yapılan yargılamada tazmin hükmü kurulurken sistematik bir hata yapılmış ve bu hata tazmin hükmünün hangi gerekçeyle verildiği hususunda tereddüde sebebiyet vermiştir.

Diğer taraftan, ilamda adı geçen kişilerin (ahizlerin) sadece ilk gün için yevmiye aldıkları, yolluk (uçak) giderlerinin ve kişi başına düşen katılım ücretlerinin karşılanmış olduğu, buna karşılık ilgililere herhangi bir konaklama ücreti ve ilk gün dışında diğer günler için yevmiye ödenmediği harcırah beyannamelerinden açıkça görülmekte olup, ilamda, toplantı için tahakkuk eden gündeliğin % 50 artırımlı tutarı kadar konaklama ücreti ödenebileceği belirtilmesine rağmen; ilgililerin alabilecekleri yolluk, (tüm günler için) yevmiye ve konaklama giderlerinin BAP çalıştay, seminer ve kurs ücreti olarak ödenen fatura bedelleriyle kıyaslanmasına ve buna göre bir kamu zararı oluşup oluşmadığına yönelik herhangi bir değerlendirme de yapılmamıştır.

Dolayısıyla, yukarıda belirtilen hususlar dikkate alınmadan tazmin hükmü kurulmasında hukuki bir isabet bulunmamaktadır.

Bu itibarla, mevcut haliyle tazmin hükmü tesisinde hukuki isabet bulunmadığından; 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin 7 nci fıkrası uyarınca, 185 sayılı İlamın 3. maddesiyle verilen … TL’nin tazminine ilişkin hükmün BOZULMASINA ve yukarıda belirtilen açıklamalar doğrultusunda ilamda yer alan tereddütlerin giderilmesini takiben yapılacak değerlendirmeye binaen kamu zararı oluşup oluşmadığının tespit edilmesi suretiyle yeni bir hüküm kurulmasını teminen dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE; oy çokluğuyla,

Farklı gerekçe

Üye …’ın farklı gerekçesi:

2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki E Cetvelinin 33. sırasında;

“a) Kamu kurum ve kuruluşları tarafından düzenlenen bilimsel nitelikli toplantılara katılmaları kurumlarınca gerekli görülenlerin katılma giderleri ve ilgili Bakan veya yetki verdiği makamın onayıyla isim ve unvanları belirlenen kurum personelinin unvanı ve gördüğü hizmet ile doğrudan ilgisi bulunan kurslara katılmasına ilişkin kurs giderleri, kurum bütçesinin ilgili tertibinden ödenir.

…”

Denilmiştir.

Görüleceği üzere, hesap yılında yürürlükte olan mevzuat hükmü sadece “kamu kurum ve kuruluşları tarafından düzenlenen bilimsel nitelikli toplantılar”a cevaz vermektedir. Nitekim 2010 yılına kadarki bütçe kanunlarında aynı hükümde “meslek teşekkülleri, dernek ve vakıflar” yer alırken 2010 yılından sonra yer almaması kanun koyucunun bu hükmü bilinçli olarak düzenlediğinin en açık göstergesidir.

Bu itibarla, Dairece yapılacak yeniden değerlendirmede; Çalıştay kapsamında yapılan toplantının yukarıya alınan 2012 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki E Cetveline uygun olmadığı gerekçesiyle yeniden tazmin hükmü kurulmasını ve bu yeni tazmin hükmüne esas tutarın yine ilamda belirtilen fatura tutarı (… TL) kadar olmasını teminen “bozma” kararı verilmesi gerekir.

Karşı oy gerekçesi

Temyiz Kurulu ve .. Daire Başkanı … ile Üyeler; …, …, …, … ve …’ın karşı oy gerekçesi:

Kurslara katılma ve eğitim giderlerinin ödenmesi konusundaki mevzuata bakıldığında;

Analitik Bütçe Sınıflandırmasına İlişkin Rehberin Kurslara Katılma ve Eğitim Giderleri başlıklı 03.5.9.03 üncü maddesinde;

“Bütçe Kanununa ekli (E) cetvelinde belirlenen esaslar çerçevesinde;

• Bilimsel nitelikli toplantılara katılmaları kurumlarınca gerekli görülenlerin katılma giderleri,

• Kurum personelinin, unvanı ve gördüğü hizmet ile doğrudan ilgisi bulunan kurslara katılmasına ilişkin kurs giderleri ile aynı nitelikteki eğitimler için sözleşme gereğince ödenecek ücretler,

…

bu bölüme gider kaydedilecektir.”,

2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki E Cetvelinin 33. sırasında;

“a) Kamu kurum ve kuruluşları tarafından düzenlenen bilimsel nitelikli toplantılara katılmaları kurumlarınca gerekli görülenlerin katılma giderleri ve ilgili Bakan veya yetki verdiği makamın onayıyla isim ve unvanları belirlenen kurum personelinin unvanı ve gördüğü hizmet ile doğrudan ilgisi bulunan kurslara katılmasına ilişkin kurs giderleri, kurum bütçesinin ilgili tertibinden ödenir.

…” ve

Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin Kurs ve toplantılara katılma giderleri başlıklı 36 ncı maddesinde;

“Kamu kurum ve kuruluşları ile meslek teşekkülleri, dernek ve vakıflar tarafından düzenlenen kurs ve toplantılara katılanların katılma giderlerinin ödenmesinde;

• Görevlendirme yazısı,

• Fatura, fatura düzenlenemeyen hallerde katılma ücretini gösteren belge,

• Kurs ve toplantıya iştirak edildiğine ilişkin belge,

ödeme belgesine bağlanır.

…

Görevlendirme yazısı veya yetkili makam onayının malî yılın ilk ödemesine ait ödeme belgesine bağlanması gerekir.”

Denilmektedir.

Bu bağlamda, ilamda adı geçen personele üst yönetici (rektör) onayıyla katıldıkları Çalıştay dolayısıyla katılım ücreti ödenmesinde mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Ayrıca, söz konusu etkinlikte eğitim faaliyetlerine paralel olarak, üniversiteler ve muhtelif kurumlardan katılımcılarla yükseköğretim kurumları BAP birimleri ile ilgili olarak mevzuatların gözden geçirildiği, BAP birimleri ile ilgili mevcut sorunlar ve çözüm önerilerine yönelik seminerler ve değerlendirme toplantıları yapıldığı göz önüne alındığında ilamdaki “eğitim, kurs vb. olarak faaliyet bulunmadığı” değerlendirmesine katılmak da mümkün görülmemektedir.

Tüm bu açıklamalar çerçevesinde, sorumluların temyiz dilekçesindeki iddialarının kabul edilerek tazmin hükmünün kaldırılması gerekir.

Karar verildiği 13.09.2017 tarih ve 43269 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.