Sayıştay 2. Dairesi 39547 Kararı - Yüksek Öğretim Harcırah

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Yüksek Öğretim Kurumları

• Yılı: 2012

• Daire: 2

• Dosya No: 39547

• Tutanak No: 43265

• Tutanak Tarihi: 13.09.2017

• Konu: Harcırah Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Kamu görevlilerine çalıştaya katılmalarından dolayı gündelik ve konaklama ücreti yerine, gündelik ve bir derneğe ait fatura karşılığı hizmet bedeli ödenmesi;

223 sayılı İlamın 3. maddesiyle; değişik üniversitelerin ev sahipliğinde dönüşümlü olarak gerçekleştirilen Yükseköğretim Kurumları Bilimsel Araştırma Projeleri Koordinasyon Birimleri Çalıştayı hazırlık faaliyetleri kapsamında …’da düzenlenen toplantı için, herhangi bir derneğin faaliyeti olmadığı halde, bir derneğin iktisadi işletmesince düzenlenen fatura bedelinin harcırah beyannamelerine katılım ücreti adı altında dâhil edilerek ödendiği gerekçesiyle … TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Sorumlu (Harcama Yetkilisi sıfatıyla temyiz talep eden BAP Koordinatörü …), temyiz dilekçesinde; söz konusu işleme konu olan harcama ve ilam kararı ile ilgili olarak bazı bilgiler ve dilekçe ekinde kapsamlı olarak verilen cevaplarının aşağıda kısaca özetlendiğini;

1. Görevlendirmelerde katılım ücretinin karşılanması yönünde onay alınmadığı hususunun doğru olmadığını, … tarihli Rektörlük Olurunun katılım ücretinin karşılanmasını da kapsadığını,

2. Söz konusu etkinlikte eğitim faaliyetlerine paralel olarak, üniversiteler ve muhtelif kurumlardan katılımcılarla yükseköğretim kurumları BAP birimleri ile ilgili olarak mevzuatların gözden geçirildiğini, BAP birimleri ile ilgili mevcut sorunlar ve çözüm önerilerine yönelik seminerler ve değerlendirme toplantıları yapıldığını,

3. Bahsi geçen derneğin belirlemiş olduğu ücretin, gerek üniversiteleri gerekse diğer üniversiteler tarafından piyasada araştırıldığını,

4. Toplantı için tahakkuk eden gündeliğin % 50 artırımlı tutarı kadar konaklama ücreti ödenebilecek iken, bir dernek tarafından düzenlenen fatura bedelinin ödenmesinin uygun olmadığı görüşünün yerinde olmadığını, söz konusu etkinlikte katılımcılara, dernek tarafından basılı materyal sağlanması, toplantı salonu ve teknik alt yapı hizmetleri, toplantılarda host hizmeti, etkinlik süresince çay, kahve ve kurabiye ikramları, kahvaltı, öğle yemeği, akşam yemeği, havaalanı ve otobüs terminaline transfer gibi muhtelif hizmetlerin paket olarak sağlandığını; dolayısıyla, gündeliklere ilave olarak konaklama ücreti ödenmesi suretiyle bu hizmetlerin alınmasının pratikte mümkün olmadığını,

5. Söz konusu çalışmaların, çok sayıda üniversite ile YÖK Başkanlığı, Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, Sayıştay Başkanlığı, Kamu İhale Kurumu ve TÜBİTAK Başkanlığının işbirliği ile yürütüldüğünü,

6. Üniversiteler ve muhtelif kurumların işbirliği ile yürütülen çalışmaların, bir kurum tarafından değil, ilgili kurumların birlikteliği ile ortaklaşa yürütülen faaliyetler olduğunu; dolayısıyla, çalışmayı düzenleyen veya giderlerini karşılayan bir kurumun mevcut olmadığını, çalışmanın nitelik olarak, çok sayıda kurumun temsilcilerinin aynı zamanda ve aynı mekânda bir arada bulunmalarını, birlikte çalışma yapmalarını ve giderlerinin kendi kurumlarınca karşılanmasını zorunlu kıldığını, ayrıca, hizmetin alınacağı mekân, tarih ve katılımcılar gibi hususların idarelerinin iradesi dışında belirlendiğini; bu nedenle, üniversitelerinin diğer kurumlardan bağımsız olarak hareket etme imkânının söz konusu olamadığını, ayrıca, söz konusu hizmet alımının ihale yöntemi ile gerçekleştirilmesi mümkün olmayıp, kurumların ortak yaptığı piyasa araştırması neticesinde belirlenen hizmet sağlayıcıdan doğrudan temin yöntemi ile alınması yoluna gidilmesi zaruretinin bulunduğunu ve bu durumun mevzuata aykırılık teşkil etmediğinin açık olduğunu,

7. Söz konusu hizmet alımının kapsamının yalnızca yolluk ve konaklamadan ibaret olmadığını, birim personelinin söz konusu etkinliğe fiilen katıldığını ve aldıkları muhtelif hizmetlerin karşılığı olarak ödeme gerçekleştirildiğini; dolayısıyla, söz konusu hizmetin alınmış olduğu konusunda bir tereddüt bulunmadığını ve herhangi bir kamu zararının söz konusu olmadığını,

8. Denetçi görüşü ve ilam kararında yer verilen “Bilimsel Araştırma Projesi” tanımının eksik yapıldığını, ek açıklamalarda detayları verildiği üzere 2009 yılında yapılan düzenleme ile bilim insanı yetiştirilmesine yönelik faaliyetleri kapsayan projeler ile kurumun araştırma alt yapısının oluşturulması veya geliştirilmesine yönelik projelerin de bu kapsamda desteklenebilmekte olduğunu,

9. Söz konusu etkinlik katılımına yönelik harcamanın, Üniversitenin BAP Birimi tarafından desteklenen bir projeden karşılanmasından hareketle, projelerin desteklenmesi amacına yönelik ödeneklerin bu tür amaçlar için kullanılmasının mevzuata aykırı olduğu yönündeki görüşün gerçeği yansıtmadığını,

10. Ödemenin yapıldığı projenin, Rektör Yardımcısı başkanlığında 11 öğretim üyesinin görev yaptığı Bilimsel Araştırma Projeleri Komisyonu tarafından desteklenmesi uygun görülen oldukça kapsamlı bir araştırma projesi olduğunu, söz konusu projenin, sonuçları ile kendi üniversitelerine ve ülkemizin önde gelen üniversitelerine önemli katkılar sağladığını ve önemli sorunlara çözümler getirdiğini, anılan etkinlik katılımının da proje çalışmasında amaçlanan çalışmalar kapsamında yürütülmüş bir faaliyet olduğunu, geniş kapsamlı çalışmaların yapıldığı projenin, yalnızca bir etkinlik katılımından hareketle proje niteliği taşımadığı yönündeki görüşlerin gerçek dışı olduğunu,

11. Denetçi görüşünde ve ilam kararında, söz konusu çalışmalarla ilgili olarak internet sitelerinde yer alan bazı bilgilerin bulunduğundan hareketle uygunsuz bir ödeme yapıldığı yönündeki görüşlerin de gerçeği yansıtmadığını, bahsi geçen sitede (http://www.bilimap.org), üniversiteler tarafından BAP Birimleri için bilgi paylaşım platformu olarak oluşturulduğunu, sitede faydalı muhtelif bilgilere ve yapılan bazı çalışmaların sonuçlarına yönelik haberlere yer verilmekte olduğunu; dolayısıyla, sitenin muhteviyatında herhangi bir mevzuata aykırılık bulunmadığı gibi, söz konusu etkinlik ödemesinin yanlış yapıldığını ortaya koyacak herhangi bir bilginin de söz konusu olmadığını,

12. Söz konusu denetim raporunda ver alan hususla ilgili olarak Üniversite Rektörlüğü tarafından da bir inceleme yaptırıldığını, bu amaçla kurulan komisyon tarafından yapılan inceleme sonucunda, söz konusu etkinliğe katılım ve gerçekleştirilen ödemelerin üniversite yönetiminin bilgisi ve onayı dâhilinde gerçekleştiği, herhangi bir sahtecilik, gerçeğe aykırılık veya kamu zararının söz konusu olmadığı kararına varıldığını

İfade ederek tazmin hükmünün kaldırılması gerektiğini dile getirmiştir.

Başsavcılık mütalaasında özetle; adı geçenin dilekçesinde ilamın bu maddesine ilişkin olarak; eğitimin rektörlük onayı alınarak yapıldığı, ödemelerin mevzuatına uygun olduğu, mevzuatına uygun olmayan bir ödemenin söz konusu olmadığı belirtilerek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin talep edildiği ifade edildikten sonra, ortaya konulanlar karşısında, adı geçenin temyiz talebinin kabulü ile verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin uygun olacağı belirtilmiştir.

Sorumlunun yukarıda özetlenen dilekçesinden sonra Üniversite Rektörlüğü adına Rektör Vekili … tarafından gönderilen yazıda (Rektörlük karşılamasında); Sayıştay tarafından çıkarılan ilamla ilgili olarak üniversitelerince ön inceleme yapıldığı, ön inceleme neticesinde disiplin ve veya ceza soruşturması açılmasına yer olmadığına karar verildiği ifade edilmiş ve yapılan ön incelemenin sonuç kısmı;

“Sonuç itibariyle; kanaatimizce … Üniversitesi BAP Biriminde görevli bulunan… (Harcama Yetkilisi), Şube Müdürü … (Gerçekleştirme Görevlisi), Uzman …, Uzman … ve Memur …’nın; belgede sahtecilik şeklinde gerçekleştiği iddia edilen fiillerin varlığını ortaya koyan soyut isnatlar dışında herhangi bir bilgi ve belge (delil) bulunmamaktadır.

Komisyon olarak tarafımızca yapılan çalışma kapsamında; ilgili Sayıştay denetim raporunda yer alan yalnızca tek bir iddianın maddi olarak doğruluğunun tespit edildiği, bu hususun ise Rektörlük Makamının … ve … tarihli görevlendirme onayı belgelerinde (Ek-3) harcama kalemleri arasında “katılım ücreti” haricinde; sadece “yolluk, yevmiye ve uçak giderleri” ifadelerinin yer aldığı bilgisidir. Ancak söz konusu görevlendirme evraklarının öncesinde hazırlanarak Rektörlük onayına sunulmuş olan Harcama Onayı belgesinde (Ek-4) “Katılım Ücreti” adında ilgili harcama kaleminin yer aldığı, bu hali ile ilgili personel tarafından Rektörlük onayı alınmadan yahut ilgili makamdan gizlenen/saklanan veya gerçek dışı beyana konu edilen herhangi bir harcamanın tespit edilemediği, kaldı ki görevlendirme onayı belgelerinde dahi söz konusu “Katılım Ücreti” harcama kaleminin yazılmasının ilgili evrakları hazırlayan personel tarafından sehven unutulduğu, dolayısı ile Rektörlük Makamının bilgisi dâhilinde olmayan bir harcamanın bulunmadığı, bu nedenle ilgili harcırah beyannamelerine konu edilen … TL tutarındaki bedelin toplantı kapsamında Bilgi Araştırma Derneği tarafından etkinliğe katılan her bir katılımcı için yapılan masrafların karşılanması kapsamında olduğuna, bu nedenle ilgili personel hakkında evrakta sahtecilik olarak değerlendirilebilecek bir fiilin bulunmadığı gibi buna bağlı olarak ortaya çıkan bir kamu zararının da söz konusu olmadığı kanaatine ulaşılmıştır.

Ön inceleme ve araştırma komisyonu olarak; mevzuat hükümleri ve ilgililerin açıklamaları ışığında yapılan çalışma neticesinde; söz konusu personel hakkında disiplin ve ceza soruşturması açılmasına yer olmadığına;

Dair görüş ve kanaatimi arz olunur.”

Şeklinde yazı ekinde Başkanlığımıza gönderilmiştir.

İşbu dosyayla duruşma talebinde bulunan …, aynı ilam maddesinde sorumluluğu bulunan ve 39548 sayılı dosyayla duruşma talebinde bulunan … ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Öncelikli olarak, ilamda giriş bölümünde tazmin hükmünün konusu; “değişik üniversitelerin ev sahipliğinde dönüşümlü olarak gerçekleştirilen Yükseköğretim Kurumları Bilimsel Araştırma Projeleri Koordinasyon Birimleri Çalıştayı hazırlık faaliyetleri kapsamında …’da düzenlenen toplantı herhangi bir derneğin faaliyeti olmadığı halde, bir derneğin iktisadi işletmesince düzenlenen fatura bedelinin harcırah beyannamelerine katılım ücreti adı altında dahil edilerek ödenmesi” şeklinde belirtilmesine rağmen, ilamın sonuç bölümünde tazmin hükmünün ana gerekçesi; görevlendirme onayında sadece yolluk, yevmiye ve uçak giderlerinin karşılanması öngörüldüğü halde katılım ücretlerinin de harcırah beyannamelerine dahil edilmesi ve bilimsel araştırma projelerini desteklemek amacıyla tahsis edilen ödeneklerin bu amaçla ilgisi bulunmayan bir etkinlik için kullanılması gösterilmiştir.

Bu durumu biraz daha açmak gerekirse; ilamdan tazmin hükmünün, görevlendirme onaylarına ve mevzuata uygun olmayan bir harcırah ödemesi nedeniyle mi yoksa mevzuat gereğince düzenlenemeyecek ve bilimsel olarak nitelendirilemeyecek bir toplantı nedeniyle mi verildiği hususu anlaşılamamaktadır.

Bu anlamda, Dairece yapılan yargılamada tazmin hükmü kurulurken sistematik bir hata yapılmış ve bu hata tazmin hükmünün hangi gerekçeyle verildiği hususunda tereddüde sebebiyet vermiştir.

Diğer taraftan, ilamda adı geçen kişilerin (ahizlerin) sadece ilk gün için yevmiye aldıkları, yolluk (uçak) giderlerinin ve (4 kişiden fatura bedelinin ¼’ü) kişi başına düşen katılım ücretlerinin karşılanmış olduğu, buna karşılık ilgililere herhangi bir konaklama ücreti ve ilk gün dışında diğer günler için yevmiye ödenmediği harcırah beyannamelerinden açıkça görülmekte olup, ilamda, toplantı için tahakkuk eden gündeliğin % 50 artırımlı tutarı kadar konaklama ücreti ödenebileceği belirtilmesine rağmen; ilgililerin alabilecekleri yolluk, (tüm günler için) yevmiye ve konaklama giderlerinin BAP çalıştay, seminer ve kurs ücreti olarak ödenen fatura bedelleriyle kıyaslanmasına ve buna göre bir kamu zararı oluşup oluşmadığına yönelik herhangi bir değerlendirme de yapılmamıştır.

Dolayısıyla, yukarıda belirtilen hususlar dikkate alınmadan tazmin hükmü kurulmasında hukuki bir isabet bulunmamaktadır.

Bu itibarla, mevcut haliyle tazmin hükmü tesisinde hukuki isabet bulunmadığından; 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin 7 nci fıkrası uyarınca 223 sayılı İlamın 3. maddesiyle verilen … TL’nin tazminine ilişkin hükmün BOZULMASINA ve yukarıda belirtilen açıklamalar doğrultusunda ilamda yer alan tereddütlerin giderilmesini takiben yapılacak değerlendirmeye binaen kamu zararı oluşup oluşmadığının tespit edilmesi suretiyle yeni bir hüküm kurulmasını teminen dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE; oy çokluğuyla,

Farklı gerekçe

Üye …’ın farklı gerekçesi:

2012 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki E Cetvelinin 29. sırasında;

“a) Kamu kurum ve kuruluşları tarafından düzenlenen bilimsel nitelikli toplantılara katılmaları kurumlarınca gerekli görülenlerin katılma giderleri ve ilgili Bakan veya yetki verdiği makamın onayıyla isim ve unvanları belirlenen kurum personelinin unvanı ve gördüğü hizmet ile doğrudan ilgisi bulunan kurslara katılmasına ilişkin kurs giderleri, kurum bütçesinin ilgili tertibinden ödenir.

…”

Denilmiştir.

Görüleceği üzere, hesap yılında yürürlükte olan mevzuat hükmü sadece “kamu kurum ve kuruluşları tarafından düzenlenen bilimsel nitelikli toplantılar”a cevaz vermektedir. Nitekim 2010 yılına kadarki bütçe kanunlarında aynı hükümde “meslek teşekkülleri, dernek ve vakıflar” yer alırken 2010 yılından sonra yer almaması kanun koyucunun bu hükmü bilinçli olarak düzenlediğinin en açık göstergesidir.

Bu itibarla, Dairece yapılacak yeniden değerlendirmede; Çalıştay kapsamında yapılan toplantının yukarıya alınan 2012 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki E Cetveline uygun olmadığı gerekçesiyle yeniden tazmin hükmü kurulmasını ve bu yeni tazmin hükmüne esas tutarın yine ilamda belirtilen fatura tutarı (… TL) kadar olmasını teminen “bozma” kararı verilmesi gerekir.

Karşı oy gerekçesi

Temyiz Kurulu ve ... Daire Başkanı … ile Üyeler; …, …, …, … ve …’ın karşı oy gerekçesi:

Kurslara katılma ve eğitim giderlerinin ödenmesi konusundaki mevzuata bakıldığında;

Analitik Bütçe Sınıflandırmasına İlişkin Rehberin Kurslara Katılma ve Eğitim Giderleri başlıklı 03.5.9.03 üncü maddesinde;

“Bütçe Kanununa ekli (E) cetvelinde belirlenen esaslar çerçevesinde;

• Bilimsel nitelikli toplantılara katılmaları kurumlarınca gerekli görülenlerin katılma giderleri,

• Kurum personelinin, unvanı ve gördüğü hizmet ile doğrudan ilgisi bulunan kurslara katılmasına ilişkin kurs giderleri ile aynı nitelikteki eğitimler için sözleşme gereğince ödenecek ücretler,

…

bu bölüme gider kaydedilecektir.”,

2012 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki E Cetvelinin 29. sırasında;

“a) Kamu kurum ve kuruluşları tarafından düzenlenen bilimsel nitelikli toplantılara katılmaları kurumlarınca gerekli görülenlerin katılma giderleri ve ilgili Bakan veya yetki verdiği makamın onayıyla isim ve unvanları belirlenen kurum personelinin unvanı ve gördüğü hizmet ile doğrudan ilgisi bulunan kurslara katılmasına ilişkin kurs giderleri, kurum bütçesinin ilgili tertibinden ödenir.

…” ve

Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin Kurs ve toplantılara katılma giderleri başlıklı 36 ncı maddesinde;

“Kamu kurum ve kuruluşları ile meslek teşekkülleri, dernek ve vakıflar tarafından düzenlenen kurs ve toplantılara katılanların katılma giderlerinin ödenmesinde;

• Görevlendirme yazısı,

• Fatura, fatura düzenlenemeyen hallerde katılma ücretini gösteren belge,

• Kurs ve toplantıya iştirak edildiğine ilişkin belge,

ödeme belgesine bağlanır.

…

Görevlendirme yazısı veya yetkili makam onayının malî yılın ilk ödemesine ait ödeme belgesine bağlanması gerekir.”

Denilmektedir.

Bu bağlamda, ilamda adı geçen personele üst yönetici (rektör) onayıyla katıldıkları Çalıştay dolayısıyla katılım ücreti ödenmesinde mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Diğer taraftan, her ne kadar ilamda, toplantıya katılacaklar için görevlendirme onayında sadece yolluk, yevmiye ve uçak giderlerinin karşılanmasının öngörülmüş olduğu (Rektörlük Makamının … ve … tarihli görevlendirme onayı belgelerinde harcama kalemleri arasında “katılım ücreti” haricinde; sadece “yolluk, yevmiye ve uçak giderleri” ifadelerinin yer aldığı) hususu tazmin hükmünün temel gerekçesi olarak gösterilmişse de; görevlendirme evraklarının öncesinde hazırlanarak Rektörlük onayına sunulmuş olan … tarihli Harcama Onayı belgesinde “katılım ücreti” ifadesi açık bir şekilde yer almaktadır. Dolayısıyla, Rektörlük Makamının bilgisi dâhilinde olmayan bir harcama da bulunmamaktadır.

Son olarak, söz konusu etkinlikte eğitim faaliyetlerine paralel olarak, üniversiteler ve muhtelif kurumlardan katılımcılarla yükseköğretim kurumları BAP birimleri ile ilgili olarak mevzuatın gözden geçirildiği, BAP birimleri ile ilgili mevcut sorunlar ve çözüm önerilerine yönelik seminerler ve değerlendirme toplantıları yapıldığı göz önüne alındığında ilamdaki “bilimsel araştırma projesi ile ilgili olmayan faaliyet” değerlendirmesine katılmak da mümkün görülmemektedir.

Tüm bu açıklamalar çerçevesinde, sorumluların temyiz dilekçesindeki iddialarının kabul edilerek tazmin hükmünün kaldırılması gerekir.

Karar verildiği 13.09.2017 tarih ve 43265 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.