Sayıştay 2. Dairesi 35915 Kararı -

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi:

• Yılı: 2008

• Daire: 2

• Dosya No: 35915

• Tutanak No: 35997

• Tutanak Tarihi: 25.12.2012

• Konu:

KARAR

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü;

1. 1409 sayılı ilamın 3 üncü maddesiyle, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun Ek 13'üncü maddesi uyarınca yalnızca Maliye Bakanlığı personeline yapılan ek ödemenin İl Özel İdaresi Genel Sekreteri Mehmet Uzun'a da ödendiği gerekçesiyle tazmin hükmü verilmiştir.

Dilekçi dilekçesinde özetle:

01.08.2010 tarih ve 27659 Sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 6009 Sayılı "Gelir Vergisi Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun Geçici 8'inci maddesinde; "GEÇİCİ MADDE 8- Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, bu Kanunun yayımı tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak belediye, Büyükşehir belediyesi ve il özel idaresinde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri haklarında idarî veya malî yargılama ve takibat yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır." Hükmü yer aldığını,

Buna göre, "il özel idaresinde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri haklarında idari veya mali yargılama ve takibat yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır" hükmü doğrultusunda tazmin hükmünün kaldırılması gerektiğini,

5302 sayılı İl Özel idaresi kanununun 36'ncı maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan "genel sekreterlik kadrosuna atananlar, Büyükşehir belediyesi bulunan illerde genel idari hizmetleri sınıfına dahil bakanlık genel müdürü, diğer illerde ise genel idare hizmetleri sınıfına dahil müstakil daire başkanı için ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanırlar." Hükmü yer aldığını,

213 Sayılı Vergi Usul Kanununun Ek 13.maddesi ile bu madde uyarınca Maliye Bakanlığı tarafından yayınlanan, "Ek Ödemeye İlişkin Usul ve Esaslara" uygun olarak müstakil daire başkanlarına yapılan "Ek Ödeme" kapsamında, müstakil daire başkanı statüsünde olan, Karabük İl Özel İdare Genel Sekreteri Mehmet UZUN'a 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 36.maddesinin 4.fıkrasında yer alan "... müstakil daire başkanı için ilgili mevzuatında ön görülen tüm haklardan aynen yararlanır" hükmüne istinaden "Ek Ödeme" yapılmıştır. Yapılan ödeme hukuka uygundur. Bu nedenle kamu zararı yoktur. Şöyle ki;

1 ) Genel Sekreterlerin mali ve sosyal hakları atfen düzenlenmiştir.5302 sayılı Yasanın 36 'ncı maddesi, genel sekreterlerin mali ve sosyal haklarını tek tek saymamış, başka bir kurum personelinin mali ve sosyal haklarına atıfta bulunmak suretiyle düzenlendiğini,

Yasanın 36'ncı maddesi hükmü İl Özel İdaresi genel sekreterinin mali ve sosyal haklarını başka bir kurum memuruna atfen düzenlerken;

a)-Genel idare hizmetleri sınıfından olma,

b)-Bakanlık genel müdürü veya müstakil daire başkanı olma,

c)-İlgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanma,

Olmak üzere üç temel koşul aramakta ve bunun dışında başka bir şart aramamaktadır.

2. Yasada bakanlık tanımı yapılmamıştır ve il özel idareler hiçbir bakanlığın taşra teşkilatı değildir: 5302 sayılı Yasa'nın 36'ncı maddesinin dördüncü fıkrasında "bakanlık genel müdürü ve müstakil daire başkanı" ifade edilmesine rağmen, Yasanın "Tanımlar" başlığında da "bakanlık" tanımı yer almadığını,

Yerel yönetimler üzerinde ağırlıklı olarak idari vesayet yetkisinin İçişleri Bakanlığınca kullanılması ve İl Özel İdaresinin başında vali olması nedeniyle "bakanlık" ifadesinden İçişleri Bakanlığının anlaşılarak emsal alınması gerektiğini ifade edenler olsa da, İçişleri Bakanlığında genel idare hizmetleri sınıfından genel müdür ve müstakil daire başkanı bulunmadığını, Diğer taraftan il özel idareleri İçişleri Bakanlığı dahil hiçbir bakanlığın taşra teşkilatı olmadığı gibi, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişiliği olan merkezi yönetimden ayrı bir yerel yönetim birimidir. Belediye gibi Yerel yönetimlerin ve dolayısıyla il özel idaresinin merkezi idare ile bağı Anayasa'nın 127. 'nci maddesinde düzenlenen idari vesayetle sınırlıdır. Yerel yönetim birimi olarak il özel idareleri, merkezi idarenin her bir bakanlığına aynı uzaklıkta ve yakınlıktadır. İdari vesayetin bir bakanlık tarafından daha ağırlıklı kullanılıyor olması bu mesafeyi etkilemediğini,

3. "İlgili mevzuat" ifadesi, bu konuda yürürlükte bulunan bütün yasaları kapsar. Mevzuat sözlük tanımı itibariyle, yürürlükte olan bütün yasa ve buna bağlı düzenlemeleri ifade etmektedir. Bu tanıma bakıldığında, 5302 sayılı yasa'nın 36 'ncı maddesinde yer alan "ilgili mevzuat" kavramı içinde sadece 657 sayılı Yasa ile sağlanan mali ve sosyal haklar yer almamakta, memurlara mali ve sosyal hak ile diğer hakları sağlayan bütün yasa ve düzenlemeler yer aldığını,

Nitekim, Kocaeli İdare Mahkemesinin 29.12.2006 gün ve E:2006/2805 ve K:2006/4054 sayılı kararında, 5302 sayılı Yasa'nın 36'ncı maddesinde yer alan " genel idare hizmetleri sınıfına dahil bakanlık genel müdürü için ilgili mevzuatta öngörülen tüm haklardan aynen yararlandırılır." hükmünü dayanak göstererek, 6136 sayılı Ateşli silahlar ve Bıçaklar ile Diğer Aletler hakkında Kanuna dayanılarak çıkarılan Ateşli Silahlar ve bıçaklar ile Diğer Aletler Hakkında Yönetmelik hükmüne göre bakanlık genel müdürleri gibi büyükşehirde bulunan genel sekreterlere silah taşıma ruhsatı verilmesi gerektiğine karar verdiğini,

4. Hakim, savcı ve Sayıştay mensuplarının özlük hakları da benzer şekilde hesaplanmaktadır. 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu'nun 102'nci maddesi kıstas aylığı, en yüksek Devlet memuruna (başbakanlık müsteşarına) mali haklar kapsamında ……. yapılmakta olan her türlü ödemeler toplamının brüt tutarı olarak tanımlamıştır. 2802 sayılı yasanın 102'inci maddesindeki "her türlü ödeme" ifadesine dayanılarak başbakanlık Müsteşarına 657 sayılı Yasa ve diğer yasalarla sağlanan her türlü mali haklar esas alınarak belirtilen oranlar nispetinde hakim ve savcılara aylık ödendiğini,

5. Ek ödeme alan bakanlıkların personeli görevin özel önemi ya da özelliği nedeniyle bu ödemeyi almamaktadır: 213 sayılı Yasa'nın Ek-13'cü maddesine ek ödeme alan Maliye Bakanlığı personeli, 4077 sayılı yasa'nın 29' ncu maddesine göre ek ödeme alan Sanayi ve Ticaret Bakanlığı personeli ve 3146 sayılı yasanın 39'ncu maddesine göre ek ödeme alan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı personeli görevinin özel önemi nedeniyle bu ek ödemeyi almamaktadır. Belirtilen yasaların ne metninde ne de gerekçesinde böyle bir ifade bulunmadığını, Bu ödeme "bütün hakların", diğer bir ifadeyle ücretin bir parçasıdır ve her ay mutat olarak ücretin parçası olarak ödenmektedir. Eğer görevin özel önemi veya işin riski nedeniyle ödenmiş olsaydı, izinli raporlu olduğu zaman ödenmemesi gerekirdi. Diğer taraftan ek ödeme alan bakanlıkların genel müdür ve müstakil daire başkanları, ek ödeme almayan bakanlıkların aynı personeline göre farklı bir çalışma saatine de tabi olmadığını,

Kaldı ki, belirtilen bakanlıklarda ek ödeme bütün memurlara (odacı, şoför, daire başkanı, genel müdür, müsteşar) ödenmektedir. "Bu bakanlıklarda şoför olmakla- başka bakanlıkta şoför olmanın önemi nedir?" sorusu akla gelmektedir. Görevin önemi iddiası ileri sürüldüğü takdirde, İl Özel İdaresi Genel Sekreterinin görevinin önemi ve riski daha fazladır. Kamu Kurum ve kuruluşların bütçe sistemi GFS standartları esas alınarak on ana bölüme ayrılmıştır. Devletin gördüğü bütün hizmetler bu on ana grup içinde sınıflandırılır. Bu sınıflandırmaya baktığımızda ek ödeme alan Maliye Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı genel müdürlerinin ve müstakil daire başkanlarının bütçelerine baktığımızda sadece bir fonksiyon yer aldığını, diğer bir ifadeyle sadece bir kamu hizmetinin yürütülmesinden sorumlu oldukları görülmektedir. Örneğin; Maliye Bakanlığında, İdari ve Mali İşler Daire Başkanlığı sadece destek hizmetleri görevini, Muhasebat Genel Müdürlüğü ise devlet muhasebesiyle ilgili görevi vardır. Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı genel müdürleri ve müstakil daire başkanları içinde durum aynıdır. Oysa il özel idaresi genel sekreterleri 5302 sayılı Yasa'nın 35'inci maddesinin verdiği yetki çerçevesinde, yine 5302 sayılı Yasa'nın 6 ve 7'nci maddeleri ile diğer Yasaların il özel idaresine verdiği görevlerin yerine getirilmesinden sorumludur.

5302 Yasa'nın 36'ncı maddesinde yer alan "tüm haklar" kapsamında hangi yasayla olursa olsun bütün mali ve sosyal haklar vardır. Memurların mali ve sosyal hakları yasayla düzenlenir ve bu yasanın illa da 657 sayılı Yasayla düzenlenmesi gerekmediğini,

7. 5302 sayılı Yasa'nın 36'ncı maddesinde yer alan düzenleme karşısında il özel idaresi genel sekreterin mali ve sosyal hakları daha alt hukuk kurallarıyla sınırlandırılamaz. 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 3. Maddesi Uyarınca Yapılacak Ek Ödemeye İlişkin Bakanlar Kurulu Kararı, il özel idare genel sekreterinin ek ödemesiyle ilgili daraltıcı hüküm içeremez. Oysa, bahsi geçen Bakanlar Kurulu Kararında ek ödeme cetvelinin A-l/a-4 ve gruplarından il özel idare genel sekreterinin ek ödemeleri düzenlenmiş olup, 5302 sayılı Yasa'nın 36'ncı maddesine aykırı olarak daraltıldığını,

8. Yasa koyucunun amacı tüm haklardan kastı sadece 657 sayılı yasa olsaydı bunu açıkça yazılması gerekirdi: 5302 sayılı Yasa'nın 36'ncı maddesi "ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanırlar."demiştir. Yasa koyucunun amacı il özel idaresi genel sekreterlerine bakanlık genel müdürü ve müstakil daire başkanlarının sadece 657 sayılı Yasadan kaynaklanan mali ve sosyal haklarının ödenmesini kastetmiş olsaydı, bunu açıkça yazması gerekirdi.. 5302 sayılı Yasanın 36'ncı maddesinde "ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanırlar." hükmünden amaçlanan en yüksek mali ve sosyal hakka sahip bakanlık genel müdürü ve müstakil daire başkanı olduğunu,

9. İl özel idaresi genel sekreteri en yüksek mali ve sosyal hakka sahip bakanlık genel müdürü/ müstakil daire başkanının bütün haklarına sahiptir.: Yukarıda açıklananlar bir bütün olarak değerlendirildiğinde 5302 sayılı Yasa'nın 36'ncı maddesi hükmünde geçen özellikle "ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanır." ifadesi karşısında genel sekreterlerin mali ve sosyal haklan hesaplanırken, genel idare hizmetleri sınıfından genel müdür ve müstakil daire başkanı istihdam eden bakanlıklardaki en yüksek mali ve sosyal hakların esas alınması gerektiği açıktır. En yüksek mali ve sosyal hak ise Maliye Bakanlığıdır. Çünkü, personel hukukunun temel ilkelerinden birisi de "lehte olanın uygulanması" kuralıdır. Diğer taraftan genel sekreterin özlük hakkı hesabında bakanlardan genel müdür ve müstakil daire başkanı görevinde bulunanlardan en düşük mali ve sosyal hakka sahip olanların emsal alınmasında ne kadar hukuki gerekçe var ise en yüksek olan mali ve sosyal hakkın emsal alınması için de onun kadar hukuki gerekçe mevcut olduğunu, Yukarıda belirtilen açıklamalar doğrultusunda Sayıştay İlamının kaldırılmasını arz ve talep ettiğini belirtmektedir.

Sayıştay Başsavcılığı daire kararının onanması yönünde görüş bildirmişlerdir.

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nda; “Madde 36: Genel Sekreterlik kadrosuna atananlar, büyükşehir belediyesi bulunan illerde genel idare hizmetleri sınıfına dahil bakanlık genel müdürü, diğer illerde ise genel idare hizmetleri sınıfına dahil müstakil daire başkanı için ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanırlar; bunlar valinin teklifi ve İçişleri Bakanlığının onayı ile atanır.” Hükmü yer almaktadır.

213 sayılı Vergi Usul Kanununa 3418 sayılı Kanunun 32. maddesi ile ek 13. madde eklenmiş ve bu maddenin 4.fıkrası (a) bendi ile Maliye Bakanlığı personeline ek ödeme yapılması için yetki verilmiş verilen yetkiye istinaden de, “Maliye Bakanlığı Personeline Yapılacak Ek Ödemeye İlişkin Usul ve Esaslar” ile bu esaslara “ekli cetvellerde” gösterilen oranlarda Maliye Bakanlığı ile bağlı kuruluşlarının merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında çalışan memurlar ile sözleşmeli personeline (bağlı kuruluşların kadro karşılığı sözleşmeli personeli hariç), 08.05.2007 tarihli Bakan oluruyla ek ödemede bulunulmasına ilişkin usul ve esaslar tespit edilmiştir.

Maliye Bakanlığı Personeline Yapılacak Ek Ödemeye İlişkin Usul ve Esasların, Kapsam başlıklı 2’nci maddesinde “Bu usul ve esaslar, Maliye Bakanlığı ile bağlı kuruluşlarının merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında çalışan memurlar ile sözleşmeli personeli (bağlı kuruluşların kadro karşılığı sözleşmeli personeli hariç) kapsar.” denilmektedir. Ek ödeme Oran ve Miktarları başlıklı 3’üncü maddesinde “Bu usul ve esaslar kapsamına giren personele en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) ekli cetvellerde yer alan oranların uygulanması suretiyle hesaplanan miktarlarda ek ödeme yapılır.” denilmiş olup, ekli 1 Sayılı Cetvelin 2’nci sırasında “Müsteşar Yardımcısı, Kurul Başkanı, Genel Müdür, Strateji Geliştirme Başkanı, Maliye Yüksek Eğitim Merkezi Başkanı için %195” oranında ek tazminat öngörülmüştür. Bu esaslar, Yürürlük başlıklı 6’ncı maddedeki “Bu usul ve esaslar 15.05.2007 tarihinde yürürlüğe girer.” Hükmü ile son bulmuştur.

5302 sayılı Kanunun 36 ncı maddesinde belirtilen “ilgili mevzuat” ve “haklar” ibarelerinden; üstlenilen görevin özelliği ve hizmet gereği gibi farklı nedenlerle ödemeler öngören mevzuat hükümleri değil, görev yaptığı kurum ne olursa olsun, “genel idare hizmetleri sınıfına dâhil bakanlık genel müdürleri,” ve “genel idare hizmetleri sınıfına dâhil bakanlık müstakil daire başkanları” için istisnasız aynı miktar ve oranda mali hakların (aylık, ek gösterge, taban aylığı, kıdem aylığı, iş güçlüğü zammı, temininde güçlük zammı, makam tazminatı, özel hizmet tazminatı, görev tazminatı, denge tazminatı) ödenmesini düzenleyen 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve 4505 sayılı Temsil Tazminatı Ödenmesi Hakkında Kanun ile 375 ve 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameler olarak anlaşılması gerekmektedir.

Bunun dışında hizmetin gereği ve özelliği gibi nedenlerle, Bakanlıklara göre farklılık arz eden ve bir kısmında hiç ödenmeyen; ek ödeme, fon, ikramiye, teşvik ikramiyesi, döner sermaye ve katkı payı gibi ödemeleri öngören özel nitelikteki mevzuatı, 5302 sayılı Kanunun 36 ncı maddesindeki “ilgili mevzuat” ve “haklar” kapsamında yorumlayıp, il özel idare genel sekreterlerine de kıyasen uygulamanın yasal dayanağı bulunmamaktadır.

Bu durum, Sayıştay Dairelerinin ilamları üzerine Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü 07.05.2009 tarihli 2009/41 sayılı genelgesi ile teyit edilerek, il özel idarelerince buna göre uygulama yapılması istenilmiştir.

Dilekçi, ilamın 3. maddesinde yer alan tazmin hükmünün 6009 sayılı kanunla getirilen af kapsamında değerlendirilerek, tazmin hükmünün kaldırılmasını istemekte ise de; 6009 sayılı kanunun geçici 8. maddesinde, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak belediye, büyükşehir belediyesi ve il özel idaresinde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri haklarında idari veya mali yargılama ve takibat yapılamayacağı hükmü, herhangi bir mevzuatla öngörülmemiş olan, toplu sözleşme ile ya da idari bir tasarrufla mahalli idarelerin bütün personeli için çalışanların koşullarını iyileştirici nitelikte genel olarak bütün çalışanlar için yapılan ek ödemelerle ilgili olup, İl Özel İdaresi Genel Sekreterine, 5302 sayılı kanun hükümlerine aykırı olarak ödenen ek ödemeyi bu kanun kapsamında değerlendirmek mümkün değildir.

Bütün bu nedenlerle, dilekçi iddialarının reddi ile 1409 sayılı ilamın 3 üncü maddesiyle verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE,

2. 1409 sayılı ilamın 4 üncü maddesiyle, yeni vali göreve başlayıncaya kadar vali vekilliği görevini yürüten Vali yardımcısı Mustafa Tapsız'a 5302 sayılı Kanunun 63 üncü maddesine göre ek ödeme yapılması gerekçesiyle tazmin hükmü verilmiştir.

10 Temmuz 2009 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 5917 sayılı Bütçe Kanunlarında Yer Alan Bazı Hükümlerin İlgili Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelere Eklenmesi İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanununun 36. maddesi ile 22.02.2005 tarihli 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununa geçici 4.madde eklenmiştir. Söz konusu geçici 4.maddede de;

“Bu Kanunun 28 inci ve 63 üncü maddeleri gereğince, 04.03.2005 tarihinden bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihe kadar ilgililere yapılan ödemeler hakkında borç çıkarılmaz, çıkarılmış olan borç tutarlarının tahsilinden vazgeçilerek borç takibi işlemine son verilir.” denilmektedir.

5917 sayılı Kanunun 36.maddesi ile 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununa eklenen geçici 4.madde ile getirilen düzenleme ile ilgili uygulamanın, idareye taalluk eden işlerden bulunması hasebiyle, ilgilileri adına yazılmış veya bu suretle yazılacak olan borçların, takip ve tahsillerinin idarece yürütülmesinin tabii olması nedeniyle 1409 sayılı ilamın 4. maddesine ilişkin olarak Kurulumuzca Yapılacak İşlem Olmadığına,

Karar verildiği 25.12.2012 tarih ve 35997 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.