Sayıştay 2. Dairesi 35801 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 2

• Karar Tarihi: 22.10.2024

• Karar No: 35801

• İlam No: 17

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2023

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Belediye başkanı ve yardımcılarına sosyal denge tazminatı ödenmesi

... Belediyesi ile Bem-Bir-Sen arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesine hüküm konulmak suretiyle belediye başkanı ve başkan yardımcılarına mevzuatına aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödendiği görülmüştür.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir”

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde de;

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.

…”

Hükümleri yer almaktadır.

Söz konusu mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında görev yapan kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilecektir.

Kamu personel hukukunda, kadro ve pozisyon ifadesi, kanunla ve kanuna dayanılarak çıkarılan mevzuatla gösterilen kadro ve pozisyonları ifade etmektedir. Belediye başkanı ve meclis üyeleri arasından görevlendirilen başkan yardımcıları ise kamu görevlisi olmakla birlikte, bu görevler açısından tanımlanmış bir kadro veya pozisyon bulunmamaktadır. Nitekim, Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’in “Kadroların Tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinin birinci fıkrasında; “Bu Yönetmeliğe ekli cetvellerde alt gruplar için unvan ve sayı itibarıyla tespit edilenler dışında kadro kullanılamaz” ifadesine yer verilmekte olup bahse konu Yönetmelik ve eki cetvellerinde “belediye başkanı” ve “meclis üyeleri arasından seçilen belediye başkan yardımcısı” için bir kadro veya pozisyona yer verilmemiştir. Ayrıca Genel Kadro ve Usulü Hakkında 2 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nde de kadro teriminin memurları, pozisyon teriminin ise sözleşmeli personeli kastettiği anlaşılmaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden de anlaşıldığı üzere kamu personel hukukunda, kadro ve pozisyon ifadesi memur ve sözleşmeli personeli ifade etmekte olup belediye başkanı ve belediye başkan yardımcıları herhangi bir kadro ve pozisyonda görev yapmamaktadır.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun "Belediye başkanının özlük hakları" başlıklı 39’uncu maddesinde; belediye başkanına belde nüfuslarına göre belirlenmiş gösterge rakamının devlet memurları için belirlenen aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda aylık brüt ödenek ödeneceği ifade edilmiştir. Yine aynı maddede belediye başkanlığı yapmış olanların, personel kanunlarına tâbi bir kadroya atanmaları hâlinde belediye başkanlığında geçen sürelerinin memuriyette geçmiş sayılacağı düzenlenmiştir. Söz konusu madde hükmünden anlaşılacağı üzere belediye başkanlığı personel kanunlarına tabi bir kadro değildir. Ayrıca belediye başkanlarına hizmetleri karşılığında maaş değil ödenek ödenmektedir.

Aynı Kanunun “Norm kadro ve personel istihdamı” başlığını taşıyan 49’uncu maddesinde yer alan,

“…Norm kadrosunda belediye başkan yardımcısı bulunan belediyelerde norm kadro sayısına bağlı kalınmaksızın; belediye başkanı, zorunlu gördüğü takdirde, nüfusu 50.000'e kadar olan belediyelerde bir, nüfusu 50.001-200.000 arasında olan belediyelerde iki, nüfusu 200.001-500.000 arasında olan belediyelerde üç, nüfusu 500.000 ve fazla olan belediyelerde dört belediye meclis üyesini belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirebilir. Bu şekilde görevlendirilen meclis üyelerine belediye başkanına verilen ödeneğin 2/3'ünü aşmamak üzere belediye meclisi tarafından belirlenecek aylık ödenek verilir ve taleplerine göre bir sosyal güvenlik kurumu ile ilişkilendirilir. Bu şekilde görevlendirme, memuriyete geçiş, sözleşmeli veya işçi statüsünde çalışma dâhil ilgililer açısından herhangi bir hak teşkil etmez ve belediye meclisinin görev süresini aşamaz. Sosyal güvenlik prim ve benzeri giderlerden kurum karşılıkları belediye bütçesinden karşılanır.”

Hükmü çerçevesinde meclis üyeleri arasından başkan yardımcıları atanabilmektedir. Atanan başkan yardımcıları herhangi bir kadro veya pozisyon karşılığında görev yapmamaktadır ve belediye başkan yardımcılığı görevleri belediye başkanının görev süresi ile sınırlıdır.

Sonuç olarak; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 15’inci maddesine göre sosyal denge tazminatı yalnızca belediyelerin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine ödenecektir ve belediye başkanı ve belediye başkan yardımcıları yukarıda açıklandığı üzere belediyede herhangi bir kadro ve pozisyonda görev yapmamaktadırlar. Buna göre, belediye başkanı ve başkan yardımcılarına sosyal denge tazminatı ödenmesine yönelik Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesine hüküm konulması ve bu sözleşmeye istinaden ödeme yapılması hukuken mümkün değildir.

Oysa ... Belediye Başkanlığı ile Belediye ve Bem-Bir-Sen arasında ... tarihinde imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesinin “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde

“Bu sosyal denge sözleşmesinden ... Belediyesine ait tüm işyerlerinde çalışan işçiler hariç olmak üzere ... Belediye Başkanı, seçilmiş Belediye Başkan Yardımcıları, 657 sayılı Kanuna tabi memurlar ve 5393 sayılı Kanunun 49.maddesine göre Tam Zamanlı Sözleşmeli Personel olarak çalışanları kapsar,”

Bu sosyal denge sözleşmesinin “Yararlanma Koşulları” başlıklı 6’ncı maddesinde de;

“d)4688 sayılı Sendika Kanunun Sendika Üyesi Olamayacaklar başlıklı 15’inci maddesine dahil olan işyerindeki personel ve yöneticiler bu sosyal denge sözleşmesinden yararlanır.”

Hükümlerine yer verilmek suretiyle belediye başkanı ve belediye başkan yardımcılarına sosyal denge tazminatı ödendiği görülmüştür.

Diğer taraftan sorumluların göndermiş olduğu savunmalarda, belediye başkanlarının 14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu kararı uyarınca sorumlu tutulamayacağı belirtilmişse de, Sayıştay Genel Kurulu tarafından 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde sorumlu tutulacak görevli ve yetkililerin belirlenmesi hususunda alınan 14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Kararda;

“2- Üst Yöneticiler

…

Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.

Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” denilmek suretiyle üst yöneticilerin sorumlulukları düzenlenmiştir.

Üst yöneticiler işlerin gidişatından harcama yetkililerinin ve diğer görevlilerin bilgilendirmeleri ve raporları ile bilgi sahibi olmaktadırlar. Bununla birlikte üst yöneticilerin özel kanunlardan doğan Sayıştaya karşı mali sorumlulukları olabileceği gibi, münferit bir olayda sorumluluklarına hükmedilmeleri de gerekebilir. Bu husus, meselenin Sayıştay yargısında görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konudur.

Dolayısıyla bu aşamada bir genelleme yaparak üst yöneticilerin, işlemlerin hukuka uygun olarak yürütülmesinden sorumlu olacakları ya da olmayacakları yönünde bir görüş belirtilmesi uygun bulunmamaktadır.”

denilerek üst yöneticilerin sadece meclislerine karşı sorumlu olmadığı, özel kanunlarda yapılan düzenlemeler ve somut olayın Sayıştay tarafından yargılanması esnasında ortaya çıkan durumlar çerçevesinde üst yöneticilerin sorumluluklarına hükmedilebileceği belirtilmiştir. Söz konusu olayda Belediye Başkanının Üst Yönetici sıfatıyla ödemeye dayanak oluşturan mevzuata aykırı sözleşmeyi imzalamış olması nedeniyle oluşan kamu zararıyla illiyet bağı bulunmaktadır.

Kamu zararı; rapor maddesinde açıklandığı üzere, mevzuata aykırı hüküm konulmak suretiyle sosyal denge sözleşmesi imzalanmasından doğmuştur. Ödeme emri belgesini harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak imzalayan görevlilerin, sözleşmenin imzalanması aşaması/kamu zararının doğması ile ilgili herhangi bir işlemleri yoktur. Anılan kamu görevlileri, içerik olarak tekemmül etmiş sözleşmeden kaynaklanan idare borcunu yerine getirmişlerdir. Bu görevlilerin idare adına Üst Yönetici (Belediye Başkanı) tarafından imzalanan sözleşmenin gereklerini yerine getirmemek gibi bir seçenekleri de bulunmamaktadır.

Bu itibarla, idare adına imzalanan sosyal denge sözleşmesinden kaynaklanan ve idarenin yükümlüklerini yerine getirmek için düzenlenen ödeme emri belgelerini, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak imzalayan kamu görevlilerinin, bu sözleşmeden kaynaklanan kamu zararından sorumlulukları bulunmamaktadır.

Buna göre; Belediye Başkanı Üst Yönetici sıfatıyla ödemeye dayanak oluşturan mevzuata aykırı sözleşmeyi imzalamış olması nedeniyle oluşan kamu zararından tek başına sorumludur.

Yukarıdaki yer verilen tüm mevzuat ve sosyal denge sözleşmesi hükümlerinin değerlendirilmesi sonucunda; belediye başkanı ve başkan yardımcılarına sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu ortaya çıkan toplam ... TL kamu zararının Üst Yönetici (Belediye Başkanı) ... münferiden 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle birlikte ödettirilmesine,

İşbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğu ile;

Azınlık Görüşü:

Üye ... sorumluluğa ilişkin azınlık görüşü:

Kamu zararı; rapor maddesinde açıklandığı üzere, mevzuata aykırı hüküm konulmak suretiyle sözleşme imzalanmasından doğmuştur. Bu nedenle kamu zararı kararına katılmakla birlikte; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu zararı” başlıklı 71’inci maddesinde, kamu zararı; “Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır” şeklinde tanımlanmış olup kamu zararının sorumluları, sosyal denge tazminatı sözleşmesini mevzuata uygun olmayan bu haliyle imzalayan Belediye Başkanı ile 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddeleri gereğince ödeme

emri evraklarında imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileridir. Buna göre; kamu zararından belediye başkanı ile birlikte harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin de sorumlu tutulmaları gerekir.