Sayıştay 2. Dairesi 35780 Kararı - Özel Bütçeli İdareler İhale Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 2

• Karar Tarihi: 14.12.2023

• Karar No: 35780

• İlam No: 216

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Diğer Özel Bütçeli İdareler

• Hesap Yılı: 2019

• Konu: İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Yeni birim fiyat

... İnşaat A.Ş. yüklenimindeki “...İşi” nde; “Kazıdan Çıkan Malzemenin 1100 m Uzaklıktaki Depo Alanına Taşınması İşi” iş kalemi için; sözleşmeye aykırı olarak yeni birim fiyat düzenlenmesi nedeniyle kamu zararına sebebiyet verildiği görülmüştür.

… tarihinde açık ihale usulü ile ihale edilen “... İşi” kapsamında yer alan “… Her Türlü Zeminde Kazı Yapılması, Kazıdan Çıkan Malzemenin Depoya ve Dolguya Konulması” başlıklı iş kalemine ait birim fiyat tarifinde;

“Birim Fiyata Dahil Olan Masraflar:

...her sınıf malzemenin ayrı ayrı taşıtlara yüklenmesi, dolguya veya depo sahasına taşınması, depo sahalarındaki ve İdarece gösterilen yerlere boşaltılması, kazı, dolgu yeri ve depo sahalarının tesviye ve tanzimi, depoya konulan malzemelerin tesviye ve tanzimi, kazı ve depo sahaları içinde geçici servis yolları yapılması,... ile aşağıda “Birim Fiyata Dahil Olmayan Masraflar” başlığı altında sayılanlar dışında kalan diğer bütün işlerin yapılması, gereken her türlü işçilik, malzeme, ekip, ekipman, iş makinaları, yükleme, boşaltma, istif röpriz, nakliye, enerji, su vs. gibi giderler...

Birim Fiyata Dahil Olmayan Masraflar:

Yok”

Hükmüne yer verilmiştir.

Buna göre; kazı nakli birim fiyata dahil olmakla birlikte tarifte mesafenin belirtilmediği görülmektedir. Söz konusu tarifte de yer aldığı üzere; “her sınıf malzemenin ayrı ayrı taşıtlara yüklenmesi, depo sahasına taşınması, depo sahalarındaki İdarece gösterilen yerlere boşaltılması, kazı yeri ve depo sahalarının tesviye ve tanzimi, depoya konulan malzemelerin tesviye ve tanzimi, kazı ve depo sahaları içinde geçici servis yolları yapılması,...” birim fiyata dahil olup, mesafe belirtilmese de “… Her Türlü Zeminde Kazı Yapılması, Kazıdan Çıkan Malzemenin Depoya ve Dolguya Konulması” imalatı kapsamında her sınıf malzemenin ayrı ayrı taşıtlara yüklenmesi, depo sahasına taşınması, depo sahalarındaki İdarece gösterilen yerlere boşaltılması gerektiği açıktır.

Sorumluların yaptıkları savunmalarda, “… Her Türlü Zeminde Kazı Yapılması, Kazıdan Çıkan Malzemenin Depoya ve Dolguya Konulması” iş kalemini oluşturan analiz girdilerinde Yeni Birim Fiyat tespitine esas 500 m mesafenin yer aldığı, ihale dokümanındaki poz bileşenlerinin birim fiyat tariflerinin mütemmim cüzü olduğu ve İdare ile Yükleniciyi bağladığı belirtilmektedir. Savunmalarda poz bileşenleri olarak ifade edilen dokümana; Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Sınır değer tespiti ve aşırı düşük teklifler” başlıklı 45’inci maddesinde yer verildiği görülmektedir. Söz konusu Tebliğin 45.1.4’üncü maddesinde;

“45.1.4.(Değişik: 07/06/2014-29023 R.G./ 23.md.) İdare tarafından ihale dokümanı kapsamında;…

1. b) Anahtar teslimi götürü bedel işlerde; iş kalemleri ve/veya iş gruplarının yapım şartlarına bağlı kalınarak, her iş kalemi/iş grubunun içeriğine göre analizde yer almasını istediği “malzeme, işçilik, makine ve diğerleri (varsa; nakliyeler, inşaat yerindeki yükleme, boşaltma, yatay ve düşey taşımalar, zamlar vb. )” sadece girdi cinslerinin belirlendiği, analiz girdileri ile miktarlarının ve tutarlarının belirtilmediği,

(Ek-Y.2)'de yer alan örneğe uygun analiz formatının isteklilere verilmesi, isteklilerin de tekliflerinin aşırı düşük olarak tespit edilerek kendilerinden açıklama istenmesi durumunda, yapacakları açıklamada sunacakları analizlerin verilen bu formata uygun olması gerekmektedir.”

Denilmektedir.

Buna göre söz konusu poz bileşenleri, isteklilerin tekliflerinin aşırı düşük olarak tespit edilerek kendilerinden açıklama istenmesi durumunda, yapacakları açıklamada sunacakları analizlerin, verilen bu formata uygun olmasını temin etmek üzere verilen bir doküman olup bu dokümanın aşırı düşük teklif kapsamında açıklama istenmesi durumunda anlam ifade edeceği açıktır. Bunun dışında birim fiyat tariflerinin mütemmim cüzü olma fonksiyonu bulunmamaktadır. Kaldı ki, örnek analiz formatı ancak, isteklilerin tekliflerinin aşırı düşük olarak tespit edilerek kendilerinden açıklama istenmesi durumunda, söz konusu açıklamalar noktasında bir örnek uygulama sağlamak amacıyla kullanılabilecektir.

Nitekim 20.02.2013 tarih ve 2013/10 sayılı Yüksek Fen Kurulu Kararı'nda;

“…gerek yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 60. ve gerekse Kamu İhale Genel Tebliğinin 45.1.4. maddesinde de belirtildiği üzere, İdari Şartnamenin 5.1.(e) maddesinde ifade edilen analiz formatlarının ancak aşırı düşük bedel sorgulaması sırasında, açıklama istenen iş kalemleri ile ilgili, istekliler tarafından verilecek açıklamalar sırasında kullanılabileceği, bunun dışında sözleşmeye esas olabilecek herhangi bir birim fiyat ve fiyat tarifi niteliğinde bulunmadığı durumu bilinmektedir.…”

denilmek suretiyle; örnek analiz formatlarının ancak aşırı düşük bedel sorgulaması sırasında, açıklama istenen iş kalemleri ile ilgili, istekliler tarafından verilecek açıklamalar sırasında kullanılabileceği, bunun dışında sözleşmeye esas olabilecek herhangi bir birim fiyat ve fiyat tarifi niteliğinde bulunmadığı ifade edilmiştir.

Buna göre; “... İşi” nde; “Kazıdan Çıkan Malzemenin 1100 m Uzaklıktaki Depo Alanına Taşınması İşi” iş kalemi için; sözleşmeye aykırı olarak yeni birim fiyat düzenlenmesi sonucu kamu zararına sebebiyet verilmiştir.

Diğer taraftan yeni birim fiyat tutanağına imzası olanlar dışında harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğa dahil edilmesine itirazda bulunulduğu görülmektedir.

Sorumluluk Yönünden İnceleme:

Ödeme emri belgeleri üzerinde imzası bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri ile hakediş raporunu ve yeni fiyat tutanağını imzalayanlar açısından bir değerlendirme yapılacak olursa;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 32’nci maddesinde:

“Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

Aynı Kanunun 33’üncü maddesinde:

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler. …

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar. …”

Hükümleri yer almaktadır.

14.06.2007 tarih ve 5189/1 no.lu “5018 sayılı Kanun Çerçevesinde Sorumlu Tutulacak Görevli ve Yetkililerin Belirlenmesi Hakkında Sayıştay Genel Kurul Kararında; harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan sorumlu olduklarına; asli bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiğine karar verilmiştir.

Yine aynı Kararın “Gerçekleştirme Görevlileri” başlıklı 4’üncü maddesinin “Kurul, Komisyon veya Benzeri Bir Organca Düzenlenen Gerçekleştirme Belgelerinde Sorumluluk” başlıklı (c) fıkrasında da:

“5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca mali işlemin gerçekleştirilmesinde görevli olanların sorumluluğu, bu işlemleri yetkili ve görevli olarak yapmalarına ve yapılan giderin bu kişilerce düzenlenen belgeye dayanılarak yapılması hususlarına göre belirlenmektedir.

Bu nedenle mevzuatına göre oluşturulan kurul, komisyon veya benzeri bir organ tarafından düzenlenen keşif, rapor, tutanak, karar veya ödemeye esas benzeri belgelerden doğacak sorumluluğa, işlemi gerçekleştiren ve bu belgeyi düzenleyip imzalayan kurul üyelerinin de dahil edilmeleri ve bu işlem nedeniyle harcama yetkilisiyle birlikte sorumlu tutulmaları gerektiğine çoğunlukla,”

Denilmiştir.

Bu hükümler karşısında; kamu zararına yol açan durum yeni fiyatın mevzuata aykırı tespit edilmiş olmasından kaynaklandığı için yeni fiyat tutanağı üzerinde imzaları bulunanlar ile hakediş raporlarını ve ödeme emri belgelerini imzalayanlar kamu zararından sorumludurlar.

Diğer taraftan hakediş ödemeleri kümülatif olarak düzenlenmektedir ve kendi dönemlerinde ödenen hakedişleri herhangi bir ihtirazi kayıt koymadan imzalayan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileri geçmiş hakedişlerde yapılan fazla ödemelerden sorumludurlar.

Sonuç olarak, “...İşi” nde; “Kazıdan Çıkan Malzemenin 1100 m Uzaklıktaki Depo Alanına Taşınması İşi” iş kalemi için; sözleşmeye aykırı olarak yeni birim fiyat düzenlenmesi sonucu sebebiyet verilen ... TL kamu zararının

... TL’sinin Harcama Yetkilisi (Bölge Müd.) ..., Gerçekleştirme Görevlileri (Şube Müd.) ..., (İnş. Müh.) ..., (İnş.Tek) ..., (Proje ve İnş. Şube Müd.) ..., (Bölge Müd. Yrd.) ... ve Diğer Sorumlular (İnş. Müh.) ..., (İnş.Müh.) ..., (Bölge Müd. Yrd.) ... ve (Bölge Müd.) ...;

... TL’sinin Harcama Yetkilisi (Bölge Müd.) ... Görevlileri (Şube Müd.) ..., (Şube Müd. V.) ..., (İnş. Müh.) ..., (İnş.Müh.) ..., (Proje ve İnş. Şube Müd.) ..., (Bölge Müd. Yrd.) ... ve Diğer Sorumlular (İnş. Müh.) ..., (İnş.Müh.) ..., (Bölge Müd. Yrd.) ... ve (Bölge Müd.) ...

Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle birlikte ödettirilmesine,

İşbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55 inci maddesi uyarınca Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğu ile;

Azınlık Görüşü

Üye ... azınlık görüşü;

“Kamu zararı tespitine katılmakla beraber; ... İşinde; “Kazıdan Çıkan Malzemenin 1100 m Uzaklıktaki Depo Alanına Taşınması İşi” iş kalemi için; kamu zararını doğuran sebep sözleşmeye aykırı yeni birim fiyat düzenlenmesi olup bu nedenle yeni birim fiyat düzenlenmesi aşamasında dahli bulunanlara sorumluluk yüklenmesi gerekmektedir. Bu sürecin dışındaki Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlilerinin ise yüklenici ile anlaşılarak belirlenen yeni birim fiyatlar ile ilgili herhangi bir müdahalede bulunmaları mümkün değildir. Yeni birim fiyat yapım sürecine dahil olmayan görevliler ile kamu zararı arasında illiyet bağı bulunmadığından bu kişilere sorumluluk yüklenmemesi gerekir.”