Sayıştay 2. Dairesi 35609 Kararı - Yüksek Öğretim Kurumları Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 2

• Karar Tarihi: 24.12.2019

• Karar No: 35609

• İlam No: 357

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Yüksek Öğretim Kurumları

• Hesap Yılı: 2015

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

… Üniversitesi Sosyal Tesisler İşletmesinin müdürlerine ve müdür yardımcısına yasal hükümlere aykırı bir şekilde fazla çalışma ücreti ödendiği görülmüştür.

1982 tarihli Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 128 inci maddesinde;

"Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.

Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır…"

hükmüyle, memurların aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi gerektiği vurgulanmıştır.

Devlet memurlarının belirlenmiş olan çalışma saatleri dışındaki fazla çalışmalarının telafi edilmesi konusunda mevzuatımızda iki sistem benimsenmiş durumdadır. Buna göre fazla çalışma, ücretle ya da izin suretiyle karşılanmaktadır. Memurların fazla çalışmalarının ücretle karşılanması hususu; teşkilat kanunlarındaki hükümlere, 657 sayılı Kanunun 178 inci maddesine, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 13 üncü maddesine, bütçe kanunlarına, toplu sözleşme hükümlerine dayanmaktadır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun "Çalışma Saatleri" başlıklı 99 uncu maddesinde,

"Memurların haftalık çalışma süresi genel olarak 40 saattir.

Bu süre Cumartesi ve Pazar günleri tatil olmak üzere düzenlenir.

Ancak özel kanunlarla yahut bu kanuna veya özel kanunlara dayanılarak çıkarılacak tüzük ve yönetmeliklerle, kurumların ve hizmetlerin özellikleri dikkate alınmak suretiyle farklı çalışma süreleri tespit olunabilir.

…"

"Günlük Çalışma Saatlerinin Tespiti" başlıklı 100 üncü maddesinin birinci fıkrasında;

"Günlük çalışmanın başlama ve bitme saatleri ile öğle dinlenme süresi, bölgelerin ve hizmetin özelliklerine göre merkezde Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca, illerde valiler tarafından tespit olunur.

…"

Hükümleri bulunmaktadır.

Aynı Kanunun 147 nci maddesinde “fazla çalışma ücreti” kurumların, bu Kanunun 178 inci maddesinde yazılı esaslar çerçevesinde normal çalışma saatleri dışında çalıştırdıkları memurlara, fazla çalışma saati itibariyle ödenen para şeklinde tanımlanmış, “Fazla Çalışma Ücreti” başlıklı 178 inci maddesinde ise aynen;

"A) 99 ve 100 üncü maddeler hükümleri uyarınca tespit olunan günlük çalışma saatleri dışında;

a) Salgın hastalık ve tabii afetler gibi olağanüstü hallerin olması (Bu hallerin devamı süresince),

b) Fabrika, atölye, şantiye, işletme gibi yerlerde İş Kanununa tabi olarak işçi çalıştıran kurumlarca hizmetin gereği olarak işçi ile birlikte çalışma saatleri ve günü dışında çalışmanın zorunlu bulunması,

hallerine münhasır olmak üzere, yapılan fazla çalışmalar ücretle karşılanır.

Yukarıda sayılan hallerde yaptırılacak fazla çalışmanın süresi ve saat başına ödenecek ücret Bakanlar Kurulu kararı ile belirlenir."

B) Kurumlar gerektiği taktirde personelini günlük çalışma saatleri dışında fazla çalışma ücreti vermeksizin çalıştırabilirler. Bu durumda personele yaptırılacak fazla çalışmanın her sekiz saati için bir gün hesabı ile izin verilir. Ancak, bu suretle verilecek iznin en çok on günlük kısmı yıllık izinle birleştirilerek yılı içinde kullandırılabilir. Fazla çalışmanın uygulama esas ve usulleri Devlet Personel Başkanlığı ile Maliye Bakanlığınca müştereken belirlenir…"

hükmüne yer verilmiştir.

Günlük çalışma saatleri dışında yapılacak fazla çalışmanın uygulanmasına ilişkin esaslar ise 19/02/1975 tarihli ve 7/9493 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ekinde yürürlüğe konulan Fazla Çalışmanın Uygulama Esaslarını Gösterir Yönetmelikte düzenlenmiştir. Mezkur Yönetmeliğin "Fazla Çalışmanın Ücretle Karşılanması" başlıklı V. Bölümünün 8 inci maddesinde;

"Devlet Memurları Kanununun 99. ve 100. maddeleri hükümleri uyarınca tespit olunan günlük çalışma saatleri dışında ve aşağıdaki şartların gerçekleşmesi hallerinde fazla çalışma ücretle karşılanır:

a) Görevin kanun ile belirli bir süre içinde bitirilmesinin zorunlu bulunması,

b) İnsan, hayvan ve bitkilerle ilgili hastalıklar, arızalar ile tabii afetler gibi olağanüstü hallerin oluşu (Bu hallerin devam süresince)

c) İş Kanununa tabi olarak işçi çalıştıran kurumlarca hizmetin gereği olarak işçi ile birlikte çalışma saatleri ve günü dışında çalışmanın zorunlu bulunması,

d) Görevin gereği olarak çalışma saatlerini aşması zorunlu işlerde çalışılması.

Ancak, 1, 2 ve 3. derece yönetici kadrolarında bulunanlara fazla çalışma ücreti ödenmez."

9 uncu maddesinde;

"Bakanlıklar ve müstakil bütçeli kuruluşlar 8. maddenin (a), (c) ve (d) fıkraları gereğince yapılacak fazla çalışma için gerekçeli teklif hazırlarlar."

10 uncu maddesinde de;

"Genel ve Katma Bütçeli Kurumlar, Maliye Bakanlığı ile bütçe mutabakatını sağladıktan; Belediye ve İl Özel İdareleri, bütçelerini vesayet makamlarına tasdik ettirdikten sonra dokuzuncu maddenin (a), (c) ve (d) fıkraları kapsamına giren fazla çalışma taleplerini Devlet Personel Dairesine (Bu Dairenin bağlı bulunduğu Devlet Bakanlığı kanalı ile) gönderirler."

hükümleri bulunmaktadır.

11/10/2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile, memurların farklı mevzuata dayanan kurumsal fazla çalışma ödemeleri kaldırılmış, bunların yerine 27/06/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 13 üncü maddesinde;

"Belirli bir sürede bitirilmesi gereken zorunlu ve istisnai işlerden, her defasında ayrıca Bakanlar Kurulu kararı alınması kaydıyla, Bakanlar Kurulunca uygun görülenlerde çalışan 657 sayılı Kanuna tabi personele, ayda elli saati ve bir yılda altı ayı geçmemek üzere yılı merkezi yönetim bütçe kanununda belirlenen fazla çalışma saat ücretinin beş katını aşmamak kaydıyla ilgili kurumun önerisi ve Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca belirlenen çalışma süresi, miktar, usul ve esaslar dahilinde fazla çalışma ücreti ödenebilir. Bu ödeme damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmaz. Diğer mevzuat hükümleri çerçevesinde yaptıkları fazla çalışma karşılığında herhangi bir ad altında ödeme yapılan personele bu madde uyarınca ayrıca fazla çalışma ücreti ödenmez."

hükmü düzenlenmiştir. Ancak bu hükme göre ödeme yapılabilmesi, bu hususta Bakanlar Kurulu Kararı alınmasına bağlanmıştır.

Görüleceği üzere, fazla çalışmanın ücretle karşılanması konusu mevzuatımızda özel olarak düzenlenmiş, şartları tahdidi olarak sayılmış, usulü belirlenmiştir. Bu durumlar dışında memurlara fazla çalışma ücreti ödenmesi Sosyal Tesisler Kurma ve İşletme Yönergesi ve/veya Üniversite Yönetim Kurulu kararı ile de olsa mümkün değildir.

27/06/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 13 üncü maddesindeki şartların gerçekleştiği durumda dahi alınabilecek fazla çalışma ücreti ayda elli saati ve bir yılda altı ayı geçmemek üzere yılı merkezi yönetim bütçe kanununda belirlenen fazla çalışma saat ücretinin beş katı ile sınırlıdır. Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ve Kanun Hükmünde Kararname ile belirlenen bu limitin üzerinde fazla çalışma ücreti belirlemek bahsedilen yasal hükümler gereği söz konusu değildir. Ancak, Üniversite Senatosunda kabul edilen … Üniversitesi Sosyal Tesisler Kurma ve İşletme Yönergesi’nde yapılan bir düzenleme ile işletme müdürüne Yılı Bütçe Kanunu ile belirlenen fazla mesai ücretinin 15 (onbeş) katı ve diğer personel için ise 8 (sekiz) katına kadar ve ayda en çok yüz elli (150) saate kadar fazla çalışma ücreti ödendiği tespit edilmiştir.

5018 sayılı Kanun Çerçevesinde Sorumlu Tutulacak Görevli ve Yetkililerin Belirlenmesi Hakkında Sayıştay Genel Kurul Kararının (5189/1) Sorumluların ve Harcama yetkililerinin açıklandığı bölümde,

"b) Kurul, Komite veya Komisyon Üyelerinin Harcama Yetkisinden Doğan Sorumluluğu 5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinin üçüncü fıkrasında, “Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur” denilmektedir. Kurul halinde görev yapan karar organlarının genellikle icra yetkileri bulunmamaktadır. Ancak Savunma Sanayi Müsteşarlığında olduğu gibi bazı kuruluşların karar organlarının icra yetkisi bulunmaktadır. Bu nedenle Kanunun 31’inci maddesinin üçüncü fıkrasında sayılan yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk belirlenirken; kararın, harcama talimatının unsurlarını taşıyıp taşımadığının ve kurul, komisyon veya komitenin harcama sürecinde rol alıp almadığının belirlenmesi gerekmektedir. Bu durumda;

• Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim organlarının kararı, harcama talimatının taşıması gereken unsurları taşıyor ve kurul, komisyon, komite harcama sürecinde yer alıyorsa, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul, komite veya komisyona ait olacağına,

• Yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim organlarının kararı, harcama talimatının taşıması gereken unsurları taşıyor, ancak kurul, komisyon, komite harcama sürecinde yer almıyorsa, yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komitenin sadece harcama talimatının kanun, tüzük ve yönetmeliklere uygun olmasından sorumlu olacağına,

• Yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim organlarının kararı bir giderin yapılması için harcama yetkilisine izin verme şeklinde düzenlenmiş ise, bu halde kurul, komisyon veya komitenin harcamaya izin veren kararın kanun, tüzük ve yönetmeliğe uygun olmasıyla sınırlı olarak sorumlu olacağına,"

şeklinde alınan karar gereğince, … Üniversitesi Sosyal Tesisler Kurma ve İşletme Yönergesinin kabul edildiği … Üniversitesi Senatosu'nun … tarih ve 10 no.lu oturumunda yer alan senato üyeleri alınan kararın kanun, tüzük ve yönetmeliklere uygun olmamasından dolayı sorumlu tutulmuşlardır.

Senato üyeleri savunmalarında her ne kadar 1982 tarihli Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "Zorla Çalıştırma Yasağı” başlıklı 8 inci maddesinde hiç kimsenin zorla çalıştırılamayacağı ve angaryanın yasak olduğunu, 50 inci maddesinin üçüncü fıkrasında ise dinlenme hakkının anayasal güvence altına alındığını ifade etmiş olsalar da yine Anayasanın 128 inci maddesinde memurların aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi gerektiği belirtilmiştir. Kaldı ki, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinin (h) bendinde kamu gideri, kanunlarına dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal ve hizmet bedelleri,…ile diğer giderler olarak tanımlanması suretiyle kamu giderlerinin kanuniliğine vurgu yapılmıştır. Dolayısıyla kanunlara dayanmayan herhangi bir giderin kamu gideri olabilmesi mümkün bulunmamaktadır. Nitekim yukarıda da ayrıntılı olarak açıklandığı gibi fazla çalışmanın şartları, kimlere fazla çalışma yaptırılabileceği, yapılan fazla çalışma karşılığında ödenecek ücret veya kullandırılacak izinler Kanunlar ve ilgili diğer mevzuatta belirlenmiştir. Dolayısıyla mevzuatta yer alan bu hükümler dikkate alınmadan Üniversite Senatosunun aldığı karar ile yürürlüğe sokulan … Üniversitesi Rektörlüğü Sosyal Tesisler Kurma ve İşletme Yönergesi ile yapılan düzenlemeler üzerine kişilere fazla çalışma yaptırılması ve fazla çalışma ücreti ödenmesi Anayasaya ve ilgili diğer mevzuata aykırıdır.

Sorumlular savunmalarında ayrıca Üniversite Senatosunun söz konusu Yönergenin kabul edilmesi kararının 2547 sayılı Kanunun 14/b-2 düzenlemesi uyarınca “istişari” nitelikte olup kararın icrai ve bağlayıcı olmadığını; bu bakımdan Yönerge hükmünün harcama talimatının taşıması gereken unsurları (doğrudan doğruya harcamayı gerçekleştirecek makama ithafen bir talimat, spesifik olarak belli bir kişiye tam yahut yaklaşık olarak kaç TL tutarında ödeme yapılacağına ilişkin bir muhteviyat) taşımadığını; üniversitenin akademik organı olan Senatonun Sosyal Tesiste kimin ne kadar süre ile çalıştığını tespit etmek gibi bir görevi ve yetkisi olmadığından gerçekleştirme belgesinin düzenlemesi ve tutarın ödenmesi işlemlerinin herhangi bir kısmından da haberdar olmalarının mümkün olmadığını belirtmiş olsalar da söz konusu Yönergenin “Yürürlük” başlıklı 36 ncı maddesinde bu Yönergenin, Üniversite Senatosunda kabul edildiği tarihte yürürlüğe gireceği belirtilmiştir. Kaldı ki bahsi geçen ödemelerin tek dayanağı Senato kararı ile kabul edilerek yürürlüğe giren Yönergenin “Fazla Mesai Ücreti” başlıklı 33 üncü maddesidir. Dolayısıyla söz konusu Senato kararı ile kabul edilen Yönerge ile böyle bir hüküm getirilmemiş olsaydı bahse konu ödemeler gerçekleşmemiş olacağından Senato üyelerinin sorumluluğa dahil olmadıklarına dair savunmaları geçersiz kalmaktadır.

Senato üyelerinin sorumluluğu 5018 sayılı Kanun Çerçevesinde Sorumlu Tutulacak Görevli ve Yetkililerin Belirlenmesi Hakkında Sayıştay Genel Kurul Kararında da belirtildiği üzere 5018 sayılı Kanundan gelen bir sorumluluk olup “ve benzeri kurul veya komite” denilmek suretiyle harcama yetkisinin kapsamı genişletilmiştir. Nitekim söz konusu 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararında, bu kurul, komisyon veya komite kararları harcama talimatının taşıması gereken unsurları taşıyıp taşımamalarına göre ayrılmıştır. Buna göre, savunmalarda da dile getirildiği üzere, kurul (komite, Senato v.b.) kararının, harcama talimatının taşıması gereken unsurları taşımaması halinde dahi, kurul, komisyon veya komitenin harcamaya izin veren kararın kanun, tüzük ve yönetmeliğe uygun olmasıyla sınırlı olarak sorumlu olacağı belirtilmiştir. Oysa, … Üniversitesi Sosyal Tesisler Kurma ve İşletme Yönergesinin “Dayanak” başlıklı 3 üncü maddesinde bu Yönergenin dayanağı olarak belirtilen hiçbir mevzuatta (2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 14, 46 ve 47 inci maddesi, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 191 inci maddesi, Maliye Bakanlığınca yayınlanan Kamu Kurum ve Kuruluşlarınca İşletilen Sosyal Tesislerin Muhasebe Uygulamalarına Dair esas ve usuller, kamu Sosyal Tesislerine İlişkin Tebliğ ile yılı bütçe kanunları), fazla çalışma ücretinin belirlenmesi için Üniversiteye ya da herhangi bir birimine yetki verilmediği görülecektir.

… Üniversitesi Sosyal Tesisler İşletmesinin Müdürü … ile Müdür Yardımcısı … yasal hükümlere aykırı olarak fazla çalışma ücreti ödenmesi sonucu oluşan toplam … TL’nin Harcama Yetkilisi …, Gerçekleştirme Görevlisi … ve Diğer Sorumlular …’e müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle birlikte ödettirilmesine,

İşbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi uyarınca Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle,