Sayıştay 2. Dairesi 29172 Kararı -

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi:

• Yılı: 2004

• Daire: 2

• Dosya No: 29172

• Tutanak No: 29907

• Tutanak Tarihi: 05.02.2008

• Konu:

KARAR

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü:

1. 304 sayılı ilamın 7. maddesiyle;Belediyede çalışan memur personele mevzuata aykırı olarak ikramiye adı altında 584.928.710.000 TL.ödenmesi nedeniyle tazmin hükmü verilmiştir.

Dilekçi dilekçesinde özetle; belediye memurlarına ikramiye adı altında yapılan ödemelerin, Anayasanın 49, 53 ve 90. maddeleri, İLO Sözleşmesi, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve bu konuda verilen Danıştay Kararı ve doktrin dikkate alındığında hukuka uygunluğunu gösteren yasal dayanakların bulunduğunun anlaşılacağını, uluslararası sözleşmelerin bağlayıcı olduğu ve bu sözleşmelere göre memurun durumunu iyileştirici işlemler yapılmasında hukuka aykırılık bulunmadığı hususunun yüksek yargı organları tarafından da kabul edildiğini, Belediye ile taraf sendika arasında imzalanan sözleşme gereği yapılan ödemede tazmini gerektirecek mevzuata aykırı herhangi bir husus bulunmadığını belirterek çalışma yaşamına ilişkin hak ve özgürlüklerin 1987 tarihli Birleşmiş Milletler Genel Kurulu kararı uyarınca "insan hakları" arasında mütalaa edildiğini, çalışma yaşamına ilişkin evrensel hukuki değerler haline gelmiş bulunan hak ve özgürlüklerin İse İnsan hakları Evrensel Bildirgesi, İnsan Hakları ve Temel Özgürlükler Avrupa Sözleşmesi ve Avrupa Sosyal Şartı gibi evrensel belgelerle tanımlandığını, sözleşme hakkının da çalışma yaşamına ilişkin hak ve özgürlük olduğunu, buna göre de Anayasasını İnsan haklarına ve evrensel değerlere saygılı hukuk devleti ilkesi üzerine oturtan bir ülke bakımından sözleşme hakkının da evrensel bîr değer olarak yasalar üstü bir konuma sahip olduğunu, Anayasanın 90. maddesinin son fıkrasında yapılan değişikliklerle, uluslar arası sözleşmelerin yasalar ve hatta Anayasa üstü hukuksal normlar haline geldiği nazara alındığında, 3848 sayılı Kanunla onaylanan 151 sayılı ILO sözleşmesi delaletiyle kapsamı içerisine kamu görevlileri de girecek şekilde genişletilen 98 sayılı Sözleşmenin 4. maddesinin de toplu pazarlık müessesini tüm çalışanlar bakımından bir hak olarak tanımladığını, özgür ve gönüllü toplu pazarlık hakkının, hukuka aykırı kabul edilerek, tarafına zimmet çıkarılmasının hukuka ve hukukun genel ilkelerine ve uluslararası hukuka aykırı olduğunu ifade ederek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını istemektedir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Kapsam” başlıklı 1. maddesine göre belediyede çalışan memurlar bu Kanunun kapsamı içinde bulunmaktadır.

Aynı Kanunun 2. maddesinde, Devlet Memurlarının hizmet şartları, nitelikleri atanma ve yetiştirilmeleri, ilerleme ve yükselmeleri, ödev, hak, yükümlülük ve sorumlulukları, aylıkları ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin bu kanunla düzenleneceği ifade edildiğinden, belediyelerde çalışan memurların her türlü mali ve sosyal haklarının da diğer Devlet Memurlarında olduğu gibi, bu Kanun kapsamında mütalaa edilmesi gerekmektedir.

Aynı Kanununun mali hükümlerin kapsamını belirleyen 146. maddesinde aynen;

“Bu Kanunun birinci maddesinin birinci fıkrası kapsamına giren memurlar aylık, ücret, ödenek, hizmetle ilgili her çeşit ödeme ve bunların şekil ve şartları bakımından bu Kanundaki hükümlere, aynı maddenin ikinci fıkrası kapsamına giren memurlar özel kanunlardaki hükümlere tabidir.

Memurlara kanun, tüzük ve yönetmeliklerin ve amirlerin tayin ettiği görevler karşılığında bu Kanunla sağlanan haklar dışında ücret ödenemez, hiçbir yarar sağlanamaz. (Gençlik ve Spor hizmetleri uygulamasında fiilen görevlendirilecekler hariç).” hükmü bulunmaktadır.

Anayasanın “Toplu İş Sözleşmesi Hakkı” başlıklı 53. maddesinde - (Değişik: 23.7.1995-4121) “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. 128. maddenin ilk fıkrası kapsamına giren kamu görevlilerinin kanunla kendi aralarında kurmalarına cevaz verilecek olan ve bu maddenin birinci ve ikinci fıkraları ile 54. madde hükümlerine tabi olmayan sendikalar ve üst kuruluşları, üyeleri adına yargı mercilerine başvurabilir ve idareyle amaçları doğrultusunda toplu görüşme yapabilirler. Toplu görüşme sonunda anlaşmaya varılırsa düzenlenecek mutabakat metni taraflarca imzalanır. Bu mutabakat metni, uygun idari veya kanuni düzenlemenin yapılabilmesi için Bakanlar Kurulunun takdirine sunulur. Toplu görüşme sonunda mutabakat metni imzalanmamışsa anlaşma ve anlaşmazlık noktaları da taraflarca imzalanacak bir tutanakla Bakanlar Kurulunun takdirine sunulur. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usuller kanunla düzenlenir. Aynı işyerinde, aynı dönem için, birden fazla toplu iş sözleşmesi yapılamaz ve uygulanamaz.” denilmektedir.

Anayasanın bu hükmünün uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla 25.06.2001 tarih ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu yürürlüğe konulmuştur.

Toplu iş sözleşmesi hakkı, mevzuatımızda sadece işçiler için tanınmış olup, bu konuda memurlarla ilgili olarak çıkarılan 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda da sadece toplu görüşme hakkı tanınmış ve söz konusu kanunun 30. maddesiyle toplu görüşme yapma yetkisi de her hizmet kolunda en çok üyeye sahip sendika ile bunların bağlı bulunduğu konfederasyonlara tanınmıştır. Aynı kanunun 34. maddesinde; Toplu görüşmenin sonunda anlaşmaya varılırsa düzenlenen mutabakat metni uygun idari icrai ve yasal düzenlemeleri yapabilmesi için Bakanlar Kuruluna sunulur. Bakanlar kurulu üç ay içinde mutabakat metni ile ilgili uygun idari ve icrai düzenlemeleri gerçekleştirir ve kanun tasarılarını Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar, denilmektedir.

Görüldüğü üzere mutabakat metni memurlar üzerinde doğrudan uygulama imkanı olan bir metin olmayıp ancak Bakanlar Kurulunun idari ve icrai düzenlemeleri ile ve Kanunla uygulanabilir hale gelmektedir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununun Geçici 4. maddesinde; bu Kanunun yayımı tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmeleri akdetmeleri nedeniyle kamu görevlileri haklarında idari, mali veya adli takibat yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır, denilmektedir. Buradaki idari, mali veya adli takibat yapılamaz hükmü memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdetme nedenine bağlanmıştır. Yani memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdetme nedeniyle kamu görevlilerinin haklarında yetkiyi aşma ve görevi kötüye kullanma sebepleriyle açılan idari soruşturma ve davaları kapsamakta olup kanuni dayanağı olmayan ve 4688 sayılı yasaya da aykırı olan toplu iş sözleşmeleri hükümlerinin geçerli kabul edileceği anlamına gelmemektedir.

Uluslararası Çalışma Teşkilatının (İLO) değişik tarihlerde yapılan Genel Konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine Bakanlar Kurulunca tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiği görülmektedir.

Her ne kadar Anayasanın 90. maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası antlaşmalar kanun hükmünde olup, bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurulamamakta ise de, söz konusu sözleşmeyle sağlanan hakların hayata geçirilmesi, ancak bu husustaki mevzuat hükümlerinde gerekli değişikliklerin yapılması ve uygulama esaslarının belirlenmesi halinde mümkün olabilecektir. Esasen 151 sayılı İLO sözleşmesinde de, bu sözleşmenin uygulama alanına ve istihdam koşullarının belirlenmesi yöntemlerine ilişkin bazı konuların, ulusal yasalarla ve ulusal koşullara uygun olarak düzenleneceği vurgulanmıştır.

Mevzuatımızda yeni bir düzenleme yapılmadığı sürece, mevcut hükümlerin tespit ettiği memur statüsünün, akdi düzenlemelerle değiştirilmesi ve dolayısıyla belediyelerin, toplu iş sözleşmeleri akdetmek suretiyle veya başka birtakım tasarruflarla memurlar için yasalarda öngörülen hak ve statülerin dışına çıkılmasına yol açacak bir uygulamaya gitmeleri mümkün bulunmamaktadır.

Yukarıda açıklanan nedenlerle dilekçi iddialarının reddedilerek 304 sayılı ilamın 7. maddesi ile 584.928.710.000 TL.’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE,

2. 304 sayılı ilamın 8. maddesinde; Belediyenin çeşitli iş ve işlemlerini denetleyen İçişleri Bakanlığı Kontrolörleri tarafından atanan bilirkişilerin ücretlerinin belediye bütçesinden ödenmesi nedeniyle 2.369.668.062 TL.ye tazmin hükmü verilmiştir.

Dilekçi dilekçesinde özetle; İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü'nün 18.03.2004 tarih ve 45231 sayılı bilirkişi ücretleri konulu yazısı ile, Sayıştay 7. Dairesinin 30.01.2001 tarihli kararında İçişleri Bakanlığı Mülkiye Müfettişleri ve mahalli İdareler Kontrolörlerince istenilen bilirkişi incelemesi nedeni ile İl Özel İdareleri ve belediyelerin bilirkişi ücretlerinin kendi bütçelerinden ödenmesi gerektiğinin açıkça ifade edildiğini, bu sebeple ödemenin belediye bütçesinden yapılmış olduğunu, yasa ve uygulamaya aykırı davranma gibi bir kasıtlarının bulunmadığını, aksine İçişleri Bakanlığı tarafından belirlenen uygulamaya uygun ödeme yapıldığını belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını istemiştir.

3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 2/g maddesinde ülkenin idari bölümlere ayrılması, il ve ilçelerin genel idarelerini, mahalli idareleri ve bunların merkezi idare ile olan alaka ve münasebetlerini düzenleme görevi İçişleri Bakanlığı’na verilmiştir.

Yine aynı Kanunun 11.maddesinde Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün Bakanlığın Ana Hizmet Birimlerinden olduğu belirtilerek, Bakanlığın mahalli İdareler üzerinde sahip olduğu vesayet yetkisinin mevzuat hükümleri gereğince uygulanmasını sağlama görevinin anılan Genel Müdürlüğe verildiği görülmektedir.

Anılan Kanunu’nun 15.maddesinin (a) bendinde “Bakanlığın merkez birimlerinin, bağlı kuruluşların, il ve ilçelerin ve mahalli idarelerle bunlara bağlı ve bunların kurdukları veya özel kanunlarla kurulmuş birlik, işletme, müessese ve teşebbüslerin işlem ve hesaplarını teftiş etmek ve denetlemek, inceleme ve soruşturma yapmak” (c) bendinde ise “mahalli idarelerin seçilmiş veya tayin edilmiş organları ve bunların üyeleri ile diğer kamu görevlileri hakkında inceleme, araştırma ve soruşturma yapmak” görevleri İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı’na verilmiştir.

İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı Müfettişleri veya İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Kontrolörleri’nin Tekirdağ Çorlu Belediye Başkanlığı’nda yapmış olduğu inceleme, denetleme, araştırma ve soruşturma işlemleri 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un yukarıda bahsedilen hükümleri gereği Bakanlığın görevleri arasındadır. Teftiş, inceleme, soruşturma, araştırma işlemlerine yardımcı olacak bilgilere ulaşmak için müfettiş veya kontrolörce görevlendirilen bilirkişiler ve bilirkişiye gördürülen hizmetler inceleme araştırma ve soruşturma göreviyle ilgilidir ve bu görevlerin amacına ulaşmasına yardım etmektedir.

1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun 28.maddesinde her mali yıldan devletçe toplanacak gelirler ile ödenecek giderlerin bütçe kanununda belli edileceği, yine 45.maddesinde ise devlet hizmetlerinin gerekli kıldığı giderlerin her yılın bütçesine konulan ödenekten karşılanacağı hüküm altına alınmıştır. Bu sebeple genel bütçeli kuruluş olan İçişleri Bakanlığı’nın mahalli idareleri, kontrolörler veya müfettişler eliyle inceleme, denetleme, soruşturma ve araştırması sırasında satın alınan bilirkişilik hizmetinin bedelinin İçişleri Bakanlığı veya Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü bütçesine konulacak ödenekten karşılanması gerekir. Çünkü, hizmeti gördüren Belediye değil İçişleri Bakanlığıdır.

Belediye bütçesine konulan ödenek bizzat belediyenin görevlendireceği bilirkişilere yapılacak ödemelerle ilgili olup müfettiş ve kontrolörlerce görevlendirilen bilirkişilere yapılacak ödemelerle ilgisi bulunmamaktadır.

Ayrıca dilekçi iddialarına delil olarak gösterilen Sayıştay 7. Dairesinin anılan kararında da bu tür ödemelerin esasen belediye bütçesinden karşılanmasının mümkün olmadığı vurgulanmıştır.

Yukarıda açıklanan nedenlerle, 304 sayılı İlamın 8.maddesiyle 2.369.668.062 TL.ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE,

Karar verildiği 05.02.2008 tarih ve 907 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.