Sayıştay 1. Dairesi 51662 Kararı - Genel Bütçe Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Genel Bütçe Kapsamındaki İdareler

• Yılı: 2020

• Daire: 1

• Dosya No: 51662

• Tutanak No: 52542

• Tutanak Tarihi: 07.12.2022

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Ücret ve tazminatların fazla ödenmesi

95 sayılı İlamın 5 inci maddesiyle; … Genel Müdürlüğü … Daire Başkanı kadrosunda bulunanlara 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (II) sayılı Cetvelin (8) inci sırasında yer alan daire başkanları yerine Cetvelin (7) nci sırasında sayılan müstakil daire başkanları için öngörülen ücret ve tazminatların ödenmesinin mevzuata aykırı olduğu, ancak yapılan işlemin yetkili bir kamu idaresinin bu konudaki tespit ve değerlendirmesine istinaden yapıldığı gerekçesiyle … TL için ilişilecek husus bulunmadığına hükmedilmiştir.

…

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Temyize konu Daire Kararında, ... Genel Müdürlüğü bünyesindeki daire başkanlıklarının müstakil daire başkanlığı olarak kurulduğunu kabul etme imkânı bulunmadığı, bu nedenle söz konusu daire başkanlarına müstakil daire başkanlarına ödenmesi öngörülen ücret ve tazminatların ödenmesinin 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine aykırı olduğu, ancak söz konusu ödemelerin Devlet Personel Başkanlığınca 20.06.2014 tarihinde verilen görüş doğrultusunda yapıldığı, bir kamu zararından söz edebilmek için kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında eksilmeye neden olunması ve mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile sorumlular arasında illiyet bağı kurulması gerektiği, ancak ilgililerin bir kamu zararına sebep olmamak için gerekli girişimde bulundukları ve aldıkları görüş doğrultusunda işlem yaptıkları göz önünde bulundurulduğunda, yapılan ödeme nedeniyle sorumluların kasıt, kusur veya ihmallerinden söz edilemeyeceği gibi yapılan işlemle sorumlular arasında illiyet bağı da kurulamayacağı, ... Genel Müdürlüğü bünyesindeki daire başkanlarına müstakil daire başkanları için öngörülen zam ve tazminatların ödenmesi nedeniyle kamu zararı oluşmuşsa da yapılan işlemin yetkili bir kamu idaresinin bu konudaki tespit ve değerlendirmesine istinaden yapıldığı anlaşıldığından ödemeyi gerçekleştirenlere sorumluluk atfedilmesine imkân bulunmadığı, ifade edilerek sorguda kamu zararı olarak hesaplanan tutar için bu aşamada ilişilecek husus bulunmadığına hükmedildiği görülmektedir.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 10 uncu maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentleri kapsamında yer alan personelin ücret ve tazminat göstergelerinin yer aldığı ekli (II) sayılı Cetvelin (7) nci sırasında müstakil daire başkanları (Başbakanlık, bakanlık ve müsteşarlıklarda teşkilat kanunlarında hizmet birimi olarak tanımlanmış birimlerde) için ücret ve tazminat göstergeleri belirlenmişken, Cetvelin (8) inci sırasında diğer daire başkanları için ücret ve tazminat göstergeleri belirlenmiştir.

Buna göre, bir daire başkanının ekli (II) sayılı Cetvelin (7) nci sırasında belirlenen ücret ve tazminat göstergelerinden faydalanabilmesi için başbakanlık, bakanlık ve müsteşarlıklarda teşkilat kanunlarında hizmet birimi olarak tanımlanmış birimlerde müstakil daire başkanı olarak görev yapması gerekmektedir.

3046 sayılı Kanun’un mülga 5 inci maddesinde; bakanlıkların, merkez teşkilatı ile ihtiyaca göre kurulan taşra ve yurt dışı teşkilatından ve bağlı ve ilgili kuruluşlardan meydana geldiği ifade edilmiştir.

Aynı Kanun’un mülga 10 uncu ve 11 inci maddelerinde; bağlı kuruluşlar: bakanlığın hizmet ve görev alanına giren ana hizmetleri yürütmek üzere, bakanlığa bağlı olarak özel kanunla kurulan, genel bütçe içinde ayrı bütçeli veya katma bütçeli veya özel bütçeli kuruluşlar; ilgili kuruluşlar ise: özel kanun veya statü ile kurulan, iktisadi devlet teşekkülleri ve kamu iktisadi kuruluşları ile bunların müessese ortaklık ve iştirakleri veya özel hukuki, mali ve idari statüye tabi, hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları şeklinde düzenlenen kuruluşlar şeklinde tanımlanmıştır.

Mülga … Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Teşkilat” başlıklı 3 üncü maddesinde; “Bakanlık, merkez ve taşra teşkilatından oluşur.” hükmüne yer verilmiş, hizmet birimlerinin sayıldığı 6 ncı maddesinde ... Genel Müdürlüğü bakanlık hizmet birimleri arasında sayılmamıştır.

Aynı şekilde 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “…” başlıklı … Bölümü’nün “Teşkilat” başlıklı 98 inci maddesinde; “…; merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatından oluşur.” hükmüne yer verilmiş, hizmet birimlerinin sayıldığı 99 uncu maddesinde ... Genel Müdürlüğü bakanlık hizmet birimleri arasında sayılmamıştır.

Ancak, önce mülga 6083 sayılı Kanun’da, sonra 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 478-488 inci maddeleri arasında ... Genel Müdürlüğünün … Bakanlığına bağlı, teşkilat yapısı ayrıca düzenlenmiş bir bağlı kuruluş olduğu ifade edilmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, bağlı ve ilgili kuruluşlar bakanlıklardan ayrı teşkilat kanunlarıyla kurulan, kendi özel bütçeleri ve farklı statüleri olan kuruluşlardır. Bu kuruluşlar bakanlıkların teşkilat kanunlarında bakanlık bünyesindeki hizmet birimi olarak da tanımlanmamıştır. Dolayısıyla … Bakanlığının bağlı kuruluşu olan ... Genel Müdürlüğünün 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’de yer alan “Bakanlık” tanımı içerisinde değerlendirilmesi mümkün değildir.

Öte yandan, 3046 sayılı Kanun’un mülga 16 ncı maddesinde genel müdürlük, müstakil daire başkanlığı, danışma, denetim ve yardımcı birimlerin kurulmasının, kaldırılmasının, görev, yetki ve sorumluluklarının kanunla düzenleneceği; diğer daire başkanlıkları ile şube müdürlüklerinin hizmetin özelliğine göre ilgili bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu Kararı ile kurulacağı veya kaldırılacağı; bağlı kuruluşu ve taşra teşkilatı bulunan veya yürütmekle sorumlu oldukları hizmetler en az üç daire başkanlığı kurulmasını gerektiren ana hizmet birimlerinin genel müdürlük, diğer ana hizmet birimlerinin daire başkanlığı şeklinde teşkilatlandırılabileceği; görev ve hizmetin nitelik ve niceliğine göre en az üç şube müdürlüğü bulunmadıkça daire başkanlığı, en az üç daire başkanlığı bulunmadıkça genel müdürlük kurulamayacağı, ifade edilmiştir.

3046 sayılı Kanun’da ana hizmet birimleri esasında genel müdürlük ile müstakil daire başkanlıklarının kurulmasından ayrı ayrı bahsedilmektedir. Diğer bir ifadeyle kanunlarla kurulan genel müdürlük de müstakil daire başkanlığı da ayrı ayrı kurulan ana hizmet birimleridir. Bu bağlamda, kanunla kurulan genel müdürlükler, bünyesindeki daire başkanlıkları ile beraber tek bir idari yapı/ana hizmet birimi olup, söz konusu daire başkanlıklarının genel müdürlükten müstakil ayrı bir ana hizmet birimi olma hüviyeti bulunmamaktadır. Aynı maddede en az üç daire başkanlığı kurulmasını gerektiren ana hizmet birimlerinin genel müdürlük şeklinde kurulacağı, diğer ana hizmet birimlerinin ise ayrı daire başkanlığı şeklinde kurulabileceği belirtilmiştir. Bu durumda, kanunla en az üç daire başkanlığı temeli üzerine kurulan idari yapı genel müdürlük olup söz konusu genel müdürlüğün müstakil, yani bağımsız daire başkanlıklarından oluştuğunu kabul etmek mümkün değildir. Zira ana hizmet birimi olarak kanunla kurulan idari yapı daire başkanlıkları değil genel müdürlüktür.

... Genel Müdürlüğünün kuruluş mevzuatında (Kanun ya da Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi); Genel Müdürün, Genel Müdürlüğün en üst amiri olduğu ve Genel Müdürlüğü temsil ettiği, bütün iş ve işlemleri Bakana karşı sorumlu olarak yürüttüğü; ayrıca, Genel Müdürlüğün Bakanlığa bağlı bir kuruluş olduğunun belirtildiği gibi kanunla kurulan müstakil daire başkanlıkları ve başkanı için de kendi mevzuatında benzer düzenlemelerin olması gerektiği aşikârdır. İster 02.07.2018 tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile bazı maddeleri mülga edilen ve ismi değiştirilen 6083 sayılı ... Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’da isterse de 15.07.2018 tarihli ve 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nde yer alsın, ana hizmet birimi olarak teşkilatlandırılan ... Genel Müdürlüğünün bünyesindeki daire başkanlıkları “müstakil” olma özelliğine sahip değildir. Bu durumda, ... Genel Müdürlüğü bünyesindeki daire başkanlıklarını, kanunla müstakil şekilde kurulmuş daire başkanlıkları olarak kabul etmek mümkün görünmemektedir

Daire Kararında belirtilen, söz konusu ödemelerin Devlet Personel Başkanlığının 20.06.2014 tarihli ve 91643598-407.99-3059 sayılı görüşü doğrultusunda yapıldığı, yapılan ödeme nedeniyle sorumluların kasıt kusur veya ihmallerinden söz edilemeyeceği gibi yapılan işlemle sorumlular arasında illiyet bağı da kurulamayacağı hususu ile ilgili olarak;

Temyiz Kuruluna ulaşan bilgi ve belgelerden, ... Genel Müdürlüğü tarafından birincisi Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünden, ikincisi Devlet Personel Başkanlığından olmak üzere konuyla ilgili iki ayrı görüş istendiği anlaşılmaktadır.

Devlet Personel Başkanlığının 20.06.2014 tarihli ve 91643598-407.99-3059 sayılı görüş yazısında;

“İlgi yazınız ile Genel Müdürlüğünüzün Merkez Teşkilatı’nda yer alan daire başkanlıklarının, müstakil daire başkanlığı olup olmadığı konusunda tereddüde düşüldüğü belirtilerek, bahsedilen konu hakkında Başkanlığımızın görüş ve değerlendirmesinin bildirilmesi istenilmiştir.” denildikten sonra 3046 sayılı Kanun’da yer alan düzenlemelere göre müstakil ve müstakil olmayan daire başkanlıkları örnekler çerçevesinde açıklanmış ve görüşün sonuç kısmında;

“Buraya kadar yapılan tespit ve açıklamaların ışığında, Genel Müdürlüğünüzün Merkez Teşkilatında yer alan Daire Başkanlıklarının, bakanlıkların veya müsteşarlık ve başkanlık şeklinde düzenlenmiş bazı bağlı kuruluşların merkez teşkilatında yer alan (hizmet birimi niteliğindeki genel müdürlüklerinin bünyesinde bulunan ve bu birimlerin genel müdürlerine karşı sorumlu olan) müstakil olmayan diğer daire başkanlıkları gibi değerlendirilmesinin mümkün bulunmadığı görülmektedir.” değerlendirmesi yapılmıştır.

Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından verilen 11.06.2012 tarihli B.07.0.21.115517-13 sayılı görüş yazısında ise;

“İlgi yazı ile, Genel Müdürlüğünüzde görev yapmakta olan Daire Başkanlarına uygulanacak ücret ve tazminat göstergelerine ilişkin olarak Bakanlığımız görüşü istenmektedir.

…

Anılan Kararnameye ekli (II) sayılı Cetvelin (7) nci sırasında diğer unvanların yanı sıra ‘müstakil daire başkanı (Başbakanlık, bakanlık ve müsteşarlıklarda teşkilat kanunlarında hizmet birimi olarak tanımlanmış birimlerde)’ unvanına, (8) inci sırasında ise ‘Daire Başkanı’ unvanına yer verilmiş ve bunlar için ücret ve tazminat gösterge rakamları belirlenmiştir. Ekli (II) sayılı Cetvelin (7) nci sırasında yer alan ‘müstakil daire başkanı’ unvanı, parantez içi hükümle sadece ‘Başbakanlık, bakanlıklar ve müsteşarlıklarda teşkilat kanunlarında hizmet birimi olarak tanımlanmış birimlerde’ görev yapan müstakil daire başkanlarını kapsama alacak şekilde sınırlandırılmıştır. Genel Müdürlüğünüz daire başkanları ise söz konusu parantez içi hüküm kapsamında (Başbakanlık, bakanlıklar ve müsteşarlıklar) bulunmamaktadır.

Bu itibarla, Genel Müdürlüğünüzün daire başkanlarına anılan Cetvelin (8) inci sırasında yer alan genel ‘Daire Başkanı’ unvanı dikkate alınarak ödeme yapılması gerekmektedir.

…” denilmektedir.

... Genel Müdürlüğüne konuyla ilgili verilen iki ayrı görüş incelendiğinde;

Devlet Personel Başkanlığına ilgili daire başkanlıklarının müstakil daire başkanlığı olup olmadığının sorulduğu, görüş yazısının yalnızca ilgili daire başkanlıklarının müstakil daire başkanlığı olup olmadığına ilişkin değerlendirmeler içerdiği, bu daire başkanlıklarının 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (II) sayılı Cetvele göre hangi sırada değerlendirilmesi gerektiğine ilişkin hiçbir açıklama yapılmadığı görülmektedir.

Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne ise ... Genel Müdürlüğündeki daire başkanlarına ödenecek ücret ve tazminatlarla ilgili görüş sorulduğu, görüş yazısında söz konusu daire başkanlıklarına ekli (II) sayılı Cetvelin (8) inci sırasından ödeme yapılması gerektiğine ilişkin net bir cevap verildiği anlaşılmaktadır.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 10 uncu maddesinde; bu Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (II) sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda bulunanlardan aylıklarını 657 sayılı Kanun’a göre almakta olanlara anılan Cetvele göre ücret ve tazminat ödeneceği, bu maddenin uygulamasına ilişkin olarak ortaya çıkabilecek tereddütleri gidermeye ve uygulamayı yönlendirmeye Maliye Bakanlığının yetkili olduğu, hüküm altına alınmıştır.

178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 10 uncu maddesinde; yürürlükte bulunan mevzuatın mali hükümlerinin uygulanmasını yönlendirmek, bu konuda ortaya çıkacak her türlü meseleyi çözmek, tereddütleri gidermek, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 10 uncu maddesi ile 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 10 uncu maddesi birlikte değerlendirildiğinde, ilama konu hususta görüş verme yetkisinin Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünde olduğu anlaşılmaktadır. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından ... Genel Müdürlüğünde daire başkanı kadrosunda görev yapanlara 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (II) sayılı Cetvelin (8) inci sırasında belirtilen oranlar üzerinden ücret ve tazminat ödenmesi gerektiği açık ve net olarak ifade edilmiştir. Devlet Personel Başkanlığının görüşü ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (II) sayılı Cetvelin uygulaması ile ilgili hiçbir değerlendirme içermemektedir.

Devlet Personel Başkanlığının görüş yazısında, “Buraya kadar yapılan tespit ve açıklamaların ışığında, Genel Müdürlüğünüzün Merkez Teşkilatında yer alan Daire Başkanlıklarının… müstakil olmayan diğer daire başkanlıkları gibi değerlendirilmesinin mümkün bulunmadığı görülmektedir.” değerlendirmesi yapılmış olsa da; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 10 uncu maddesi hükümleri açısından mezkûr Başkanlığın görüşü, ücret ve tazminat ödemesine esas alınabilecek bir görüş etkisinde ve niteliğinde değildir. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün görüşü ise hem veriliş tarihi olarak hem de hüküm kurma yetkisi anlamında daha önceliklidir. Bu durumda, ilgili mevzuatında tereddütlü hususları açıklığa kavuşturma hususunda yetkili kılınmayan kamu idaresinin ödemeyle ilgili herhangi bir değerlendirme de yapılmayan görüşüne göre işlem tesis edilmesi açıkça mevzuatına aykırı olup, söz konusu görüş yazısının Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün görüşü yerine tercih edilmesi hukuken isabetli değildir.

Diğer yandan, mevzuatındaki açık hükme rağmen, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 10 uncu maddesindeki uygulamayı yönlendirme hususunda yetkili olmayan bir kamu idaresinin görüşünün esas alınması Kanun koyucunun iradesinin bertaraf edilmesi anlamına da gelecektir. Dolayısıyla 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 10 uncu maddesinin uygulamasını yönlendirme hususunda yetkili kamu idaresi olan Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün konuyla ilgili açık ve net bir görüşü varken, söz konusu mevzuatın uygulaması konusunda yetkili olmayan başka bir idarenin daha genel ve konuyla ilgili net değerlendirmeler içermeyen, yalnızca bu daire başkanlarının müstakil olmayan diğer daire başkanlıkları gibi değerlendirilmesinin mümkün bulunmadığını ifade eden görüşü dikkate alınarak hatalı ödeme yapılması sorumluların kusurlu olduğunu göstermektedir. Zira sorumlular yetkili kamu idaresi olan Maliye Bakanlığının görüşünü dikkate almayarak mevzuata aykırı bir işlem yapmışlar ve daire başkanı kadrosunda bulunanlara fazla ücret ve tazminat ödeyerek kamu zararına sebebiyet vermişlerdir.

Bu itibarla, … Genel Müdürlüğü bünyesindeki daire başkanlarına 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II) sayılı Cetvelin (7) nci sırasında belirtilen oranlar üzerinden ücret ve tazminat ödenmesi sonucu kamu zararına sebebiyet verildiğinden, konuya ilişkin Başsavcılık itirazlarının kabul edilerek 95 sayılı İlamın 5 inci maddesiyle verilen … TL için ilişilecek husus bulunmadığına ilişkin hükmün 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55 inci maddesinin yedinci fıkrası uyarınca BOZULMASINA, yukarıdaki hususlar göz önüne alınmak suretiyle yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, (…, Üye … ve Üye …’un aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oyçokluğuyla,

Karar verildiği 07.12.2022 tarih ve 52542 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

Üye …, Üye … ve Üye …’un karşı oy gerekçesi

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (II) sayılı Cetvelin (7) nci sırasında “…müstakil daire başkanı (Başbakanlık, bakanlık ve müsteşarlıklarda teşkilat kanunlarında hizmet birimi olarak tanımlanmış birimlerde),” şeklinde sayılırken, Cetvelin (8) inci sırasında “…daire başkanı,” şeklinde sayılmıştır. Eğer Cetvelin (8) inci sırasına diğer müstakil daire başkanlıkları da dahil edilmek istenseydi Cetvelde “…diğer müstakil daire başkanlıkları,…” şeklinde bir ifade yer alması gerekirdi. Bu nedenle müstakil daire başkanlarına Cetvelin (7) nci sırasında belirlenen oranlardan ücret ve tazminat ödenmesi gerekir.

Ayrıca söz konusu ödemeler Devlet Personel Başkanlığından alınan görüş doğrultusunda yapılmıştır. Devletin ve Diğer Kamu Kurum ve Kuruluşlarının teşkilat, görev ve yetkilerinin, kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde çalışacak memur ve diğer kamu görevlilerinin tabi olacakları personel rejimlerinin, memleketin kültür sosyal ekonomik şartlarına ve hukuki esaslarına uygun olacak şekilde düzenlenmesi, personel rejimleri açısından uyum, denge ve koordinasyonun sağlanması amacıyla kurulmuş olan Devlet Personel Başkanlığınca, … Genel Müdürlüğü bünyesindeki daire başkanlıklarını müstakil daire başkanlığı olduğuna ilişkin görüşün bu konuda yetkili olan kamu idaresince verildiği ortadadır.

Yapılan işlemin yetkili bir kamu idaresinin bu konudaki tespit ve değerlendirmesine istinaden yapıldığı anlaşıldığından ödemeyi gerçekleştirenlere sorumluluk atfedilmesine imkân bulunmamaktadır.

Yukarıda açıklanan nedenlerle Dairenin ilişilecek husus bulunmadığına ilişkin kararının tasdiki gerekir.