Sayıştay 1. Dairesi 48805 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2018

• Daire: 1

• Dosya No: 48805

• Tutanak No: 50932

• Tutanak Tarihi: 26.01.2022

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Mevzuata aykırı vekalet ödemesi

172 sayılı Ek İlamın 6 ncı maddesiyle; müdürlük kadrosuna vekalet eden lise mezunu memura asilde aranan fakülte veya dört yıllık yükseköğrenim görme şartını sağlamadığı halde müdürlük kadrosuna ait özel hizmet tazminatı, yan ödeme ve ek ödeme farklarının ödenmesi sonucu oluşan … TL kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedilmiştir.

…

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 9 uncu maddesinde, kurumlarınca bir kadroya kurum içinden veya kurum dışından vekalet ettirilenlere, vekaletin 657 sayılı Kanun’un 86 ncı maddesine istinaden yapılmış ve bu hususun onayda belirtilmiş olması, vekalet görevinin asili atamaya yetkili amir tarafından verilmesi, vekalet eden personelin asaleten atanmada aranan tüm şartları (asaleten atanmada sınav şartı aranılan kadrolar için bu sınavlara girebilme hakkının elde edilmiş olması dahil) taşıması kaydıyla vekalet ettikleri kadro için öngörülen ek ödemenin asli kadroları için öngörülen ek ödemeden fazla olması halinde, aradaki farkın, vekalet görevine başlanıldığı tarihten itibaren ve bu görevin fiilen yapıldığı sürece ödeneceği hüküm altına alınmıştır.

30.03.2018 tarihli ve 2018/11547 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 2018 yılında da uygulanmasına devam edilmesi kararlaştırılan 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar’ın “Vekalet” başlıklı 9 uncu maddesinde, 657 sayılı Kanun’un 86 ncı maddesi uyarınca kurumlarınca bir göreve kurum içinden veya diğer kurumlardan vekalet ettirilenlere, vekaletin 657 sayılı Kanun’un 86 ncı maddesine binaen yapılması, bu hususun onayda belirtilmiş olması ve asili atamaya yetkili amir tarafından verilmesi, vekillerin, genel ve ilgili özel mevzuatı uyarınca asaleten atanmada aranan tüm şartları (asaleten atanmada sınav şartı aranılan kadro veya görevler için bu sınavlara girebilme hakkının elde edilmiş olması dahil) bir arada taşımaları kaydıyla; vekalet ettikleri kadro veya görevler için bu Karar uyarınca öngörülen zam ve tazminatların toplam net tutarının, asli kadro veya görevleri karşılığında fiilen aldıkları zam ve tazminatların toplam net tutarından fazla olması halinde, aradaki farkın; 657 sayılı Kanun’un 175 inci maddesindeki oranlar dikkate alınmaksızın, vekalet görevine başlanıldığı tarihten itibaren ve vekalet görevinin fiilen yapıldığı sürece ödeneceği, esas ve usule ilişkin olarak yukarıda belirtilen şartları bir arada taşımayanlara, vekalet nedeniyle öngörülen zam ve tazminatların ödenmeyeceği, hükmü yer almaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, vekalet ödemesi yapılabilmesi için vekalet edilen göreve asaleten atanma için aranan şartların tümünün vekil tarafından taşınması gerekmektedir. Mali Hizmetler Müdürlüğü kadrosuna asaleten atanma şartlarına Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’te yer verilmiştir. Yani vekilin vekalet ettiği bu görev dolayısıyla vekalete ilişkin ödemeleri alabilmesi için Yönetmelik’te belirtilen şartların tamamını bir arada taşıması gerekmektedir.

04.07.2009 tarihli ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in “Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7 nci maddesine göre, müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için, 657 sayılı Kanun’un 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarının taşınması, fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olunması, ekli (2) sayılı listede sayılan Mali Hizmetler Müdürlüğü kadrosu için iki yıl uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışılmış olunması gerekmektedir.

Temyize konu olay incelendiğinde, Mali Hizmetler Müdürlüğü kadrosuna vekalet eden ve lise mezunu olan …’e Mali Hizmetler Müdürü kadrosu için öngörülen özel hizmet tazminatı, yan ödeme ve ek ödeme tutarlarının ödendiği görülmektedir. Ancak adı geçen memur lise mezunu olması nedeniyle Mali Hizmetler Müdürlüğüne asaleten atanmak için gerekli olan fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak şartını sağlamamaktadır. Dolayısıyla Mali Hizmetler Müdürlüğü kadrosu için öngörülen özel hizmet tazminatı, yan ödeme ve ek ödemeden faydalanması mümkün değildir.

Sorumlu temyiz dilekçesinde söz konusu ödeme belgesini … İdare Mahkemesinin 2008/697 esas sayılı kararı gereğince harcama yetkilisi olarak imzaladığını, mahkeme kararının uygulanmasının yasal zorunluluktan kaynaklandığını, bu nedenle kendisinin sorumlu tutulmasının yerinde olmadığını söylemiştir. Söz konusu mahkeme kararı incelendiğinde; davanın Hesap İşleri Müdürü olarak görevlendirilen …’in tarafına vekalet aylığına eş değer bir tazminatın ödenmesi istemiyle yapmış olduğu başvurunun reddine ilişkin 05.06.2008 gün ve 2008/626 sayılı işlemin hukuka ve hakkaniyete aykırı olduğu gerekçesiyle iptali istemiyle açıldığı anlaşılmaktadır. Kararın sonuç bölümünde;

“Yukarıda yer alan düzenleme ve açıklamalar uyarınca, asilde aranılan şartları taşımayan davacıya vekalet aylığı adı altında bir ücret ödenmesi mümkün değilse de, davacının yürüttüğü görevden dolayı üstlendiği sorumluluk dikkate alındığında vekalet görevinden dolayı davacıya vekalet aylığına eş değer tutarda bir meblağın tazminat olarak ödenmesi gerektiğinden, davacının başvurusunun reddine ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.” denilerek dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Asilde aranan şartları taşımayanlara vekalet aylığı ile zam ve tazminat farkının ödenip ödenmeyeceği konusunda 2010 yılına kadar idari yargıda, “Anayasanın angaryayı yasaklayan 18. maddesi hükmü uyarınca fiilen yürüttüğü görev karşılığı bazı maddi haklara hak kazanacağı, asilde aranan şartları taşımayanlara vekalet aylığı adı altında bir ücret ödenmesi mümkün değilse de, davacının yürüttüğü görevden dolayı üstlendiği sorumluluk dikkate alındığında vekalet görevinden dolayı vekalet aylığına eş değer tutarda bir meblağın tazminat olarak ödenmesine” şeklinde kararlar verilmiştir. Danıştay 11. Dairesi de bu tarihe kadar aynı nitelikte kararlar vermiştir. Ancak 2010 yılından itibaren Danıştay kararlarında asilde aranan şartları taşımayanlara vekalet aylığı, zam ve tazminat farkı ile ek ödeme farkının ödenmemesinde hukuka aykırılık bulunmadığı istikrarlı bir şekilde yer almıştır. Yani Danıştayın 2010 yılı sonrası kararlarında asilde aranan şartları taşımayanlara vekalet aylığı, zam ve tazminat farkı ile ek ödeme farkının ödenmeyeceğine hükmedilmektedir. Anayasa Mahkemesi de bireysel başvuru ile ilgili verdiği bir kararda (Birinci Bölüm, Başvuru Numarası: 2013/5062, Karar Tarihi: 14/01/2014) Danıştayın bu şekilde verdiği kararların hak ihlali olmadığına ve angarya yasağı kapsamına girmediğine hükmetmiştir.

Temyiz dilekçesinde ödemelerin Belediye Başkanının talep ve talimatına göre yapıldığı ve bu nedenle harcama yetkilisinin sorumlu tutulmaması gerektiği ifade edilmiştir.

Harcama yetkililerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanun’un 32 inci maddesinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü yer almaktadır.

Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007/5189-1 sayılı Kararı’nın “Sorumlular” başlıklı 3 üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları açıklanmış; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği belirtilmiştir.

5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Bu minvalde, mevzuata aykırı olarak yapılan ödemelerden ödemeyi yapan harcama yetkilisi de sorumludur.

… temyiz dilekçesinde talep edilen kamu zararının zamanaşımına uğradığını ifade ederek bununla ilgili yargı kararlarına yer vermişse de, adı geçen kişi Daire Kararında harcama yetkilisi olması nedeniyle sorumlu tutulmuştur. Sayıştay yargılamasında yapılan fazla ödemelere ilişkin sorumluluk fazla ödeme yapılan memurda değil, fazla ödemeyi yapan, yani 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu zararı” başlıklı 71 inci maddesine göre kamu zararına neden olan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisindedir. Kamu zararına ilişkin zamanaşımı süresi ise 5018 sayılı Kanun’un “Zamanaşımı” başlıklı 74 üncü maddesinde düzenlenmiştir. Anılan madde hükmüne göre, kamu zararının meydana geldiği yılı izleyen mali yılın başından başlamak üzere zamanaşımını kesen ve durduran genel hükümler saklı kalmak kaydıyla onuncu yılın sonuna kadar tespit ve tahsil edilemeyen kamu zararları zamanaşımına uğrar. Temyize konu fazla ödeme 2018 yılına ilişkin olup, anılan Kanun hükümleri uyarınca zamanaşımı söz konusu değildir.

Bu itibarla, sorumlu talebinin reddi ile 172 sayılı Ek İlamın 6 ncı maddesiyle verilen … TL tutarındaki tazmin hükmünün TASDİKİNE, (...Daire Başkanı …, Üye …, Üye … ve Üye …’un aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oy çokluğu ile,

6085 sayılı Kanun’un 57 nci maddesi gereği bu Karar’ın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştayda karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 26.01.2022 tarih ve 50932 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

...Daire Başkanı …, Üye …, Üye … ve Üye …’un karşı oy gerekçesi

Esasa ilişkin olarak Daire Kararının Tasdiki yönündeki çoğunluk kararına katılmakla birlikte, sorumluluk yönünden;

Lise Mezunu … Hesap İşleri Müdürlüğünün 07.04.2004 tarihinde boşalması üzerine Belediye Başkanı … tarafından 07.04.2004 tarih ve 2004/331 sayılı yazı ile “Boşalan Hesap İşleri Müdürlüğünün 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 86. maddesi gereğince tarafınızdan yürütülmesi uygun görülmüştür.” ifadesi ile herhangi bir ücret ödemesi zikredilmeden vekaleten Hesap İşleri Müdür Vekili olarak atanmıştır. 2018 yılında … Hesap İşleri Müdür V. Kadrosunda olmayıp Mali Hizmetler Müdür V. Kadrosundadır. Ayrıca 2018 yılında Belediye Başkanı görevinde de bulunmamaktadır. Bu tarihten sonra 2018 yılına kadar da başka bir vekalet yazısı dosyasında bulunmamaktadır. … kendisine 4 yıldır vekalet ücreti ödenmemesi üzerine 2008 yılında … İdare Mahkemesinde vekalet ücretinin kendisine ödenmesi hususunda dava açmış ve idare mahkemesinde davayı kazanmış, Bölge idare mahkemesi de kararı onayarak kesinleştirmiştir. Söz konusu ödeme 2009 yılında mahkeme kararına istinaden yapılmıştır. 2018 yılı denetiminde 2018 yılında lise mezunu olduğu gerekçesi ile kendisine vekalet ücreti ödenemeyeceği gerekçesi ile kamu zararı talep edilmiş ve 1. Dairenin 172 sayılı ek ilamının 6. maddesiyle kamu zararı kararı verilmiş ve Belediye Başkanı da sorumlu tutulmuştur.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun vekalet görevi ile ilgili hükümleri incelendiğinde, memura ücretsiz vekalet görevi verilebilmesinin önünde bir engel olmadığı anlaşılacaktır. Anılan Kanun'un "Vekalet görevi ve aylık verilmesinin şartları" başlıklı 86 ncı maddesinde, bir görevin memurlar eliyle vekaleten yürütülmesi halinde aylıksız vekaletin asıl olduğu, "Vekalet, ikinci görev aylık ve ücretleri ile diğer ödemeler" başlıklı 175 inci maddesinde ise kurum içinden veya diğer kurumlardan vekalet edenlere vekalet aylığı ödenebilmesi için, vekilin asilde aranan şartları taşımasının zorunlu olduğu ifade edilmiştir. Ek ödeme ve özel hizmet tazminatı ödemelerine ilişkin düzenlemelerin yer aldığı 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar’da da vekalete ilişkin düzenlemeler aynı yöndedir.

2004 yılında Belediye Başkanı …’ın …’i 86. maddeye göre vekaleten görevlendirdiği, kanunun amir hükmünde aylıksız vekaletin asıl olduğu, ancak şartların sağlanması durumunda vekalet ücreti ödeneceği hükme bağlandığından, Belediye Başkanının vekalet ücreti ödenmesi yönünde bir talimatının bulunmadığı, ödenmesini de zaten istemediğinden söz konusu kişiye o dönemde vekalet ücreti ödenmediği, ancak …’in yargı yoluna giderek vekalet görevi karşılığında tazminat aldığı, bu ödemenin de yapılması konusunda …’ın bir talimatı olmadığı, ödeme evraklarında da bir imzası bulunmadığından Belediye Başkanı …’ın sorumluluktan çıkarılması gerekir.